A dimensão territorial nas políticas públicas: rumo à Coesão Territorial

De uma forma crescente, a dimensão territorial tem vindo a assumir visibilidade na formulação de políticas públicas. A título de exemplo, uma análise dos trabalhos produzidos pela OCDE (2001, 2009a, 2009b, 2009c) ou pelo Banco Mundial (2009) mostra como estas instituições de referência à escala mundial sublinham a importância de abordagens de base territorial como fatores essenciais na formulação de políticas públicas. No quadro concreto das políticas da Comissão Europeia (CE), quer ao nível específico do ordenamento do território (uma matéria em relação à qual, refira-se, a UE não tem competências formais), quer por intermédio da Política Regional e de Coesão (o principal instrumento da UE para perseguir um desenvolvimento harmonioso do espaço europeu), esta questão é igualmente visível, tendo sido inclusive adotado recentemente o princípio da coesão territorial como o novo paradigma de desenvolvimento do território europeu25_{. A importância que este princípio tem} adquirido tem sido tal que autores como Faludi (2010a:59) argumentam inclusive: “Territorial cohesion should render EU policies generally, and not just cohesion policy, more coherent, and thus more efective. Coherence of policies as they affect space, or territory, thus represents the added value and rationale of spatial planning/territorial cohesion policy”.

A noção de coesão territorial advém de um dos conceitos pilares da Política Regional europeia – o da coesão. Com efeito, desde a sua origem que a UE tem por missão promover um desenvolvimento harmonioso das atividades económicas pela redução das disparidades entre as diversas regiões e do atraso das menos favorecidas (Tratado de Roma, 1957). Uma missão que adquiriu uma maior relevância por intermédio de Jacques Delors em 1986 com a adoção do Acto Único Europeu, estabelecendo uma política comunitária de coesão económica e social a fim de contrabalançar os efeitos da realização do mercado interno nos Estados-membros menos desenvolvidos e de atenuar as discrepâncias de desenvolvimento entre as regiões. Sem alterar a base e os objetivos da sua génese, com o passar do tempo esta política foi sendo redesenhada: se, numa fase inicial, a sua concretização na procura da diminuição das assimetrias regionais efetuava-se com base numa distribuição equitativa dos fundos comunitários, posteriormente constatou-se que nem sempre isso aconteceu (Santinha et al,

24 _{Ainda que com algumas alterações, partes deste capítulo foram já publicados em Santinha e Marques (2012) e} Santinha (2014).

25 _{Embora a terminologia coesão territorial surja essencialmente no âmbito de (e é fortemente influenciada por) a} agenda europeia, a noção e os pressupostos que evoca têm igualmente sido abordados noutras sedes, como os já mencionados exemplos da OCDE e do Banco Mundial, embora sob outras designações, em comum defendendo as abordagens de base territorial como elemento essencial na formulação de políticas públicas. Pela forma como a agenda política europeia influencia os estados membros (seja do ponto de vista discursivo, seja por intermédio dos fundos comunitários), e sem prejuízo das ilações que se possam retirar de documentos elaborados noutras sedes, procura-se efectuar aqui a reconstituição da narrativa europeia na adopção do princípio de coesão territorial.

61 2009). Os trabalhos desenvolvidos por Martin (2003) e pela própria CE (CEC, 2008) são esclarecedores desta questão, mostrando que ao longo dos tempos, embora as desigualdades entre Estados-membros tenham diminuído (em valores de PIB per capita), as disparidades entre regiões NUTS II dentro de cada estado-membro aumentaram, contrariando, assim, os objetivos de base para os quais a Política de Coesão foi desenhada. Surgindo formalmente com o Tratado de Amesterdão (1997), o princípio de coesão territorial vem dar corpo a esta preocupação com as disparidades, procurando incutir a importância do território na agenda política, não só europeia, mas também de cada estado-membro: territory matters é uma expressão que passa a ser recorrente nas diversas políticas e relatórios de orientação comunitária.

