Decretos legislativos e tratados internacionais
Tratado internacional é o acordo formal celebrado entre sujeitos de Direito Internacional Público (exs.: Estados independentes e organizações internacionais – ONU, OIT, OMS, UNESCO, etc.) e destinado a produzir efeitos jurídicos.
Um tratado internacional celebrado pelo presidente da República passa por quatro fases até ser incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro, a saber:
1.º) O presidente da República celebra o tratado internacional (CF, art. 84, VIII).
2.º) O Congresso Nacional aprova o tratado, por meio de
decreto legislativo (CF, art. 49, I).
Para essa aprovação, exige-se apenas um turno de discussão e votação em cada Casa Legislativa, considerando-se aprovado o tratado que obtiver o voto da maioria simples dos parlamentares.
3.º) O presidente da República ratifica o tratado internacional, momento a partir do qual o tratado passa a obrigar o Brasil no âmbito internacional.
A ratificação é o ato do presidente da República que confirma (ratifica) que o Brasil aderiu ao tratado internacional.
4.º) O presidente da República, então, expede um decreto
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publicar o seu texto no Diário oficial, momento a partir do qual o tratado passa a vigorar no ordenamento jurídico interno.
Quanto ao processo de incorporação dos tratados internacionais ao ordenamento jurídico brasileiro, algumas observações para os concursos:
1.ª) Apesar de a redação do art. 49, I, da CF nos levar a crer que apenas os tratados internacionais “que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional” devam ser apreciados pelo Congresso Nacional, a doutrina entende que a
deliberação do Poder Legislativo é necessária para a incorporação ao Direito brasileiro da grande maioria dos tratados internacionais, decorrendo sua incorporação, na verdade,
de um ato complexo, derivado da manifestação de vontade dos Poderes Executivo e Legislativo.
Para a doutrina brasileira, apenas os tratados internacionais considerados como acordos executivos prescindem da aprovação do Congresso Nacional, a exemplo daqueles que simplesmente interpretam cláusulas de um tratado anterior ou que decorram lógica e necessariamente de algum tratado vigente, funcionando como seu complemento.
2.ª) Conforme jurisprudência pacificada do STF, o tratado internacional é incorporado no Direito brasileiro com força de lei
ordinária (daí não poder versar sobre matéria reservada à lei
complementar), podendo, inclusive, ser revogado por legislação ordinária posterior que verse sobre o mesmo tema.
3.ª) Uma vez incorporado ao ordenamento jurídico interno, o tratado internacional pode ser objeto de controle de constitucionalidade, seja no modelo difuso-incidental (ex.: por meio de um recurso extraordinário), seja no concentrado-principal (ex.: ADI genérica).
De acordo com o STF, constatada a incompatibilidade do tratado internacional com a Constituição, declara-se a inconstitucionalidade dos atos normativos (decreto legislativo do Congresso e decreto do presidente da República) que incorporaram o tratado ao Direito interno brasileiro (ADI 1.480/DF-MC).
4.ª) A EC n.º 45/04 (“Reforma do Judiciário”) introduziu um § 3.º no art. 5.º da CF, dispondo que os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às
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Com isso, os tratados internacionais sobre direitos humanos que passarem por esse procedimento serão equivalentes às emendas constitucionais (isto é, terão status constitucional).
Já os demais tratados internacionais de direitos humanos (TIDHs), não aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF, possuem
status normativo supralegal, mas infraconstitucional (isto é,
acima das leis, porém abaixo da Constituição), de acordo com o atual entendimento do STF (HC 87.585/TO).
A partir desse entendimento do Supremo, criou-se mais um degrau na pirâmide do ordenamento jurídico e os TIDHs não aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF situam-se em posição intermediária entre a CF/88 e os atos normativos primários, daí se afirmar que eles possuem status jurídico supralegal, porém
infraconstitucional.
Como consequência, a legislação infraconstitucional (ordinária ou complementar) com eles conflitante torna-se inaplicável, seja ela anterior ou posterior ao ato de ratificação do tratado.
