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2010/2011
Disseminado Conhecimento em Políticas Públicas
Módulo
Direito
Constitucional
Prof. Leo van
Holthe
Regras
Constitucionais do
Processo
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REGRAS CONSTITUCIONAIS DO PROCESSO LEGISLATIVO Prof. Leo van Holthe
Introdução
Prezado aluno, estudaremos, nesse material preparado especialmente para o concurso do Senado Federal, o processo a ser seguido pelo Estado-legislador na elaboração das normas do ordenamento jurídico brasileiro.
Serão analisadas, aqui, apenas as regras constitucionais que norteiam a atuação do legislador em sua missão de criar o direito positivo estatal, considerando que as normas regimentais serão devidamente exploradas pelo ilustre Professor Paulo Mohn, Consultor do Senado Federal.
Peço todo o empenho do aluno no estudo detido, rigoroso e minucioso desse material, que disseca as regras do devido processo
legislativo constitucional e que será de extrema utilidade na
compreensão futura do Regimento Interno do Senado Federal (RISF) e demais normas conexas.
Não por outro motivo, optei por começar as aulas de Direito Constitucional com esse tema central e estratégico do concurso público para as carreiras da House of Lords brasileira.
Registro, finalmente, que a divulgação antecipada do presente texto tem o claro objetivo de maximizar o seu aprendizado e possibilitar o melhor aproveitamento do tempo em sala de aula. Bons estudos e até o nosso primeiro encontro.
Definição de processo legislativo
Na clássica lição de Nélson de Sousa Sampaio, o processo legislativo pode ser concebido no sentido sociológico ou no
sentido jurídico.
O primeiro refere-se ao conjunto de fatores reais ou fáticos que põem em movimento os legisladores – mídia, pressão popular, ajustes político-partidários, etc. –, bem como ao modo como os congressistas costumam proceder ao realizar a tarefa legislativa.
O segundo, por sua vez, insere o processo legislativo na noção ampla de Direito Processual e o define como o ramo do Direito que “regula a sua própria criação, estabelecendo as normas que presidem à produção de outras normas, sejam normas gerais ou individualizadas”.
Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos, entende-se por processo legislativo
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o conjunto de disposições constitucionais que regula o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes, na produção dos atos normativos que derivam diretamente da própria Constituição.
Desse conceito, percebemos que o processo legislativo é regulado por normas constitucionais e regimentais, o que o difere dos demais ramos do Direito Processual (Civil, Penal, Administrativo, Tributário, Trabalhista, etc.), os quais são regulados precipuamente por leis ordinárias.
De modo mais simples, podemos afirmar que o processo legislativo consiste na sequência de atos que devem ser cumpridos para a devida formação das normas jurídicas indicadas no art. 59 da CF/88, a saber: 1) emendas à Constituição; 2) leis complementares; 3) leis ordinárias; 4) leis delegadas; 5) medidas provisórias; 6) decretos legislativos; 7) resoluções.
Essas normas são chamadas pela doutrina de “atos
normativos primários”, pois retiram o seu fundamento de validade
jurídica diretamente da Constituição Federal, sem intermediários. Isso os diferencia dos chamados atos normativos
secundários (a exemplo do decreto regulamentar), que são aqueles
que retiram o seu fundamento de validade dos atos primários.
Exemplificando, a lei ordinária (ato normativo primário) deve obediência direta à Constituição, devendo respeitar os limites constitucionais a ela impostos.
Já o decreto regulamentar (espécie de norma jurídica expedida pelos chefes do Poder Executivo – presidente da República, governadores e prefeitos) é produzido para detalhar o conteúdo das leis ordinárias e complementares, “trazendo” essas normas para a realidade da Administração Pública.
Os decretos regulamentares são chamados de atos normativos secundários exatamente por retirarem o seu fundamento de validade diretamente das leis e só indiretamente (depois desse “intermediário”) da CF/88.
Portanto, o processo legislativo previsto na CF/88 somente se refere à formação dos atos normativos primários previstos no
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Princípios do processo legislativo
O processo legislativo apresenta alguns princípios que norteiam a função legislativa do Estado.
Na doutrina de José Afonso da Silva, os princípios informadores do processo legislativo são: o da publicidade, o da oralidade, o da separação da discussão e votação, o da unidade da legislatura e, por fim, o do exame prévio dos projetos por comissões parlamentares. Farei breves comentários sobre cada um deles.
O princípio da publicidade garante o acesso da população às sessões em que as proposições legislativas sejam deliberadas; a realização de audiências públicas; a publicação das atas dessas reuniões na imprensa oficial, etc.
Ocorre que esse postulado não é absoluto e encontra algumas restrições constitucionais e regimentais (vide art. 52, III, da CF/88 e arts. 190 a 198 do RISF).
O princípio da oralidade exige que os debates se façam oralmente, tanto na discussão, quanto na votação.
O princípio da separação da discussão e votação, de um lado, propõe que esta apenas se inicie depois de encerrada a primeira e, por outro, impede a discussão da matéria, uma vez iniciada a votação.
O princípio da unidade da legislatura pretende que, ao final dos quatro anos de cada composição do Congresso Nacional, sejam encerrados todos os assuntos discutidos nesse período, de modo a não criar vínculos com a legislatura seguinte.
Nesse sentido, encerrada a legislatura, dar-se-á, na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, o arquivamento das proposições legislativas que ainda estiverem tramitando, com algumas exceções descritas nas respectivas normas regimentais (v. art. 105 do Regimento Interno da Câmara – RICD – e o art. 332 do Regimento do Senado – RISF).
O princípio do exame prévio dos projetos por comissões
parlamentares prevê que, antes da discussão e da votação das
proposições legislativas, essas matérias sejam examinadas no âmbito das comissões parlamentares, por meio de pareceres conclusivos ou terminativos.
No âmbito do Senado Federal, o art. 412 do seu Regimento Interno (RISF) delineia os princípios gerais do processo legislativo que asseguram a legitimidade do procedimento de elaboração das normas jurídicas. São eles:
a) a participação plena e igualitária dos Senadores em todas as atividades legislativas, respeitados os limites regimentais;
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b) modificação da norma regimental apenas por norma legislativa competente, cumpridos rigorosamente os procedimentos regimentais;
c) impossibilidade de prevalência sobre norma regimental de acordo de lideranças ou decisão de Plenário, exceto quando
tomada por unanimidade mediante voto nominal, resguardado o quorum mínimo de três quintos dos votos dos membros da Casa;
d) nulidade de qualquer decisão que contrarie norma regimental;
e) prevalência de norma especial sobre a geral;
f) decisão dos casos omissos de acordo com a analogia e os
princípios gerais de Direito;
g) preservação dos direitos das minorias;
h) definição normativa, a ser observada pela Mesa em questão de ordem decidida pela Presidência;
i) decisão colegiada, ressalvadas as competências específicas estabelecidas no RISF;
j) impossibilidade de tomada de decisões sem a observância do
quorum regimental estabelecido;
k) pauta de decisões feita com antecedência tal que possibilite a todos os Senadores seu devido conhecimento;
l) publicidade das decisões tomadas, exceção feita aos casos específicos regimentais;
m) possibilidade de ampla negociação política somente por meio de procedimentos regimentais previstos.