Se é certo que o conceito surge formalmente no Tratado de Amesterdão, com o principal intuito de moderar os efeitos associados à (tendência de) liberalização dos Serviços de Interesse Geral (Faludi, 2010a), não é menos verdade que há cinco episódios institucionais recentes que marcam um ponto de não retorno na adoção do princípio de coesão territorial do ponto de vista da política pública:

- A publicação da Agenda Territorial da União Europeia – para uma Europa mais competitiva baseada na diversidade das suas regiões e da Carta de Leipzig sobre as Cidades Europeias Sustentáveis, em 2007, que defendem “a necessidade da dimensão territorial desempenhar um papel mais importante na futura política de coesão a fim de promover o bem estar social e económico”, adotando como tarefa futura o reforço da coesão territorial26_;

- O lançamento do Livro Verde sobre a Coesão Territorial, em 2008, que afirma que a “coesão territorial é um factor de conversão da diferença em vantagem, contribuindo, assim, para o desenvolvimento sustentável de toda a EU”;

- A inclusão da coesão territorial no Tratado de Lisboa, que entra em vigor em 2010 (completando o processo lançado em 1997 pelo Tratado de Amesterdão), enquanto 3º pilar de atuação a par da coesão económica e da coesão social;

- A publicação do 5º Relatório sobre a coesão económica, social e territorial, em 2010, que representa o primeiro relatório pós Tratado de Lisboa que acrescenta a coesão territorial aos outros dois objetivos de coesão económica e social (aliás, patente na própria designação do relatório);

- O desenho da Estratégia Europa 2020, adotada em 2010 com o intuito de relançar a economia europeia e dar um novo fôlego à Estratégia de Lisboa (2000), que estabelece três prioridades para a Europa no horizonte de 2020, mencionando numa delas a necessidade de assegurar a coesão territorial.

26 _{Entretanto, em 2011 é lançada a nova Agenda Territorial – TA2020 Towards an Inclusive, Smart and Sustainable} Europe of Diverse Regions – na qual é referido logo no título do primeiro ponto: “Territorial cohesion is a common goal for a more harmonious and balanced state of Europe”.

62 São episódios recentes de um longo debate no seio das políticas da CE, no qual têm participado diversas instituições. A título de exemplo, veja-se o número de comentários que surgiram no processo de consulta pública sobre o Livro Verde sobre a Coesão Territorial que, embora possa ser considerado relativamente pequeno face ao pretendido numa consulta europeia, não deixa de ser demonstrador de uma participação alargada aos diversos países, sendo capaz de englobar diversas esferas de atuação. Sobre esta questão, Salez (2009:11) refere o seguinte: “This debate, launched on a Commission web site, produced a frenzied response that exceeded all expectations, attracting around 390 contributions. It involved institutions and members of the public well beyond the usual audience of experts and institutional players in the field of spatial planning”.

Este recrudescimento do interesse na dimensão territorial das políticas públicas advém muito do trabalho desenvolvido desde a década de 1990 no âmbito do ordenamento do território, evidenciando o quão pode ser importante para se atingirem os objetivos de coesão tendo em conta a diversidade territorial no espaço europeu (Iónica, 2007). Sem competência formal na CE em matéria do ordenamento do território, durante vários anos os defensores do princípio de coesão territorial optaram por uma estratégia didática, com uma dupla abordagem (Jouen, 2008): uma vertente prática/operativa, através por exemplo do programa comunitário INTERREG (com uma visão de ordenamento transnacional), e uma vertente mais concetual, na procura de uma visão estratégica comum para o conjunto do espaço europeu capaz de orientar as políticas públicas com impacto em todas as escalas (da europeia à local)27_{. Foi neste sentido que se sucederam um conjunto de estudos} académicos, como o Europe 2000 (1991), o Europe 2000+ (1994) e, em antecipação à entrada de 12 novos membros na UE, o EDEC: Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário, fator chave para “afirmar uma visão estratégica de ordenamento supranacional do território comunitário” (Ferrão, 2004:48). Documentos aprovados, sublinhe-se, em reuniões informais por parte dos ministros do ordenamento do território e desenvolvimento regional dos Estados-membros, pelo que, quer o vocabulário adotado, quer o conteúdo estratégico definido, constituíram o resultado de um compromisso político.

