O princípio de Coesão Territorial: uma interpretação processual

O debate académico e político em torno da coesão territorial tem sido amplo e incorpora inúmeras contribuições do ponto de vista histórico (porque e como surgiu) e conceptual (seu propósito), seja ao nível da bibliografia académica no domínio do ordenamento do território, da geografia e da economia, seja ao nível de documentos oficiais e orientações da CE. Embora como conceito e objetivo político este princípio tenha vindo a adquirir uma importância elevada, a consulta e análise desta extensa documentação mostra que o seu significado ainda não é consensual, dificultando a capacidade de lidar de forma analítica e normativa com o princípio.

Pelos motivos referidos até ao momento, pode, desde logo, argumentar-se que a utilização deste princípio, quer pelo sentido de coesão, quer pela valorização da dimensão territorial, acrescenta uma perspetiva adicional aos processos de tomada de decisão. Pelo sentido de coesão, na medida em que se procura promover ligações e relações fortes entre indivíduos ou instituições para alcançar finalidades

92 comuns, através, por um lado, de um maior equilíbrio social e económico, na dupla ótica de distribuição de recursos e de participação nos processos de tomada de decisão, e, por outro, de uma afetação de recursos mais eficiente, valorizando a diversidade e a singularidade. Pela valorização da dimensão territorial, que completa o próprio conceito de coesão, porque o território não é neutro em relação ao aparecimento e desenvolvimento de fenómenos sociais e económicos. A título de exemplo, não é indiferente para uma atividade localizar-se numa área urbana ou rural, numa área central ou periférica, na medida em que o território é diferenciado nos recursos (naturais, patrimoniais, culturais, humanos, institucionais e físicos) que o caracterizam e na capacidade que possui para combinar estes distintos fatores e gerar processos de desenvolvimento económico e social.

Mais do que a procura de uma definição exata de coesão territorial, porém, importa clarificar o seu conteúdo efetivo e funcional, um percurso que também se encontra por trilhar do ponto de vista científico e político. Uma leitura sistémica do corpo teórico existente e das questões-chave que levanta permite formalizar um conjunto de dimensões analíticas subjacentes ao princípio de coesão territorial, designadamente:

- Reconhecer e lidar com a heterogeneidade territorial e a complexidade das dinâmicas territoriais; - Estabelecer uma organização territorial que promova a intensificação das relações interurbanas e a

complementaridade de usos, funções e competências entre áreas urbanas e espaços rurais; - Desenvolver intervenções integradas assentes em sistemas de governança territorial.

O argumento que aqui se apresenta é o de que a perceção e o aprofundamento destas três dimensões permitem clarificar o significado e lançar as bases para a operacionalização do princípio de coesão territorial. A sua análise será efetuada tendo por base duas preocupações: por um lado, procurando entender o que caracteriza cada dimensão e clarificando de que forma estas se relacionam com a ideia de coesão territorial; por outro, pretendendo enquadrar e balizar a análise a efetuar numa ótica de intervenção de políticas públicas. A análise culminará na apresentação de um quadro síntese de ideias- chave que servirá como referencial para a formulação de políticas públicas tendo por base o princípio de coesão territorial.

Dimensão heterogeneidade territorial

Lidar com a heterogeneidade territorial e a complexidade das dinâmicas territoriais significa, por um lado, reconhecer e combater a problemática associada às disparidades territoriais (amplamente

93 divulgadas nos diversos relatórios produzidos, quer no âmbito da OCDE, quer no seio da CE) e, por outro, tirar partido da diversidade territorial35_.