Considerações sobre o ordenamento jurídico brasileiro
Para compreender melhor o processo de formação das leis brasileiras, é importante que o caro leitor tenha noções básicas do nosso ordenamento jurídico.
Inicialmente, destacamos que o ordenamento jurídico brasileiro é um sistema escalonado de normas jurídicas, em que, no topo, reside a Constituição Federal de 1988 e, abaixo dela, figuram:
a) os atos normativos primários (a exemplo das leis ordinárias, leis complementares e medidas provisórias);
b) os atos normativos secundários (a exemplo dos decretos regulamentares);
c) os atos normativos terciários (a exemplo das portarias ministeriais que regulamentam os decretos);
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d) os atos normativos quaternários (a exemplo das instruções normativas dos chefes de órgãos públicos – instrução normativa da Receita Federal, da Polícia Federal...)
e) os atos normativos quinquenários, etc.
Considerando que o Estado brasileiro é do tipo federativo e que cada entidade da Federação (União, estados-membros, Distrito Federal e municípios) possui um ordenamento jurídico próprio (com atos primários, secundários, etc.), imaginem quantas normas jurídicas existem no Brasil!
Ressalte-se que existe hierarquia jurídica entre esses atos normativos. Assim, a Constituição Federal é hierarquicamente superior aos atos normativos primários; estes em relação aos secundários, etc.
Já entre os ordenamentos jurídicos (federal, estadual, distrital e municipal), podemos formular aqui duas regras:
1. A Constituição Federal é hierarquicamente superior a qualquer outra norma do ordenamento jurídico brasileiro;
2. Afora essa primeira regra, não devemos falar em hierarquia entre normas federais, estaduais, distritais e municipais, pois a Constituição Federal concedeu competências diferentes a cada uma delas.
Exemplificando, a lei federal e a estadual tratam de assuntos diferentes dos assuntos que a lei municipal pode versar.
Assim, se a constituição estadual tratar de um assunto que a CF/88 afirma ser próprio da legislação municipal (a exemplo dos arts. 29 e 30 da CF/88), prevalece a lei do município em detrimento da constituição do estado-membro!
Finalizando essa parte inicial, faremos algumas observações que costumam ser muito cobradas nas provas dos concursos.
A primeira delas é a de que todas as normas primárias do art. 59 situam-se num mesmo patamar hierárquico, à exceção das emendas constitucionais (as quais são incorporadas ao texto da CF/88 e, portanto, têm status constitucional).
Nesse sentido, não existe hierarquia jurídica entre lei complementar e lei ordinária (considerando que ambas constituem atos normativos primários) nem entre lei federal e lei estadual.
A segunda observação é a de que o desrespeito às regras constitucionais de processo legislativo durante a elaboração dessas normas jurídicas resulta na sua inconstitucionalidade formal,
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possibilitando o controle de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário1.
A terceira é a de que, segundo o STF, as regras básicas de processo legislativo previstas na CF/88 são modelos obrigatórios às constituições estaduais e leis orgânicas municipais para a elaboração das normas estaduais e municipais (ADI 1.254/RJ-MC).
Isso é porque os arts. 59 a 69 da CF/88 referem-se explicitamente ao processo de elaboração das normas federais. Daí que nós encontramos referências ao Congresso Nacional e ao presidente da República (e não às assembléias legislativas, governadores, prefeitos e câmaras de vereadores).
Com isso, as regras constitucionais sobre iniciativa, veto, sanção, promulgação, etc., apesar de estarem previstas apenas para as normas federais, terão que ser reproduzidas pelas constituições estaduais e leis orgânicas para a elaboração das normas estaduais e municipais.
A quarta e última observação refere-se ao fato de que as regras de processo legislativo não são consideradas cláusulas pétreas da CF/88 (art. 60, § 4.º) e podem ser alteradas por emendas constitucionais.
A EC n.º 32/01, por exemplo, alterou profundamente as regras de conversão da medida provisória em lei (art. 62 da CF/88), como nós veremos no final desse material de apoio.
Alguns conceitos
Trarei aqui alguns conceitos que podem ser objeto de cobrança nas provas dos concursos. São eles:
Lei nacional: norma produzida pela União, mas que vale para todas as entidades da Federação brasileira (União, estados, DF e municípios), não se limitando à esfera da Administração Pública Federal (ex.: Lei n.° 9.394/96 – a Lei de Diretrizes e Bases da educação nacional – LDB).
Lei federal: norma produzida pela União e restrita à Administração Pública Federal (ex.: Lei Federal n.º 8.112/90, que trata do regime jurídico dos servidores públicos federais). Percebam que, por ser o Estado brasileiro uma Federação, nós temos leis municipais, estaduais, distritais (do DF), federais (restritas à União) e nacionais (elaboradas pela União, mas voltadas para toda a Federação).
1 Dizemos que uma norma possui uma inconstitucionalidade formal quando, durante a sua elaboração,
houve violação de alguma regra constitucional de processo legislativo. Já a inconstitucionalidade material não se refere ao momento de elaboração da norma jurídica, mas ao seu conteúdo, que não se compatibiliza com a CF/88.
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Lei formal: é a norma jurídica aprovada formalmente como lei ordinária, lei complementar ou lei delegada (ex.: Lei Complementar n. 101/00).
Doutrinariamente poderíamos entender a lei formal como todo ato normativo emanado de um órgão com competência legislativa, que contenha ou não uma verdadeira regra jurídica (geral, abstrata e inovadora do ordenamento jurídico).
Lei material: é toda norma jurídica, independentemente de sua denominação formal, caracterizada pela abstração, pela
generalidade (isto é, feito para um número indeterminado de
pessoas e de situações), pela obrigatoriedade e pela
inovação (i.e., inova o ordenamento jurídico e cria, altera ou
extingue direitos e obrigações).
Doutrinariamente, a lei em sentido material pode ser entendida como todo ato normativo emanado de um órgão do Estado, mesmo que não incumbido de função legislativa, desde que contenha uma verdadeira regra jurídica (geral, abstrata e inovadora do ordenamento jurídico).
Como regra geral, as normas jurídicas caracterizam-se pela
abstração e generalidade, pois pretendem conferir direitos ou
impor obrigações a quaisquer pessoas que se enquadrem nas situações nelas descritas.
É isso que chamamos de lei no sentido material. Assim, uma medida provisória e um decreto legislativo, desde que gerais e abstratos, são leis no sentido material.
Ocorre que, às vezes, o Poder Público elabora uma lei formal (ex.: uma lei ordinária) destinada a um pequeno grupo de indivíduos, para regular situações concretas (ex.: leis que concedem anistia a um setor específico da sociedade).
Nesses casos, falamos de uma lei apenas no sentido formal (mas não no material, que pressupõe a abstração e a generalidade).
Espécies de processo legislativo
Vejamos algumas classificações de processo legislativo que podem cair nas provas dos concursos.
Quanto à participação do povo no processo legislativo, nós temos:
o processo legislativo autocrático, que é aquele realizado pelo monarca ou ditador, sem a participação de um órgão composto de representantes do povo;
o processo legislativo direto, em que a lei é feita
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o processo legislativo semidireto, quando a lei é elaborada por um órgão formado de representantes do povo, mas que somente se aperfeiçoa depois de uma aprovação popular posterior, por meio de referendo;
o processo legislativo representativo ou indireto, em que a lei é produzida por um órgão composto de representantes do povo, sendo o adotado pelo Brasil.