Refira-se que estes encontros informais intergovernamentais tinham, de certa forma, um referencial anterior: a CEMAT (Conferência Europeia dos Ministros do Ordenamento do Território), constituída pelos representantes dos 47 Estados-membros do Conselho da Europa, e cujo objetivo último consiste no ordenamento do território europeu. Criada em 1970, e passando desde então a funcionar numa base informal, a CEMAT constituiu a primeira plataforma de discussão de temáticas relacionadas com

27 _{Com efeito, este facto vem sublinhar a importância de formular políticas públicas capazes de promover a} coesão territorial, com a consciência de que um território europeu coeso não surge automaticamente pelas forças de mercado (Jouen, 2008), na medida em que “in the absence of corrective policies, the diversity of territories may easily lead to important disparities, often cumulative, in the physical and human capital endowment of those territories, ultimately resulting in significant divergences in terms of relative wealth, population densities and demographic flows which exacerbate the already divergent economic growth trends” (CEC, 2004a:8).

63 o ordenamento do território ao nível europeu (ESPON, 2007), desempenhando “um papel essencial de “regresso do planeamento”, ao apostar na necessidade de um planeamento indicativo e estratégico para o conjunto do espaço europeu como forma de garantir uma melhor coordenação das várias políticas sectoriais e um desenvolvimento mais sustentável da Europa” (Ferrão, 2004:46). No âmbito da temática aqui em discussão, convém fazer menção a um dos trabalhos pioneiros desenvolvidos no âmbito do CEMAT: a Carta Europeia do Ordenamento do Território (Carta de Torremolinos, 1983), que estabeleceu princípios para as políticas nacionais e europeias com vista a um melhor ordenamento do território dos então 22 Estados- membros do Conselho da Europa. A sua relevância fica patente nas palavras de Williams (1996:80): “The charter sought to promote the idea that planning had a role to play at all spatial scales from local to European, that it should form part of the responsibilities at local, regional, national and European levels, that it should seek co- ordination between policy sectors, and that it should be democratic and participatory. A number of specific planning issues in urban, rural, regional, coastal, mountain and frontier areas were identified in order to demonstrate the need for planning policies”.

No que respeita aos estudos académicos acima referidos, pela sua relevância para o ordenamento do território e pelo seu impacto político e científico, importa aqui destacar o EDEC, quer enquanto documento (e processo) chave em torno do próprio conceito de coesão territorial28_{, quer enquanto} elemento demonstrador da importância da dimensão territorial nas políticas públicas. Amplamente reconhecido e mencionado na arena académica e política, o EDEC representa um momento crítico na emergência de um novo discurso europeu sobre o ordenamento do território (Richardson & Jensen, 1999; Espon, 2007a). Um processo de aprendizagem mútua desenhado por uma mistura de diferentes culturas de ordenamento do território e que contribuiu para uma alteração no método e na agenda das políticas de ordenamento do território (Albrechts et al., 2001), significando uma deslocação de abordagem típica de regulação e uso do solo para uma maior ênfase nas políticas e estratégias de ordenamento do território (Böhme, 1998). Por outro lado, o EDEC sublinha a diversidade territorial que pauta o espaço europeu, o que, embora seja um facto a potenciar, também não deixam de causar problemas acrescidos a falta de articulação existente e os desequilíbrios verificados entre os diferentes territórios29_{, o que por sua vez levanta preocupações ao nível da equidade e da capacidade de tirar} partido do potencial de todo o território europeu (Faludi & Waterhout, 2005).

Com efeito, o EDEC constituiu um bom instrumento para os passos que se seguiram de forte cooperação entre diferentes atores e enquanto encorajamento de novas formas de discussão em que a

28 _{Embora não o refira especificamente, a sua relação é reconhecida pela própria DG REGIO (CEC, 2004a:3):} “in order to promote territorial cohesion, in 1999 the ministers responsible for spatial planning adopted the European Spatial Development Perspective (ESDP)”.

29 _{Avança inclusive com a ideia do Pentágono central europeu, isto é, o espaço compreendido entre Londres-Paris-} Milão-Munique-Hamburgo, como a área territorial comunitária mais desenvolvida e com mais competências.