Importante para concursos!
1) Os tratados internacionais de direitos humanos (TIDHs) que forem aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF (2 turnos de discussão e votação e 3/5 de aprovação) serão equivalentes às emendas constitucionais.
2) Os demais TIDHs, não aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF, possuem
status jurídico supralegal, porém infraconstitucional, conforme entendimento
atual do STF (HC 87.585/TO).
3) Os tratados internacionais comuns (ex.: comerciais e de cooperação governamental) possuem força de lei ordinária e não podem versar sobre matérias reservadas às leis complementares.
4) Os tratados internacionais são internalizados no Direito brasileiro por meio de um ato complexo dos Poderes Legislativo (por decreto legislativo) e do Executivo (por decreto presidencial).
Resoluções
As resoluções são os atos normativos primários destinados a regular a matéria de competência do Congresso Nacional ou de
qualquer de suas Casas (CF, arts. 51 e 52).
Assim, é por meio de resolução que o Senado Federal aprova, após arguição pública, as nomeações das autoridades elencadas na Constituição (CF, art. 52, III e IV) e a Câmara dos Deputados dispõe sobre sua organização, funcionamento e polícia (CF, art. 51, IV).
À semelhança dos decretos legislativos, a Constituição não definiu o processo de elaboração das resoluções, razão pela qual cabe
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a cada Casa Legislativa e ao Congresso Nacional estabelecê-lo por intermédio dos seus regimentos internos.
Por fim, o ponto mais importante. A doutrina assinala duas distinções entre o decreto legislativo e a resolução:
1.ª) Enquanto os decretos legislativos são privativos do Congresso Nacional, as resoluções podem ser editadas pela
Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal ou pelo próprio Congresso Nacional.
2.ª) Os decretos legislativos produzem efeitos externos. Já as resoluções costumam limitar-se a matérias de caráter interno do Poder Legislativo.
Esta última distinção apresenta falhas, pois existem resoluções com nítidos efeitos externos previstas na CF, a exemplo da resolução do Congresso Nacional que possibilita a delegação legislativa (art. 68, § 2.º) e das resoluções do Senado Federal em matéria financeira (art. 52, V a IX) e tributária (CF, art.155, § 2.º, IV e V).
Importante para concursos!
1) Enquanto os decretos legislativos são privativos do Congresso Nacional, as resoluções podem ser editadas pela Câmara dos Deputados, pelo Senado
Federal ou pelo próprio Congresso Nacional.
2) Os decretos legislativos produzem efeitos externos, enquanto as resoluções produzem, em regra, efeitos internos (exceções: CF, art. 68, § 2.º; art. 52, V a IX; e art.155, § 2.º, IV e V).
Medidas provisórias
A Medida Provisória (MP) foi introduzida no Direito brasileiro pela Constituição de 1988, em substituição ao antigo decreto-lei previsto nas Constituições anteriores.
A MP é ato privativo do presidente da República, com força de
lei ordinária, utilizada em casos de relevância e urgência e sujeita a
posterior aprovação do Poder Legislativo.
A Emenda Constitucional n.º 32, de 11 de setembro de 2001 (!), alterou o art. 62 da CF/88, o qual estabelece as regras para a conversão das MPs em lei.
Essas alterações buscaram limitar os abusos até então cometidos (notadamente, a “enxurrada” de medidas provisórias desprovidas de relevância e urgência e a prática inescrupulosa de
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reeditá-las infinitamente, perpetuando o que era para ser apenas “provisório”)4.
Vejamos como ficou a nova redação do art. 62 após a EC n.º 32/01:
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
§ 1.º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: I – relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e
direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3.º; II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;
III – reservada a lei complementar;
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso
Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
§ 2.º Medida provisória que implique instituição ou majoração de
impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só
produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido
convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.
§ 3.º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12,
perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no
prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7.º, uma vez por
igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.
§ 4.º O prazo a que se refere o § 3.º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do
Congresso Nacional.