Já quanto ao modo (mais demorado ou mais rápido) pelo qual os atos do processo legislativo se realizam, nós temos:
O processo legislativo ordinário ou comum, que é o adotado para a elaboração das leis ordinárias. Podemos dividi-lo em três fases:
1.ª) A fase introdutória, que é a fase da iniciativa da lei, em que a autoridade competente apresentará o projeto de lei no Poder Legislativo.
2.ª) A fase constitutiva, que compreende uma deliberação
parlamentar (quando o projeto será discutido e votado no
Legislativo) e uma deliberação executiva (quando o projeto receberá uma sanção ou um veto do presidente da República).
No caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da fase constitutiva, a apreciação do veto pelo Congresso Nacional (CF, art. 66, § 4.º).
3.ª) A fase complementar, que abrange a promulgação e a publicação da lei.
O processo legislativo sumário ou abreviado, que possui as mesmas regras do processo legislativo ordinário, mas com uma grande diferença: aqui existem prazos para que as Casas Legislativas deliberem sobre o projeto.
O processo sumário também é conhecido como procedimento de urgência constitucional. Está previsto no art. 64, §§ 1.º ao 4.º, da CF/88 e será estudado em momento oportuno.
Finalmente, temos os processos legislativos especiais, destinados à elaboração:
a) das emendas constitucionais (CF, art. 60); b) das leis complementares (CF, art. 69); c) das leis delegadas (CF, art. 68);
d) das leis orçamentárias (CF, art. 166);
e) das resoluções e dos decretos legislativos2; e
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A CF/88 não fala sobre o processo legislativo dessas normas. No final deste material, estudaremos os seus aspectos passíveis de cair em concurso.
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f) das leis ordinárias, resultado da conversão das medidas provisórias (CF, art. 62).
Estudaremos nessa ordem: o processo legislativo ordinário, o sumário e os processos legislativos especiais.
Processo legislativo ordinário
O processo legislativo ordinário (ou comum) é aquele utilizado para a elaboração das leis ordinárias.
Ele se baseia nos arts. 61 a 67 da CF/88, nas constituições estaduais, nas leis orgânicas municipais e nos regimentos internos das casas legislativas (Câmara dos Deputados, Senado Federal, assembléias legislativas e câmaras municipais de vereadores).
Como a CF/88 (nos seus arts. 59 a 69) apenas se refere ao processo legislativo das normas federais, neste material de estudos, nós enfocaremos o processo da lei ordinária federal, somente mencionando a realidade estadual ou municipal, quando isso for importante para concursos.
Daí que, a partir de agora, falaremos apenas nos atores do processo legislativo federal (Câmara dos Deputados, Senado Federal presidente da República, etc.).
Como dissemos antes, o processo legislativo ordinário pode ser dividido em três fases: a introdutória, a constitutiva e a complementar. Vejamos separadamente cada uma dessas fases do processo legislativo ordinário.
Fase introdutória: a iniciativa das leis
A fase introdutória é a que dá início ao processo de elaboração da lei, por meio da chamada iniciativa legislativa.
Essa é definida pela doutrina como a faculdade conferida a uma pessoa ou órgão de apresentar projetos de lei ao Poder Legislativo.
Antes de começar a estudar as regras constitucionais sobre a iniciativa das leis, vejamos alguns conceitos importantes sobre esse assunto:
Iniciativa parlamentar – é a conferida a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional.
iniciativa extra-parlamentar – é a conferida a pessoas ou órgãos fora do Parlamento (exs.: presidente da República, STF, tribunais superiores, tribunais de contas, PGR e cidadãos). iniciativa restrita – a iniciativa é restrita quando o seu titular
somente pode apresentar projetos de lei (PLs) sobre matérias específicas apontadas na Constituição.
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a) A iniciativa legislativa dos tribunais brasileiros (STF, tribunais superiores – STJ, TST, TSE e STM – e tribunais de justiça dos estados e do DF), os quais só podem apresentar PLs sobre assuntos de interesse específico do Poder Judiciário, de acordo com os arts. 93 e 96, II, da CF/88.
b) A iniciativa legislativa do procurador-geral da República (PGR), chefe do Ministério Público da União (MPU) e dos
procuradores-gerais de Justiça (PGJs), chefes dos
ministérios públicos dos estados (MPEs), os quais só podem apresentar PLs sobre matérias relacionadas com o seu MP, nos termos dos arts. 127, § 2.º, e 128, § 5.º, da CF/88.
c) A iniciativa legislativa dos tribunais de contas (da União, dos estados, do DF e dos municípios), que só podem apresentar PLs sobre sua organização, criação, extinção e remuneração dos seus cargos, nos termos dos arts. 73, 75 e 96, II, da CF/88. iniciativa concorrente (comum ou compartilhada) – a
iniciativa é concorrente quando a Constituição concede
simultaneamente a mais de uma pessoa ou órgão a iniciativa
das leis.
São três os casos em que isso acontece na CF/88:
1.º) A iniciativa das propostas de emenda constitucional (PECs) cabe concorrentemente ao presidente da República, a 1/3 de deputados ou senadores e à maioria das assembléias legislativas (CF, art. 60, I a III).
2.º) A iniciativa das leis sobre a organização do MPU é concorrente entre o presidente da República e o PGR. Da mesma forma, a iniciativa das leis sobre a organização dos MPEs é concorrente entre os governadores dos estados e os PGJs (CF, art. 61, § 1.º, II, d, combinado com o art. 128, § 5.º).
3.º) A iniciativa das leis ordinárias e complementares sobre quaisquer matérias (ressalvadas aquelas de iniciativa reservada) cabe:
a) aos membros e comissões da Câmara, do Senado e do Congresso Nacional;
b) ao presidente da República; e c) aos cidadãos.
Essa é a também denominada iniciativa geral, a qual permite a esses legitimados a apresentação de projetos de lei ordinária ou complementar sobre quaisquer matérias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada, como veremos a seguir.
iniciativa reservada (privativa ou exclusiva) – a iniciativa é reservada quando o PL relativo a determinada matéria só pode ser proposto por uma pessoa ou órgão específico.
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Isso impede que outras pessoas ou órgãos proponham o PL sobre matéria sujeita a iniciativa reservada ou privativa.
Daí termos afirmado que a iniciativa geral permite a proposição de PLs sobre quaisquer matérias, ressalvadas aquelas de
iniciativa reservada (isto é, aquelas que estão RESERVADAS a
determinado órgão ou pessoa).
As hipóteses constitucionais de iniciativa reservada são:
a) A iniciativa do presidente da República para as matérias previstas nos arts. 61, § 1.º, e 165.
b) A iniciativa do STF para a lei complementar que instituirá o Estatuto da Magistratura (art. 93).
c) A iniciativa do STF e dos tribunais superiores para as matérias contidas no art. 96, II.
d) A iniciativa do procurador-geral da República para a criação, extinção e remuneração dos cargos e serviços auxiliares do Ministério Público da União (art. 127, § 2.º).
e) A iniciativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal para o PL que fixa a remuneração dos seus cargos, funções e serviços (arts. 51, IV, e 52, XIII).
Prof. Leo, ainda existe hipótese de iniciativa conjunta na CF/88?