A questão das disparidades desde cedo que constituiu numa das principais preocupações inerentes às políticas públicas – veja-se, por exemplo, o caso da Política de Coesão da UE e a atribuição dos fundos estruturais –, cujas intervenções têm sido, de certa forma, ancoradas no desenvolvimento de estratégias de promoção de justiça social, um princípio normativo associado à equidade ou igualdade de oportunidades, como já salientado. A associação do conceito de justiça social a questões territoriais por autores como Lefebvre (1968; 1996), Harvey (1973; 1996), Young (1990) e, mais recentemente, Soja (2010) e Fainstein (2010), veio, não só contribuir para um aprofundamento da noção de território36_, que não deve ser encarado simplesmente enquanto objeto inanimado e passivo onde ocorrem processos sociais, como também chamar a atenção para a relação que existe entre esta dimensão e a sociedade. Aliás, é neste contexto que estes autores avançam com a noção de justiça espacial, em comum argumentando que a procura de justiça implica perceber, não só a relação dialética entre as condições económicas e sociais de diferentes grupos, mas também a geografia da injustiça, não sendo portanto possível compreender a questão da equidade sem considerar de que forma é que os serviços, as oportunidades e o próprio poder institucional se encontram geograficamente distribuídos37_.

35 _{Refira-se, por exemplo, que o 3º Relatório Síntese do ESPON (2006:3) aponta claramente neste sentido,} argumentando: “Territorial potentials of European regions and their diversity are becoming increasingly important for the development of the European economy in times of globalisation. Territorial imbalances on the other hand challenge the economic, social and territorial cohesion within Europe”.

36 _{A bibliografia aqui divide-se ao nível da nomenclatura, preferindo alguns autores referir-se a espaço e outros a} território. Apesar de tudo, são vários os autores que assinalam o facto de estas duas designações apresentarem significados diferentes, sendo este último mais abrangente. Uma distinção que é normalmente feita decorre do EDEC (1999) numa tentativa de harmonização de terminologias entre as diversas culturas europeias (Salez, 2009:5): “space refers to an environment in which physical and economic events take place (we speak for example of air space, land space or sea space), while territory adds to this idea the societies and actors who live in it and the institutions that organise it. A territory is then seen as a living space administered and socially organised”. Não se pretende que esta discussão surja no âmbito desta dissertação, particularmente quando a análise que está a ser efectuada neste ponto em concreto é sobre o conceito de justiça espacial e a sua importância enquanto finalidade/valor para combater a problemática associada às disparidades territoriais. E, neste âmbito, como refere Soja (2010:225), “these alternatives [territorial justice; environmental justice] enrich the concept of spatial justice but at the same time deflect the search for a deeper understanding of the consequential spatiality of justice and limit its potential for generating new ideas and innovative strategies of application”. 37 _{Por curiosidade, refira-se que, do ponto de vista da terminologia, a primeira tentativa de ligar as questões de} justiça à geografia coube a Davies (1968), avançando explicitamente com o conceito de territorial justice numa óptica de análise da distribuição de serviços locais em relação às necessidades existentes. Com maior ênfase nas questões sociais, e explorando a visão de Rawls (1971) de justiça social, Harvey (1973:98) avança com a noção de territorial social justice, que ele define como sendo a “just distribution justly arrived at”. Estes dois trabalhos influenciaram um conjunto de outros que se seguiram no âmbito da temática da justiça espacial. É posteriormente com Young (1990:192) que se verifica, uma vez mais, um diferente enfoque, sublinhando que este conceito não deve ser reduzido à questão distributiva, sendo igualmente importante reconhecer que as formas de opressão são também causadoras de injustiça: “Injustice, I have argued, should be defined primarily in terms of the concepts of oppression and domination, rather than distribution”. Sobre o percurso histórico do conceito de justiça espacial consultar, a título de exemplo, Dikeç (2001) e Smith (2000).