64 dimensão territorial ganha importância na formulação de políticas públicas em diferentes níveis de decisão (comunitário, nacional e regional). As consequências do EDEC foram particularmente visíveis ao nível comunitário, quer do ponto de vista estratégico, quer numa perspetiva mais operacional, mas também em alguns Estados-membros as influências fizeram-se sentir.

Ao nível comunitário, ao “disponibilizar um referencial estratégico para o desenvolvimento do espaço europeu”, o EDEC produziu impactos relevantes imediatos na elaboração de políticas comunitárias e na aplicação dos fundos estruturais para o período 2000-2006 (Ferrão, 2004:50). De facto, é notória a sua influência no 2º Relatório sobre a Coesão Económica e Social (CEC, 2001c), no qual é sublinhada a existência de disparidades territoriais no espaço europeu e feita uma referência explícita à questão da coesão territorial, em consonância com o primeiro princípio diretor do EDEC – desenvolvimento espacial policêntrico e equilibrado na UE (Ferrão, 2004). Importa aqui mencionar o papel crucial que o Comissário Michel Barnier desempenhou neste processo, influenciando a adoção do princípio de coesão territorial em textos oficiais, como sejam este 2º Relatório ou, previamente, o Tratado de Amesterdão (1997). A sua adoção serviria inclusive como pretexto para a CE ultrapassar o problema da falta de competências formais em matéria de ordenamento do território e, assim, atribuir oficialmente uma importância à dimensão territorial (Faludi, 2009). Ainda no campo da influência estratégica do EDEC em termos de documentos e instituições ao nível comunitário, é possível encontrar-se referências substanciais aos seus princípios no relatório seguinte da Política de Coesão (que, por sua vez, ia ganhando cada vez mais preponderância como resposta a questões inerentes às disparidades existentes e à integração de novos países), o 3º Relatório sobre a Coesão Económica e Social (CEC, 2004d), no qual é mencionado o desenvolvimento policêntrico e sublinhada a importância da coesão territorial para o desenvolvimento do espaço europeu.

Apesar de tudo, convém sublinhar que, embora seja notório um crescente interesse na dimensão territorial por parte da CE, designadamente no que respeita à adoção do princípio de coesão territorial, a sua posição não deixa de ser marginal quando comparada com outras dimensões oriundas da Estratégia de Lisboa (2000; 2005), como sejam a competitividade, a inovação e o emprego (Salez, 2009). Esta Lisbonização da agenda em muito foi influenciada pelo relatório produzido pelo economista André Sapir (2003) para a CE (An agenda for a growing Europe), afirmando categoricamente que a UE deveria dar prioridade ao crescimento económico se, de facto, queria tornar-se competitiva face aos Estados Unidos da América e a outras economias emergentes e converter-se na economia mais dinâmica do Mundo. O resultado mais notório verificou-se no 4º Relatório sobre a coesão económica e social (CEC, 2007d) – cujo título sugere a forte influência do relatório Sapir (Growing regions, growing Europe) – em que o princípio de coesão territorial perde inclusive alguma notoriedade, sendo apresentado somente do ponto de vista analítico.

65 Por outro lado, ao apontar para a dificuldade existente na cooperação intersectorial das diferentes direções gerais da CE e para a necessidade de uma articulação entre os diferentes níveis institucionais (desde a comunitária à local), o EDEC é referenciado no Livro Branco da Governança Europeia (CEC, 2001b) enquanto um dos quadros orientadores para uma melhor coordenação entre as políticas sectoriais da CE e dos Estados-membros. Sobre esta questão é referido que “é necessário abordar o impacto territorial das políticas da União Europeia em áreas como os transportes, a energia ou o ambiente. Estas políticas deverão fazer parte de um todo coerente, como referido no segundo relatório sobre a coesão; dever-se-á evitar uma lógica demasiado sectorial. Da mesma forma, deverá ser assegurada a coerência entre as decisões adoptadas a nível regional e local e um conjunto mais amplo de princípios de base para um desenvolvimento do território mais sustentável e mais equilibrado na União” (CEC, 2001b:15). Ainda mais relevantes foram os resultados obtidos sobre esta questão por Stead e Waterhout (2008) nas entrevistas que efetuaram nas várias direções gerais da CE sobre a influência do EDEC no seu modus operandi. A ideia geral é a de que o reforço da importância da dimensão territorial na formulação das políticas públicas, proporcionando consequentemente um maior números de questões em comum e uma melhor divisão de responsabilidades, fortaleceu as ligações entre as diferentes direções gerais.