Não! A iniciativa conjunta ocorre quando se exige que mais de um órgão ou autoridade assinem, em conjunto, determinado PL.
A CF/88 previa uma única hipótese de iniciativa conjunta no seu art. 48, XV, ao exigir que o subsídio dos ministros do STF (o teto do funcionalismo público) se originasse de um PL de iniciativa conjunta dos presidentes da República, da Câmara, do Senado e do STF.
Ocorre que a EC n.º 41/03 alterou a redação do referido art. 48, XV, não havendo mais hipótese de iniciativa conjunta na
CF/883.
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A partir da EC n.º 41/03, para a fixação do subsídio dos ministros do STF, basta um PL de iniciativa do próprio Supremo, de acordo com a redação atual dos arts. 48, XV, e 96, II, b, da CF/88.
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Resumindo:
Iniciativa restrita O seu titular só pode apresentar PL sobre matéria específica (ex.: os tribunais brasileiros só podem propor PLs sobre o Poder Judiciário)
Iniciativa concorrente (comum ou comparti-lhada)
A iniciativa legislativa é concedida simultaneamente a mais de uma pessoa ou órgão (ex.: a lei de organização do MPU é de iniciativa concorrente entre o PR e o PGR)
Iniciativa geral
(sub-espécie da concorrente) O PR, membros ou comissões da CD, SF ou do CN e os cidadãos podem propor projetos de lei ordinária ou complementar sobre quaisquer matérias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada
Iniciativa reservada
(privativa ou exclusiva) A iniciativa legislativa de determinada matéria é privativa de uma pessoa ou órgão específico. Ex.: CF, art. 61, § 1.º - matérias de iniciativa privativa do PR Iniciativa conjunta A iniciativa de determinado PL depende da assinatura, em conjunto, de mais de um órgão ou autoridade.
Não existe mais na CF/88.
Deixamos aqui uma última observação para que você não se confunda:
A iniciativa legislativa restrita ocorre quando o seu TITULAR somente está autorizado a propor PLs de matérias específicas. A iniciativa legislativa reservada ou privativa ocorre quando
determinadas MATÉRIAS somente podem ser propostas por órgãos específicos.
Assim, o PGR somente está autorizado a propor PLs sobre o assunto “Ministério Público”. Ou seja, ele é TITULAR da iniciativa legislativa restrita a essa matéria.
Já a MATÉRIA “regime jurídico dos servidores públicos da União” é de iniciativa reservada, privativa do presidente da República (CF, art. 61, § 1.º, II, c).
Leo, é possível que um Poder estipule prazo para que outro Poder exerça sua iniciativa legislativa reservada ou privativa? O STF entende que não! Em homenagem ao princípio da separação dos poderes, o Supremo entendeu que não pode o Legislativo ou o Judiciário, por exemplo, estipular um prazo para que o Executivo exerça uma iniciativa legislativa a ele reservada pela CF/88.
Afirmou o STF que a outorga constitucional da iniciativa legislativa privativa abrange, implicitamente, o poder de decidir sobre o momento oportuno de propor o PL.
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Feitas essas considerações iniciais, vejamos as regras de iniciativa legislativa previstas na CF/88 para o processo legislativo ordinário.
Iniciativa legislativa geral
O art. 61, caput, da CF/88 diz que a iniciativa legislativa das leis ordinárias e complementares cabe:
a) a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional;
b) ao presidente da República; c) ao Supremo Tribunal Federal;
d) aos tribunais superiores (STJ, TSE, TST e STM); e) ao procurador-geral da República; e
f) aos cidadãos, na forma e nos casos previstos na CF/88.
Nobre guerreiro dos concursos, preciso alertá-lo que o art. 61,
caput, mistura algumas pessoas e órgãos que possuem iniciativa
legislativa geral, com outros que possuem apenas iniciativa legislativa restrita.
Assim, a iniciativa legislativa geral, como nós já tínhamos explicado antes, cabe apenas aos:
a) membros e comissões da Câmara, do Senado e do Congresso Nacional;
b) ao presidente da República; e c) aos cidadãos.
Esses é que podem apresentar projetos de lei sobre quaisquer
matérias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada a pessoas ou
órgãos específicos.
Já os tribunais superiores, o PGR e o STF possuem apenas iniciativa legislativa restrita a alguns poucos assuntos, como nós estudaremos em breve.
Ressalto que os concursos públicos costumam cobrar apenas a literalidade do art. 61, perguntando sobre quem tem legitimidade para propor um projeto de lei ordinária ou complementar federal (não importando se a legitimidade é geral ou restrita).
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Vejamos como uma questão da ESAF já cobrou esse assunto: (ESAF.AFRF.2002) A respeito da iniciativa das leis, assinale a pessoa, órgão ou entidade à qual a Constituição não confere legitimidade para dar início ao processo legislativo federal.
a) um Senador isoladamente
b) uma Comissão da Câmara dos Deputados c) o Superior Tribunal de Justiça
d) o Supremo Tribunal Federal
e) o Governador de um Estado-membro. Gabarito: alternativa E.
Apenas peço que você saiba diferenciar, desse rol do art. 61,
caput, da CF/88, quem tem iniciativa legislativa geral e quem tem
iniciativa restrita.
Por fim, ressalto que, se o rol do art. 61 não se preocupou com a diferença entre iniciativa geral e restrita, ele deveria ter incluído também o Tribunal de Contas da União, que tem iniciativa restrita para os PLs sobre sua organização, criação, extinção e remuneração dos seus cargos, nos termos dos arts. 73 e 96, II, da CF/88.
Portanto, completando o rol do art. 61, caput, da CF/88, são legitimados a propor projetos de leis ordinárias e complementares na
esfera federal:
a) qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional;
b) o presidente da República; c) o STF; d) os tribunais superiores; e) o PGR; f) os cidadãos; e g) o TCU.
Iniciativa legislativa do Poder Judiciário
A CF/88 conferiu a alguns tribunais brasileiros a iniciativa legislativa, isto é, a possibilidade de apresentarem projetos de lei. São eles:
a) O STF e os tribunais superiores – STJ, TST, TSE e STM, em relação às leis federais; e
b) os tribunais de justiça (TJs) em relação às leis estaduais e do DF.
Essa possibilidade, porém, é restrita a algumas matérias de interesse específico do Poder Judiciário.
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Ou seja, o STF, os tribunais superiores e os TJs apenas estão autorizados a propor PLs no Legislativo respectivo (Congresso Nacional ou assembléias legislativas) em relação aos assuntos de estrito interesse do Judiciário.
Exemplificando, de acordo com a CF/88, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) poderá propor um PL no Congresso Nacional para criar ou extinguir cargos de juízes ou de analistas judiciários em determinado Tribunal Regional do Trabalho (TRT).
Devemos dizer também que a Constituição gravou essas matérias de interesse específico do Judiciário como de iniciativa
reservada dos tribunais brasileiros. Ou seja, só mesmo o Judiciário
pode propor projetos de lei sobre esses assuntos.
São três os dispositivos constitucionais que trazem a iniciativa legislativa do Poder Judiciário. Vejamos cada um deles.
Primeiro, o art. 93 da CF/88 determina que o Estatuto
Nacional da Magistratura seja uma lei complementar federal de
iniciativa privativa do STF.