94 Reconhecendo, então, que as disparidades territoriais merecem a maior atenção possível, torna-se crucial intervir sobre os territórios se os quisermos mais equitativos, devendo, neste sentido, a distribuição de recursos e serviços (e respetivo acesso) ser considerado um direito humano básico. E, de facto, esta foi de algum modo a primeira preocupação explícita por detrás da noção de coesão territorial do ponto de vista das políticas públicas da CE, na procura do que se designa por um desenvolvimento territorial homogéneo do espaço europeu e em cada um dos estados-membros, como ficou explícito no percurso histórico apresentado anteriormente. Uma questão que vem reforçada em 2004 através do lançamento de duas publicações por parte da CE. Por um lado, pelo 3º Relatório sobre a coesão económico e social, no qual é referido “People should not be disadvantaged by wherever they happen to live or work in the Union” e reconhecido que o princípio de coesão territorial ao reforçar a coesão económica e social procura alcançar um desenvolvimento do espaço europeu mais equilibrado através da redução das disparidades. Por outro lado, pelo Livro Branco sobre os Serviços de Interesse Geral, no qual se assume que a acessibilidade a estes é essencial “para a coesão social e territorial e para a competitividade da economia europeia”.

Assim sendo, abraçar a problemática associada às disparidades territoriais implica lidar de forma diferenciada as áreas com características geográficas (ecológicas, sociais e económicas) especiais. A este propósito, Botka et al. (2009:29) apresentam alguns exemplos que ilustram de forma esclarecedora esta questão: “in areas rich in natural and cultural regional assets, satisfying the need for a healthy living environment and recreation, interest in traditions, the demand for local handicrafts and cottage industry products are increasingly turning into resources. In these areas the most important task is to preserve assets and protect them from further damage (e.g. from industry, agriculture, urbanization and transport-intensive tourism). The various regional assets (e.g. landscape, natural and cultural heritage, specific traditional cultivation methods and production areas and tangible cultural assets) can be used as resources in developing the regions; they can be drawn on to create products in the fields of tourism, recreation, handicraft and cottage industries or food industries”. Os mesmos autores diferenciam igualmente o desenvolvimento de áreas ambientalmente sensíveis, referindo: “These areas considered to be key areas in terms of spatial development have unique natural and cultural assets. Therefore, when drawing up and implementing development programmes, efforts must be made to preserve these vulnerable ecological systems and to consider how to manage them sustainably, to establish farming methods complying with landscape and ecological characteristics and to ensure the protection of cultural heritage”. Por outro lado, o próprio Tratado de Lisboa (2009), através do seu art.º 174º, é bastante claro no que respeita a esta questão, afirmando: “In order to promote its overall harmonious development, the Union shall develop and pursue its actions leading to the strengthening of its economic, social and territorial cohesion. In particular, the Union shall aim at reducing disparities between the levels of development of the various regions and backwardness of the least favoured regions. Among the regions concerned, particular attention shall be paid to rural areas, areas affected by industrial transition, and regions which suffer from severe and permanent natural or

95 demographic handicaps such as the northernmost regions with very low population density and island, cross-border and mountain regions”.

Incute, portanto, um juízo de discriminação positiva, atribuindo uma dimensão de justiça espacial à política pública e apelando à solidariedade, não só entre cidadãos, mas também entre territórios (Davoudi, 2009). Significa que a ação pública deverá ser diferenciada por uma questão moral e de acordo com as necessidades existentes (Harvey, 1973; Boyne et al., 2001), tratando de forma diferente realidades que são estruturalmente distintas, pelo que a solução one-size-fits-all é insuficiente para lidar com a heterogeneidade territorial existente – “the main focus (…) is to make use of the diversity and to view it as a potential rather than a deficiency (…) using this potential to the search for a tailor-made and appropriate strategy” (Eser, 2009:31). Acresce que esta ação pública diferenciada influencia igualmente a forma como em cada território se consegue lidar com os mais diversos desafios que a sociedade em geral enfrenta e enfrentará a curto e médio prazo. O documento Regions 2020 (2008:17) da CE, que constitui um ponto de referência para a definição de orientações em matéria de Política de Coesão, dedica-se precisamente a esta questão, afirmando “Europe will face a number of key challenges in the years to come, including among others: adapting to globalisation, demographic change, climate change and the energy challenge. All European regions will be affected. However each of the challenges exhibits a distinct pattern”.