§ 5.º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o
atendimento de seus pressupostos constitucionais.
4 Apesar de pesadas críticas da doutrina, essa prática de reeditar indefinidamente as medidas
provisórias recebeu o aval da jurisprudência do STF, como podemos perceber do enunciado n. 651 de sua Súmula: “A medida provisória não apreciada pelo Congresso Nacional podia, até a Emenda Constitucional 32/2001, ser reeditada dentro do seu prazo de eficácia de trinta dias, mantidos os efeitos de lei desde a primeira edição”.
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§ 6.º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco
dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência,
subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando
sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações
legislativas da Casa em que estiver tramitando.
§ 7.º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.
§ 8.º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos
Deputados.
§ 9.º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas,
em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3.º até
sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos
praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.
§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que
seja sancionado ou vetado o projeto.
Além do art. 62 da CF/88, recomendo a leitura da Resolução do Congresso Nacional n.º 1, de 2002, que dispõe sobre o trâmite legislativo das MPs.
Processo legislativo da medida provisória
O processo legislativo da MP começa com a sua edição pelo presidente da República em casos de relevância e urgência.
Nesse momento, não há participação do Legislativo, pois a MP é elaborada exclusivamente pelo Executivo, que a edita e a publica no diário oficial, momento a partir do qual ela já começa a valer com força de lei.
Uma vez editada, a MP deve ser encaminhada de imediato ao Congresso Nacional. Lá chegando, será designada (para cada MP) uma comissão mista de deputados e senadores, que examinará os seus aspectos:
a) formais (requisitos de relevância e urgência e adequação financeira e orçamentária); e
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b) materiais (se o seu conteúdo compatibiliza-se com a CF/88 e se há interesse público em sua aprovação).
Essa comissão é formada por um número paritário de deputados e senadores, nos termos do art. 2.º, §§ 2.º e 3.º, da Resolução n.º 1, de 2002-CN.
Nessa fase, a MP receberá um parecer da comissão mista no sentido de sua conversão em lei (inclusive com a possibilidade de apresentação de emendas ao texto original) ou de sua rejeição, conforme veremos em breve.
Ressalte-se que, no caso de MP que abra crédito extraordinário à lei orçamentária anual (CF, arts. 62, § 1.º, I, d, e 167, § 3.º), o exame e o parecer serão realizados pela Comissão Mista de
Orçamento prevista no art. 166, § 1.º, da CF/88 (art. 2.º, § 6.º, da
Resolução n.º 1, de 2002-CN).
Da Comissão Mista, a MP passa a ser apreciada pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional, separadamente, iniciando- se a votação pela Câmara dos Deputados (CF, art. 62, § 8.º). Atenção!
- Antes da EC n.º 32/01, o Congresso Nacional deliberava sobre a MP em sessão conjunta. Atualmente, essa deliberação é feita separadamente pelo Plenário de
cada Casa do Congresso, começando pelo Plenário da Câmara dos Deputados.
- Diferentemente do processo de elaboração das leis ordinárias, no processo legislativo da MP, não há possibilidade de deliberação terminativa no âmbito das comissões (delegação interna corporis – art. 58, § 2.º, I, da CF).
A deliberação sobre o mérito das MPs, em cada Casa Legislativa, depende de juízo prévio sobre o atendimento dos seus pressupostos constitucionais de relevância e urgência (CF, art. 62, § 5.º).
Isso significa que a votação em cada Casa Legislativa terá necessariamente dois momentos:
a) no primeiro deles, o Plenário decide se a MP atende aos requisitos formais de relevância e urgência (além de sua adequação financeira e orçamentária);
b) no segundo, o Plenário vota sobre o mérito da MP, isto é, se há interesse público em sua conversão em lei e se o seu conteúdo harmoniza-se com a CF/88.
Havendo a votação desfavorável à MP em qualquer desses momentos na Câmara ou no Senado, ela é considerada rejeitada.
55 Prazo para apreciação da MP
O prazo para apreciação da MP pelo Congresso Nacional é de