Segundo, de acordo com os arts. 48, XV, e 96, II, da Constituição Federal, compete também ao STF a iniciativa da lei ordinária federal que fixa o subsídio dos seus próprios ministros e que serve de teto para o funcionalismo público brasileiro, nos termos do art. 37, XI, da CF/88.
Terceiro e último, o art. 96, II, dispõe que compete privativamente ao STF, aos tribunais superiores e aos tribunais
de justiça dos estados e do DF apresentar um PL no Poder
Legislativo respectivo (Congresso Nacional ou assembléias legislativas), propondo:
a) a alteração do número de membros dos tribunais inferiores; b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração de
seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados,
bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver;
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;
d) a alteração da organização e da divisão judiciárias.
Iniciativa legislativa do Ministério Público
A nossa querida Constituição de 1988 concedeu ao Ministério Público (da União e dos estados) a iniciativa das leis que tratem sobre:
a) a criação e a extinção dos seus cargos e serviços auxiliares, a política remuneratória e os planos de carreira (art. 127, § 2.º);
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b) a organização, as atribuições e o Estatuto do Ministério Público – da União e estaduais – (art. 128, § 5.º – sendo que, neste caso, a CF exige leis complementares).
Observe-se que os Chefes do MP (o procurador-geral da República – PGR –, no caso do MPU, e os procuradores-gerais de Justiça – PGJs –, no caso dos MPs estaduais) só podem propor PLs sobre esses assuntos.
Essa iniciativa legislativa do PGR e dos PGJs é, portanto, uma iniciativa restrita a esses assuntos. Eles não podem propor PLs sobre outras matérias.
Iniciativa concorrente entre MP e Chefe do Executivo
Apesar de os arts. 127, § 2.º, e 128, § 5.º, da CF/88 entregarem aos MPs a iniciativa das leis relacionadas com a sua própria organização, o art. 61, § 1.º, II, da CF afirma que é da competência privativa do presidente da República a iniciativa legislativa sobre a:
“d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;”
A fim de compatibilizar esses dispositivos constitucionais, a doutrina brasileira consolidou que as leis complementares de
organização, atribuições e estatuto do MP (e apenas estas, não
as leis de criação e extinção de seus cargos!), são de iniciativa
legislativa concorrente entre o chefe do Executivo e o chefe do MP.
Ou seja, entre o presidente da República e o PGR (no caso do MPU) e entre o governador de estado e o PGJ (no caso dos MPs estaduais).
Sistematizando essas regras, podemos formular as seguintes conclusões:
1.ª) As leis complementares de organização, atribuições e
estatuto do MPU e dos MPEs são de iniciativa legislativa concorrente entre os chefes do Executivo e do MP respectivos.
2.ª) As leis ordinárias de criação, extinção e remuneração
dos cargos do MPU e dos MPEs continuam sendo da iniciativa privativa do Chefe do MP respectivo (PGR ou PGJ).
3.ª) Já a lei ordinária sobre as normas gerais de
organização dos MPEs é de iniciativa exclusiva do presidente da República, com base no art. 61, § 1.º, II, d, da CF/88.
E o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT)? Esse segue a mesma regra do MPU, pois, por expressa previsão constitucional (CF, art. 128, I), o MPDFT é um dos ramos do MPU.
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E os ministérios públicos vinculados aos tribunais de contas? Os ministérios públicos vinculados aos tribunais de contas (TCU, TCEs e TCMs) não pertencem ao MPU ou aos MPEs, mas são órgãos integrantes do próprio tribunal de contas!
Daí que a iniciativa das leis sobre esses MPs cabe ao próprio
tribunal de contas a que ele está vinculado. Iniciativa legislativa geral dos cidadãos
A CF/88 ainda permitiu, no seu art. 61, § 2.º, que os cidadãos apresentem um projeto de lei ordinária ou complementar sobre
quaisquer matérias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada a
pessoas ou órgãos específicos.
É a iniciativa legislativa geral dos cidadãos (mais conhecida como “iniciativa popular de lei”).
A doutrina ressalta que a iniciativa popular de lei é um dos mecanismos de democracia direta da CF/88 (ao lado do plebiscito, do referendo e do ajuizamento de ação popular).
Por eles, os cidadãos podem participar diretamente da condução da vida política do país.
Vejamos, então, como o art. 61, § 2.º, da CF/88 tratou da iniciativa popular de lei:
Art. 61, § 2.º – A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de
três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. Para concursos públicos, importam os seguintes aspectos: a) O projeto de iniciativa popular de lei será sempre apresentado
na Câmara dos Deputados.
E isso tem toda a razão de ser: enquanto o Senado Federal é composto de representantes dos estados-membros e do DF, a Câmara dos Deputados é composta de representantes do povo brasileiro!
É na Câmara, portanto, que os projetos de iniciativa popular de lei devem ser apresentados.
b) Apesar de chamarmos de iniciativa “popular”, a CF/88 exige que o indivíduo seja cidadão para subscrever a iniciativa popular de lei.
É que o “povo brasileiro” é formado pelo conjunto de brasileiros natos e naturalizados (CF, art. 12), enquanto o cidadão é o brasileiro “no gozo dos direitos políticos” (podendo votar e ser votado).
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Assim, a CF exigiu que o projeto seja subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional (pressupondo que o indivíduo seja cidadão e esteja no gozo dos direitos políticos).
c) A iniciativa popular de lei funciona assim: o projeto deve receber a assinatura de pelo menos 1% do eleitorado
nacional.
Esses eleitores devem estar distribuídos em pelo menos 5
estados-membros (ou em 4 Estados e no DF). De cada um desses
estados, o projeto deve receber a assinatura de, pelo menos, 0,3%
do seu eleitorado.
Essa exigência de 0,3% objetiva garantir que o PL receba um número significativo de assinaturas em cada uma das 5 entidades federativas.
Cumpridos esses 3 requisitos (1% do eleitorado nacional, distribuídos em 5 estados, com não menos de 0,3% dos eleitores
de cada um deles), o PL de iniciativa popular já pode ser proposto
na Câmara dos Deputados.
d) No âmbito dos estados-membros e do Distrito Federal, a CF/88 determina que a lei local (estadual ou distrital) disponha
sobre a iniciativa popular de lei nos seus processos
legislativos (CF, arts. 27, § 4.º, e 32, § 3.º).
e) O art. 29, XIII, da CF/88 definiu que a iniciativa popular de PLs de interesse específico do município, da cidade ou de bairros, deve ocorrer por meio de manifestação de, pelo menos,
5% do eleitorado municipal.
Iniciativa legislativa privativa ou reservada do presidente da República
Inicialmente, vejamos os artigos constitucionais que trazem as hipóteses de iniciativa privativa ou reservada do presidente da República (61, § 1.º, e 165, I a III):
Art. 61 § 1.º – São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II – disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da
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Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração
pública, observado o disposto no art. 84, VI;
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.
De acordo com o art. 165 da CF/88, as leis orçamentárias (conhecidas como PPA, LDO e LOA) são de iniciativa privativa do presidente da República (ao final deste material de estudos, comento o trâmite legislativo das leis orçamentárias).
Já de acordo com o art. 61, § 1.º, quaisquer PLs que versem sobre as matérias nele enumeradas somente podem ser propostos pelo presidente da República.