Reconhecer a heterogeneidade territorial implica também, por conseguinte, tirar partido da diversidade dos territórios, ou seja, considerar as potencialidades e as fragilidades territoriais diferentes, o que consequentemente se traduz na análise das capacidades (bens, capitais, recursos…) existentes para formular políticas territorialmente diversificadas. Uma perspetiva que tem sido amplamente defendida nos tempos mais recentes e em que procura associar a ideia de que um território que tira partido da sua diversidade (e respetivas singularidades) é um território mais coeso e com maior potencial para se tornar mais competitivo e resiliente38_{, ou seja, com maior capacidade de se antecipar e adaptar face às} adversidades e às grandes tendências evolutivas39 _{(Hamdouch et al, 2011). Está-se aqui perante o que} diversos autores designam por valorizar o capital territorial, isto é, ser capaz de tirar partido dos

38 _{A temática associada à resiliência, designadamente à resiliência territorial, é já extensa. Para um aprofundamento} desta questão consultar, por exemplo, os trabalhos desenvolvidos por Brand e Jax (2007), Santos (2009) e Hamdouch et al (2011).

39 _{Faça-se, a este propósito, uma analogia da ideia aqui subjacente com o que se poderá designar por fenómeno} Dobjansky, apresentado por Castro et al (2000:195) na procura de justificar porque determinados ambientes mais pequenos e singulares são mais propícios à inovação e disseminação que outros: “Somebody with the uncommon family name Dobjansky, arriving to a big metropolis such as New York, is unable to spread his name and to transform it in a common one in the future, even if he succeeds to have 10 or more children. Conversely, a very proliferous Dobjansky can rapidly disseminate his name in a small town and, if it happens to be the case that this small town starts a process of fast growth, inducing a very fast growth in the surrounding region, Dobjansky can be transformed into a very popular name in the long run”. Seguindo este raciocínio, a existência de territórios heterogéneos, menos densos e com determinadas singularidades pode favorecer a diversidade cultural e tecnológica e, portanto, a capacidade criar oportunidades a partir dos activos específicos de cada local, tornando-os mais competitivos e resilientes.

96 elementos (características locais por vezes únicas) de que dispõe o território ao nível material (na forma de recursos naturais e culturais, bens públicos e a estrutura urbana em geral) e imaterial (no que respeita à capacidade relacional, ao empreendedorismo, à criatividade e à liderança) (Camagni & Capello, 2010)40_.

Ora, esta é a postura que a própria CE tem crescentemente defendido no âmbito da atribuição dos fundos estruturais e amplamente difundido, seja através da Política de Coesão, seja por intermédio da Estratégia Europa 2020. Esta mudança de orientação assenta, pois, no pressuposto de que a coesão não decorrerá somente da concentração de recursos comunitários nas regiões menos desenvolvidas, postura tradicional de uma política redistributiva como resposta a assimetrias regionais de desenvolvimento. A melhoria destas regiões exige investimento seletivo, qualificador e capaz de valorizar os seus recursos endógenos (Santinha et al., 2009) ou, nas palavras da ex-comissária para a política regional Danuta Hubner (2008:2), “Europe is a small continent, certainly too small to afford to waste its assets. It is important to unlock latent economic potential in all territories by building capacities and delivering public goods. Our economy cannot be based on two distinct categories of players: highly skilled citizens and regions well positioned in global networks of exchange, contrasting with unskilled citizens and regions left in a permanent state of underdevelopment”.

Dito de um outro modo, as intervenções públicas devem deixar de ser tendencialmente desenhadas a partir de situações problemáticas para passarem (também) a considerar o território, quer enquanto recurso fundamental para aumentar o leque de oportunidades de quem aí vive ou desenvolve a sua atividade, quer enquanto fonte de qualidade de vida e bem-estar para as pessoas e de conhecimento e bom desempenho para as organizações (Ferrão, 2003). E, neste sentido, está também patente um critério de discriminação positiva, ao qual podemos acrescentar uma lógica de mérito ou desert/recompensa segundo alguns autores (consultar, inter alia, Harvey, 1973; Boyne et al., 2001; Dabinett, 2011), em que cabe a cada território mostrar que é capaz de valorizar o seu capital territorial. Refira-se, aliás, que esta lógica está bem patente atualmente na Política de Coesão, em que conseguir demonstrar que se é capaz de valorizar o capital territorial equivale a uma maior possibilidade de aquisição de fundos.