Paralelamente a estas consequências comunitárias do ponto de vista estratégico, o EDEC teve influência num âmbito de intervenção mais alargado (pan-europeu): a já referida CEMAT aprova, em 2000, o documento Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent, que “adopta para todo o espaço europeu, com ligeiras adaptações à especificidade dos países de leste, os princípios e a visão do EDEC” (Ferrão, 2004:50). Ao terem por base, também, a Carta de Torremolinos, estes princípios orientadores têm como objetivo último a harmonização entre as expectativas económicas e sociais em relação ao território, contribuindo assim para um desenvolvimento territorial equilibrado. Refira-se, inclusive, que o primeiro dos dez princípios orientadores que elencava visava a promoção da coesão territorial por intermédio de um desenvolvimento económico e social mais equilibrado das regiões e de uma maior competitividade. Curiosamente, e à semelhança do EDEC, um dos seus princípios diretores (“promoção da coesão territorial através do desenvolvimento económico e social equilibrado das regiões e da melhoria de competitividade”) também produz efeitos no 2º Relatório sobre a coesão económica e social (Ferrão, 2004).

Numa perspetiva mais operacional, o EDEC forneceu um excelente impulso para o desenvolvimento de dois instrumentos promotores da cooperação territorial no âmbito da UE. Por um lado, verificou-se o lançamento, menos de um ano depois, da iniciativa INTERREG III nas suas três vertentes (transnacional, transfronteiriça e inter-regional), indicando uma forte influência do EDEC ao nível dos conceitos, princípios e estratégias (Stead & Waterhout, 2008; Salez, 2009). Por outro lado, foi criado o European Spatial Planning Observatoty Network (ESPON), que consiste num programa de investigação que

66 apoia a realização de estudos de base territorial, seja numa ótica de análise de disparidades territoriais, seja do ponto de vista da formulação de políticas mais adequadas ao desenvolvimento territorial da Europa. A experiência mostra que os estudos desenvolvidos no âmbito do ESPON (que, embora mantendo o mesmo acrónimo, curiosamente alterou a sua designação para Observation Network for Territorial Development and Cohesion, enfatizando portanto a questão da coesão territorial) têm sido bastante úteis. Veja-se, a título de exemplo, os estudos Territory Matters for Competitiveness and Cohesion (2006) e Scenarios on the Territorial Future of Europe (2007) que permitiram, por um lado, capitalizar informação bastante rica e diversa, por outro, sublinhar a importância da dimensão territorial na formulação de políticas públicas e, por fim, chamar a atenção para como determinadas tendências (desafios) – mobilidade e pressão migratória, envelhecimento demográfico, alterações climáticas e eficiência energética, globalização e competitividade económica, tecnologias de informação e comunicação e a crescente importância das cidades (enquanto atores globais) –, embora atingindo a UE na globalidade, afetam de forma diferenciada os territórios e, por conseguinte, constituem fatores catalisadores de disparidades territoriais. A lógica subjacente é a de que problemas comuns requerem soluções comuns e a utilização de recursos comuns de forma harmonizada, tirando partido da diversidade territorial.

Embora com menor incidência, a influência do EDEC não se fez só sentir ao nível das instituições e documentos comunitários. Também teve consequências ao nível nacional, apesar desta se ter verificado bastante variável e na maior parte das ocasiões muito limitada, fazendo-se sentir essencialmente em países onde as políticas de ordenamento do território foram reformuladas pouco tempo depois da sua publicação, como são os casos da Grécia, da Espanha e de Portugal (ESPON, 2007a). Refira-se, para o caso português, que no final da década de 90 é finalmente lançada a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (LBOTU), Lei n.º 48/98 de 11 de Agosto. Claramente inspirada no EDEC, é referido no art. 1º da LBOTU que “A política de ordenamento do território e de urbanismo define e integra as acções promovidas pela Administração Pública, visando assegurar uma adequada organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente no espaço