Aconselho o amigo dos concursos a ler e reler esse dispositivo constitucional diante de sua grande incidência nas provas dos concursos! Resumo da seguinte forma as matérias nele contidas:
a) efetivo das Forças Armadas e regime jurídico dos militares (incluindo remuneração, reforma, promoções, etc.);
b) organização administrativa, judiciária, matéria tributária, orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
territórios federais.
Ou seja: todas essas matérias relacionadas com os territórios
federais são da iniciativa privativa do presidente da República.
Nesse ponto, eu preciso destacar algo muito importante.
É que, com base no art. 61, § 1.º, II, b, da Constituição, o STF já decidiu que projetos de lei sobre matéria tributária não são de
iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo e podem ser propostos por parlamentares (e também pelo povo).
Isso é porque o referido dispositivo constitucional apenas exige que os projetos que tratam de organização administrativa, matéria tributária, etc. dos territórios federais sejam de iniciativa privativa do presidente da República (PR).
Com isso, o Supremo entendeu que a CF/88 NÃO exige que a matéria tributária em geral seja de iniciativa privativa do PR.
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Primeiro que os projetos de lei que concedem benefícios
fiscais (descontos, parcelamentos, isenções, etc.) ou de qualquer forma disponham sobre matéria tributária podem ser propostos por parlamentares.
Em segundo lugar, considerando que as normas sobre processo legislativo da CF/88 são modelos obrigatórios para a elaboração das leis estaduais, distritais e municipais, também nessas esferas os projetos de lei sobre matéria tributária podem ser propostos por deputados locais e vereadores.
c) Servidores públicos da União e seu regime jurídico (incluindo provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria). Qualquer PL que trate do regime jurídico dos servidores públicos da União (hoje, como sabemos, concentrado na Lei n.º 8.112/90) é de iniciativa privativa do PR.
É inviável, portanto, PL de iniciativa parlamentar que propõe alterações na aposentadoria ou nos direitos e deveres dos servidores públicos federais. Um projeto desses certamente apresenta vício de iniciativa e deve ser considerado inconstitucional!
Uma observação importante:
Não devemos confundir o regime jurídico (isto é, o conjunto de direitos e deveres) dos servidores públicos da União com a possibilidade de criação de cargos e o aumento de sua remuneração no âmbito dos Poderes Judiciário e Legislativo.
Assim, apenas o regime jurídico dos servidores federais (ex.: a Lei n.º 8.112/90) é de iniciativa privativa do presidente
da República!
Já os projetos de lei que criam cargos públicos ou que aumentam a sua remuneração são da iniciativa de cada Poder, da seguinte forma:
Na Administração Pública direta e autárquica federal, a criação de cargos, empregos e funções públicas e o aumento de sua remuneração são de iniciativa legislativa privativa do presidente da República.
No Poder Judiciário federal, a criação de cargos e o aumento de sua remuneração são de iniciativa legislativa privativa do STF e dos tribunais superiores, nos termos do art. 96, II, da CF/88. No Poder Legislativo federal, a criação de cargos depende apenas
de resolução da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal e o aumento da remuneração depende de lei de iniciativa da Câmara ou do Senado (CF, arts. 51, IV, e 52, XIII).
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública
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organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos
Estados (MPEs e DPEs), do Distrito Federal e dos Territórios.
Nós já vimos esse assunto quando da análise da iniciativa legislativa do Ministério Público, inclusive da iniciativa concorrente entre o presidente da República e o PGR.
Peço que vocês dêem uma olhada de novo no que nós estudamos por lá...
e) criação e extinção de ministérios e órgãos da Administração Pública, observado o disposto no art. 84, VI.
Por essa regra, é da iniciativa legislativa privativa do PR a criação e a extinção de ministérios e órgãos da Administração Pública federal direta e indireta.
A exceção do art. 84, VI, diz respeito a hipóteses em que não precisamos falar em iniciativa de PL, pois não haverá a necessidade de lei para tratar do assunto, bastando um decreto presidencial.
Assim, o art. 84, VI, da CF/88 diz que o presidente da República pode, por simples decreto, dispor sobre:
organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou
extinção de órgãos públicos;
extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Sobre esse assunto, eu ainda preciso fazer duas observações MUITO IMPORTANTES para os concursos.
1.ª) Considerando o entendimento do STF no sentido de que as regras de processo legislativo da CF/88 são modelos obrigatórios para a elaboração das leis estaduais, distritais e municipais, as matérias do art. 61, § 1.º, são da iniciativa exclusiva dos chefes do Executivo estaduais e municipais.
Isso, obviamente, desde que feitas as devidas alterações: onde se viu administração federal, leia-se agora “administração estadual ou municipal”; onde se leu forças armadas, leia-se agora “polícia militar e corpo de bombeiros militar”, que são as forças militares estaduais, etc.
2.ª) O STF entende que as matérias reservadas constitucionalmente ao chefe do Executivo para disposição em lei (CF, arts. 61, § 1.º, e 165) não podem ser exaustivamente tratadas na Constituição Estadual ou na Lei Orgânica Municipal ou do DF, sob pena de usurpar a iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo.
Para finalizar essa parte, caro leitor, deixo aqui registrado quais informações têm sido objeto de cobrança constante nos concursos.
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a) PL sobre matéria tributária não é de iniciativa legislativa privativa do presidente da República (PR).
b) O regime jurídico dos servidores públicos da União é de iniciativa privativa do PR. Isso não inclui a criação de cargos e a fixação de sua remuneração no âmbito do Legislativo e do Judiciário.
c) O presidente da República pode, por simples decreto, dispor sobre:
c.1) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou
extinção de órgãos públicos;
c.2) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Fase constitutiva
Estudamos até agora a fase introdutória do processo legislativo ordinário, analisando as diversas modalidades de iniciativa legislativa. Passemos agora ao estudo da fase constitutiva.
Essa fase abrange uma deliberação parlamentar (quando o projeto será discutido e votado no Legislativo) e uma deliberação
executiva (quando o projeto receberá a sanção ou o veto do
presidente da República).
No caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da fase constitutiva, a apreciação do veto pelo Congresso Nacional (CF, art. 66, § 4.º).
Comecemos a estudar, então, a primeira parte da fase constitutiva: a deliberação parlamentar.
Deliberação parlamentar (discussão + votação)
Antes de começar a explicar esse assunto, devo avisar logo que estudaremos aqui apenas os aspectos constitucionais da deliberação parlamentar.
Isso é porque, nesse ponto, os regimentos internos da Câmara e do Senado é que vão definir as regras de tramitação do PL.
Quem vai fazer o concurso do Senado Federal, por exemplo, terá que saber “rezar” o regimento interno dessa Casa Legislativa (RISF). Para os concursos públicos em geral, o que importa é o que explicaremos aqui neste material.
Vejamos, então, os aspectos constitucionais da deliberação
parlamentar.