40 _{O conceito de capital territorial foi proposto primeiramente pela OCDE (2001) num contexto de política} regional no documento Territorial Outlook e reiterado posteriormente pela DG Régio da CE: “Each region has a specific ‘territorial capital’ that is distinct from that of other areas and generates a higher return for specific kinds of investments than for others, since these are better suited to the area and use its assets and potential more effectively. Territorial development policies (policies with a territorial approach to development) should first and foremost help areas to develop their territorial capital” (European Commission, 2005:1, apud Camagni, 2008).

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Dimensão organização territorial

A ideia subjacente a esta questão reside nas próprias palavras-chave que o Livro Verde sobre a Coesão Territorial menciona, designadamente: concentração (ultrapassar as diferenças de densidade, evitando concentrações excessivas de crescimento e facilitando o acesso à partilha dos benefícios proporcionados pelas aglomerações existentes em todos os territórios), conectividade (suprimir as distâncias, em que o acesso a Serviços de Interesse Geral de forma social e espacialmente equitativa se revela fundamental) e cooperação (eliminar divisões, na medida em que os problemas da conectividade e da concentração só podem ser eficazmente resolvidos com a estreita cooperação entre todos os níveis de intervenientes)41_{. Poderá argumentar-se que a lógica por detrás de (des)concentração, conectividade} e cooperação está associada aos conceitos de desenvolvimento policêntrico e nova parceria urbano/rural, que têm estado na base de grande parte das políticas de ordenamento do território desta última década e que surgem institucionalizados no EDEC.

A procura de uma Europa mais policêntrica e territorialmente equilibrada surge como resposta às persistentes disparidades territoriais verificadas no espaço europeu e às discussões em torno do desenvolvimento territorial que eram dominadas pelo pensamento convencional centro/periferia, em que a área mais desenvolvida economicamente era circunscrita por Londres, Paris, Milão, Munique e Hamburgo (designado no próprio EDEC por Pentágono) e a restante (periferia) necessitava de auxílio urgentemente. A noção de desenvolvimento policêntrico, não só introduz no debate uma interpretação mais sofisticada da organização territorial da Europa, sublinhando o potencial que outros centros (fora da área dominante) possuem (Meijers et al., 2007), como também pressupõe (Ferrão, 2002: 33): i) “a convicção de que uma Europa mais forte necessita de um maior número de polos capazes de competir com sucesso nos mercados globais”; ii) “a ideia de que uma Europa mais equilibrada implica a existência de polos de valia europeia tanto no seu core como nas suas várias periferias”; iii) “a defesa de que uma visão sistémica do conjunto do espaço europeu permitirá recorrer às estratégias transnacionais de cooperação e complementaridade como meio ativo para valorizar de forma mais inteligente os recursos de toda a Comunidade”.

A lógica por detrás da adoção do desenvolvimento policêntrico enquanto objetivo político favorável para o território Europeu residiu igualmente no reconhecimento da Europa estar a sentir os efeitos decorrentes do fenómeno de metropolização, associados em parte, quer aos custos da sobre- concentração (poluição urbana, disponibilidade de solo, tempo de deslocação, fragmentação social…),

41 _{Por curiosidade, segundo Servillo (2010), estas três respostas políticas à coesão territorial – concentração, conectividade} e cooperação – formam um esquema retórico apelando à simplicidade dos 3 C’s, cuja utilização emerge como a resposta política apropriada ao esquema dos 3 D’s avançados pelo World Bank enquanto fatores que afetam o ritmo de desenvolvimento social e económico, a saber: densidade, distância e divisão.

98 quer à perda de identidade territorial, aos quais se adicionam preocupações com a procura de um desenvolvimento mais sustentável42_{. Refira-se que esta dicotomia metropolização (monocentrismo) /}