Apresentado o PL no Congresso Nacional, ele passará a ser
discutido e votado nas duas Casas Legislativas sucessivamente,
sempre na forma estabelecida nos respectivos regimentos internos. A primeira Casa em que o PL tramita recebe o nome de Casa
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De acordo com o art. 64 da CF/88, a Câmara dos Deputados será obrigatoriamente a Casa iniciadora nos projetos apresentados:
a) por membro ou Comissão da Câmara dos Deputados; b) pelo presidente da República;
c) pelo STF ou pelos tribunais superiores;
d) pelos cidadãos (projetos de iniciativa popular de lei). E o Senado Federal funciona como Casa Iniciadora quando? Bom, a grande maioria da doutrina (José Afonso da Silva, Vicente Paulo, Paulo Gonet Branco, etc.) afirma que só começa no
Senado Federal os PLs apresentados por membro ou comissão do Senado Federal.
Para concurso, é isso que você deve marcar!
Quero, porém, alertar que a CF/88 não falou dos PLs apresentados pelo procurador-geral da República e pelo TCU. E aí?
Bom, seguindo o entendimento majoritário, é melhor vocês marcarem que esses PLs seguem a regra geral do art. 64 e também devem iniciar na Câmara dos Deputados!
Isso é porque na Câmara estão os representantes do povo
brasileiro, enquanto no Senado estão os representantes dos
estados-membros e do DF.
Essa é a razão pela qual a CF/88 escolheu a Câmara dos Deputados como a Casa Iniciadora da grande maioria dos PLs, nos termos do seu art. 64.
Daí que, para concurso, não vamos esquecer: o Senado
Federal somente será a Casa Iniciadora nos PLs propostos por membro ou comissão do próprio Senado.
Vejamos agora a tramitação dos PLs pelas comissões de cada Casa do Congresso Nacional.
O papel das Comissões
Em cada Casa Legislativa, o PL é submetido à apreciação das
Comissões, onde serão analisados:
a) os seus aspectos formais (constitucionalidade, redação, técnica legislativa, etc.), o que ocorre na Comissão de Constituição e Justiça – CCJ; e
b) o seu mérito, o que ocorre nas Comissões Temáticas (que pode ser a Comissão de Meio Ambiente, a Comissão de Defesa do Consumidor, etc.).
Essas Comissões são criadas para facilitar a tarefa legislativa na discussão de temas relacionados a matérias específicas (meio ambiente, direito do consumidor, educação, cultura, etc.).
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Pois bem. Em cada Comissão dessas, o PL é discutido e recebe um parecer pela aprovação ou pela rejeição.
O projeto, então, segue para a sua discussão e votação no
plenário da Casa Legislativa.
Ocorre que, segundo o art. 58, § 2.º, I, da CF/88, compete às Comissões Temáticas “discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa”.
Preste muita atenção: esse dispositivo traz a possibilidade de determinados PLs serem discutidos e votados nas próprias Comissões Temáticas, dispensando a deliberação do projeto pelo Plenário da respectiva Casa.
Isso é o que a doutrina denomina de delegação interna corporis (a delegação externa corporis ocorre no caso das leis delegadas, que estudaremos na parte final deste material).
O RISF chama essa regra de “apreciação terminativa” e o Regimento da Câmara a denomina de “apreciação conclusiva”
Repare que cabe ao Regimento Interno de cada Casa Legislativa estabelecer quais matérias poderão ter suas deliberações (discussão e votação) delegadas às Comissões Temáticas, dispensando a apreciação do Plenário.
No caso do Regimento Interno do Senado Federal (RISF), a matéria está regulada no seu art. 91, cuja leitura é obrigatória para quem vai prestar esse concurso!
Por fim, não esqueça que a própria Constituição traz uma exceção, determinando que, nesses casos de delegação interna
corporis, cabe recurso de um décimo dos membros da respectiva Casa.
Ou seja, mesmo quando o regimento permite a delegação interna para as comissões, cabe recurso assinado por, pelo menos, 10% dos membros da respectiva Casa, a fim de exigir que determinado PL seja obrigatoriamente deliberado pelo Plenário.
O art. 91 do RISF segue em anexo no final deste material.
Emendas parlamentares
O que também acontece nesta fase deliberativa é o PL receber
emendas dos parlamentares (o que pode ocorrer nas Comissões ou
no Plenário).
Na verdade, as emendas podem ser de autoria dos congressistas ou da própria Comissão Parlamentar.
As emendas são proposições apresentadas como acessórias de outras, propondo mudanças no projeto original.
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Baseando-nos no art. 118 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, podemos dizer que as emendas parlamentares podem ser:
a) supressivas, que mandam retirar qualquer parte do PL. b) aditivas, que acrescentam dispositivos no PL.
c) substitutivas, que pretendem substituir uma emenda anterior ou até o PL inteiro!
Quando a emenda substitutiva pretende alterar o projeto inteiro, em seu conjunto, ela recebe o nome de substitutivo.
d) modificativas, que alteram dispositivos do PL, sem o modificar substancialmente (pois aí seria o caso de emenda substitutiva); e) aglutinativas, que propõem a fusão de outras emendas ou de
emenda com o texto original.
f) de redação, que são emendas modificativas que pretendem apenas sanar vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto.
g) subemendas, que são emendas apresentadas a outra emenda anterior, podendo ser aditiva, supressiva ou substitutiva.
A doutrina tradicional entende que apenas os parlamentares
ou as Comissões podem apresentar essas emendas!
Isso quer dizer que os titulares de iniciativa legislativa extra-parlamentar (exs.: presidente da República, STF e PGR) não podem apresentar emendas a PLs nem aos que eles próprios propuseram!
No âmbito do processo legislativo especial das leis orçamentárias, a CF/88 traz uma exceção a essa regra, ao possibilitar ao presidente da República a apresentação de emenda aos projetos das leis orçamentárias, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista de Orçamento, da parte cuja alteração é proposta (CF, art. 166, § 5.º).
Por fim, vamos falar de uma questão MUITO cobrada em concursos públicos, que diz respeito à possibilidade de emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa exclusiva do presidente da República ou do Poder Judiciário.
Nesse ponto, o STF já bateu o martelo no sentido de que é
possível a apresentação de emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa reservada de outros Poderes (ex.:
do presidente da República).
Para tanto, o STF exige dois requisitos:
1.º) que a emenda seja pertinente à matéria do PL.
Exemplificando, a emenda não pode tratar de contribuição de iluminação pública, se o projeto versa sobre o processo eleitoral!
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2.º) que a emenda não provoque aumento de despesa, nos termos do art. 63 da CF/88. E é exatamente o art. 63 da CF que constantemente é objeto de cobrança nas provas dos concursos.
De acordo com esse artigo da CF, não será admitido aumento de despesa prevista:
a) nos projetos de iniciativa exclusiva do presidente da República,
ressalvado o disposto no art. 166, § 3.º e § 4.º;
Essa exceção se refere às leis orçamentárias e permite que
haja emendas parlamentares que aumentem as despesas na lei orçamentária anual (LOA), desde que compatíveis com o plano
plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO), ou na
própria LDO, desde que compatíveis com o PPA.
b) nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos tribunais Federais e do Ministério Público.
Respeitando o princípio da separação entre os poderes, os parlamentares não podem aumentar as despesas previstas nos projetos que envolvem a organização do Judiciário ou do MP!
A CF proibiu também que os deputados e senadores aumentem a despesa nos projetos de resolução que tratem da organização dos serviços administrativos de suas próprias Casas Legislativas!
Aprovação ou Arquivamento do PL
Já vimos que um PL pode ser discutido e votado em caráter
terminativo ou conclusivo nas Comissões ou ser enviado para
discussão e votação no Plenário de cada Casa Legislativa.
Vimos também que o PL, durante essa deliberação, pode receber emendas parlamentares.
Vejamos agora o que acontece no momento da votação.
Ao ser votado (na comissão ou no plenário), o PL pode ser aprovado ou rejeitado.
Para a aprovação de um projeto de lei ordinária, basta o voto favorável da maioria simples dos membros da Casa (deliberação plenária) ou da respectiva Comissão, presentes a maioria absoluta dos membros do Plenário ou da Comissão, nos termos do art. 47 da CF/88.
Primeiramente, fixemos os conceitos de maioria simples e maioria absoluta.
Maioria absoluta é a maioria (primeiro número inteiro após a
metade) dos membros de determinado órgão colegiado.
Ressalte-se que a maioria absoluta é um número fixo, pois se refere ao número de membros do colegiado, independente da
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quantidade de membros efetivamente presentes em determinada votação.
Exemplificando, a maioria absoluta dos 81 senadores será
sempre 41 (81÷2=40,5), não importando se compareceram à
votação apenas 50, 60 ou 70 senadores. Na Câmara dos Deputados, esse número será sempre 257 (513 Deputados ÷ 2 = 256,5)
Já a maioria simples ou relativa corresponde à maioria dos membros presentes no momento da votação, sendo, portanto um número variável.
Exemplificando, se em determinada votação no Plenário do Senado, estão presentes 75 senadores, a maioria relativa corresponde a 38 parlamentares (já que 75÷2=37,5).
Pois bem. Afirmei que, para a aprovação de um projeto de lei ordinária, basta o voto favorável da maioria simples dos membros do Plenário ou da Comissão, presentes a maioria absoluta dos seus membros.
Portanto, se o referido PL vai ser votado no Plenário do Senado, é indispensável, naquela sessão, a presença de, no mínimo, 41 senadores (maioria absoluta).
Para a aprovação desse PL, bastará o voto favorável da
maioria relativa, isto é, da maioria dos presentes. Se apenas 41
senadores compareceram em dada sessão, a maioria relativa será alcançada com o voto favorável de 21 congressistas (41÷2=20,5).
Já adianto que a principal diferença entre o processo legislativo da lei complementar e o da lei ordinária reside exatamente no
quorum de aprovação desses projetos.
Isso é porque, enquanto o projeto de lei ordinária é aprovado pela maioria simples dos parlamentares de cada casa do Congresso Nacional, o projeto de lei complementar somente é aprovado pelo voto da maioria absoluta.
Finalmente, devemos dizer que:
Se o PL for rejeitado (não atingindo a votação da maioria simples no Plenário ou na Comissão), ele será arquivado, somente podendo constituir objeto de novo projeto, na mesma
sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta
dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional, por força do art. 67 da CF/88.
Se o PL for aprovado por uma Casa do Congresso, será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, nos termos do art. 65 da CF.
Esses dois dispositivos constitucionais, pessoal, DESPENCAM em concurso, daí porque nós devemos guardar em nossos corações as seguintes informações:
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1.ª) De acordo com o art. 67 da CF/88, um PL rejeitado em qualquer das Casas do Congresso Nacional somente poderá ser objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa (isto é, de 02/02 a 22/12 de um mesmo ano – CF, art. 57), mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso.
Ou seja, nada impede que o PL rejeitado num ano, seja reapresentado no ano seguinte! O que o art. 67 determina é que, na
mesma sessão legislativa, essa reapresentação depende da
proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
A doutrina chama essa regra de princípio da irrepetibilidade. 2.ª) O PL aprovado por uma Casa do Congresso, será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação (CF, art. 65).
5.ª) A consequência disso é que na, Casa Iniciadora, o projeto de lei ordinária pode passar por um ou por dois turnos de discussão e votação (a depender das regras regimentais da Câmara e do Senado).
Já na Casa Revisora, por expressa determinação do art. 65 da CF/88, o PL será revisto obrigatoriamente em um só turno de discussão e votação!
A Casa Revisora
Antes de apresentar um exemplo final, com o resumo das regras constitucionais de tramitação do PL nas Casas do Congresso, precisamos ver o que acontece na Casa Revisora.
Bom, na Casa Revisora, o projeto de lei será novamente analisado pelas Comissões (de Constituição e Justiça e Temáticas), discutido e votado, nos mesmos termos analisados acima.
Nessa Casa Revisora, podem acontecer três situações:
1.ª) O PL pode ser rejeitado, quando então será arquivado. Nesse caso, como vimos, o PL somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (CF, art. 67).
2.ª) O PL pode ser aprovado sem emendas ou, pelo menos, sem nenhuma emenda que altere substancialmente alguma de suas normas.
Nessas hipóteses, o PL não precisa voltar à Casa Iniciadora e deve ser encaminhado ao presidente da República para o fim de sanção ou veto presidencial.
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Exemplificando, o PL que receba emendas de redação não teve o conteúdo de suas normas alterado, já que essas emendas apenas melhoram a sua redação ou técnica legislativa.
Nesse caso, o PL não precisa voltar à Casa Iniciadora, podendo ser encaminhado ao presidente da República para o fim de sanção ou veto presidencial.
3.ª) O PL pode ser aprovado com emenda que altere
substancialmente alguma de suas normas (a exemplo das emendas
substitutivas e modificativas).
Nesse caso, o PL deve retornar para a Casa Iniciadora, a qual
apreciará exclusivamente as emendas da Casa Revisora.
É muito importante, amigo dos concursos, que você preste atenção nesse ponto!
Alterado substancialmente na Casa Revisora, o PL retorna à
Casa Iniciadora para apreciação dessas emendas. E, veja bem, de acordo com a doutrina, a Casa Iniciadora aprecia apenas as
emendas da Casa Revisora.
A partir desse entendimento, a Casa Iniciadora poderá:
a) aprovar tais emendas, quando então o PL será enviado ao presidente da República com as modificações propostas pela Casa Revisora; ou
b) rejeitá-las, sem a possibilidade de apresentação de subemendas às emendas da Casa Revisora.
Nesse caso, meu amigo, veja que curioso: o PL será encaminhado ao presidente da República com a redação dada pela
Casa Iniciadora, já que as emendas da Casa Revisora foram
rejeitadas!
Observe que isso provoca uma nítida predominância da Casa
Iniciadora sobre a Revisora, pois, no caso de a Iniciadora rejeitar
as emendas apresentadas pela Revisora, aquela encaminhará o “seu texto” ao chefe do Executivo, para fim de sanção ou veto.
Vejamos o que afirma o prof. Manoel Gonçalves Ferreira Filho sobre essa questão:
“Destarte, as Câmaras no processo legislativo brasileiro não estão em pé de igualdade. A vontade da que primeiro apreciou o projeto prevalece, na medida em que se impõe até contra as emendas feitas pela outra, a revisora. Ora, isso, na prática, repercute uma certa inferiorização do Senado, que é necessariamente a Câmara revisora em todos os projetos de iniciativa presidencial, hoje a maioria e os mais importantes”.
Curioso, não é mesmo?! Agora, apesar dessa desigualdade existente no processo legislativo ordinário, devo alertar que, se perguntarem na prova se existe hierarquia entre as Casas do Congresso Nacional, você deve responder que não existe!!!
