2 AS VARIÁVEIS DA DEMOCRACIA
4.7. DIREITO AO FUNDO PARTIDÁRIO E ACESSO GRATUITO AOS MEIOS DE COMUNICAÇÃO COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL
Duas outras garantias constitucionais foram introduzidas no texto da Constituição de 1988: o direito ao fundo partidário e o acesso gratuito aos meios de comunicação. Essa Carta constitucionalizou o acesso ao Fundo e aos meios de comunicação pelos Partidos para que, em tese, possam usufruir de recursos para a divulgação de seus programas e financiamento das suas atividades.
O Fundo Partidário foi introduzido pela primeira vez no ordenamento jurídico em 1965 com a Lei n. 4740, mantida posteriormente pela Lei n. 5.682/71. De forma histórica, sabe-se que financiamento de campanhas eleitorais previa recursos públicos (Fundo) e privados. Contudo, após o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal da ADI n° 4.650, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, foi proibido o financiamento privado por pessoas jurídicas das campanhas eleitorais e também dos partidos políticos em anos não eleitorais. O que foi posteriormente previsto na reforma imposta pela Lei 13.165/2015.
Assim, os recursos públicos e aqui daremos ênfase ao Fundo Partidário, tornaram-se parcela considerável (ou mesmo em alguns casos única) de fonte de financiamento partidário. Conforme Lei n. 9.096/95 poderá receber recursos do Fundo Partidário e ao rádio e televisão os Partidos registrados no TSE, nos termos da Lei138. Contudo, com a declaração de inconstitucionalidade dos incisos I e II do artigo 41 da Lei dos Partidos Políticos, que tratava de forma de concessão dos recursos e acesso aos meios de comunicação, a matéria passou a ser regulada pela Constituição Federal.
De acordo com o artigo 38 da Lei n. 9.096/95 o Fundo Partidário (Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos) constitui-se de ―multas e penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código Eleitoral e leis conexas‖ de ―recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em caráter permanente ou eventual‖, ainda, por doações de pessoas físicas (já que pessoa jurídica é vedado) e por ―dotações orçamentárias da União‖.
Conforme dados do TSE a composição do fundo é em grande monta de dotação da União cujo valor de 2019 é de R$810.050.743,00 e, até o mês de junho de 2019 já havia sido distribuído o montante de R$326.528.465,78139.
As regras de distribuição do fundo partidário foram alteradas pela Lei n. 13.165/2015, estabelecendo-se na Lei n. 9.096/95 que dos recursos do Fundo Partidário 5% (cinco por cento) será distribuído em partes iguais a todos os partidos que atendam aos requisitos constitucionais de acesso aos recursos do Fundo Partidário e ―95% (noventa e cinco
138 É o que prevê o art. 7º, §2º da Lei:‖ Art. 7º O partido político, após adquirir personalidade jurídica na forma da lei civil, registra seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral. [...] § 2º Só o partido que tenha registrado seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral pode participar do processo eleitoral, receber recursos do Fundo Partidário e ter acesso gratuito ao rádio e à televisão, nos termos fixados nesta Lei.‖ (BRASIL, 1995)
139 Valores divulgados de dotação orçamentária relativos a duodécimos disponíveis em <http://www.tse.jus.br/partidos/fundo-partidario>. Acesso em 10 de jul de 2019.
por cento) serão distribuídos aos partidos na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados‖. Nesse último caso a Lei prevê ainda que ―serão desconsideradas as mudanças de filiação partidária em quaisquer hipóteses‖ 140.
E ainda delimita a Lei dos Partidos Políticos a aplicação de recursos do Fundo para as seguintes hipóteses:
Art. 44. Os recursos oriundos do Fundo Partidário serão aplicados:
I - na manutenção das sedes e serviços do partido, permitido o pagamento de pessoal, a qualquer título, observado, do total recebido, os seguintes limites: (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)
a) 50% (cinquenta por cento) para o órgão nacional; (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)
b) 60% (sessenta por cento) para cada órgão estadual e municipal; (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)
II - na propaganda doutrinária e política; III - no alistamento e campanhas eleitorais;
IV - na criação e manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política, sendo esta aplicação de, no mínimo, vinte por cento do total recebido.
V - na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, criados e mantidos pela secretaria da mulher do respectivo partido político ou, inexistindo a secretaria, pelo instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política de que trata o inciso IV, conforme percentual que será fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 5% (cinco por cento) do total; (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)
VI - no pagamento de mensalidades, anuidades e congêneres devidos a organismos partidários internacionais que se destinem ao apoio à pesquisa, ao estudo e à doutrinação política, aos quais seja o partido político regularmente filiado; (Incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)
VII - no pagamento de despesas com alimentação, incluindo restaurantes e lanchonetes.
Cabe a referência, pela importância da matéria, à Lei n. 13.165∕2015 que operou a reforma eleitoral para as eleições municipais de 2016 e passou a prever o financiamento direto de campanhas eleitorais de candidatas:
Art. 9º Nas três eleições que se seguirem à publicação desta Lei, os partidos reservarão, em contas bancárias específicas para este fim, no mínimo 5% (cinco por cento) e no máximo 15% (quinze por cento) do montante do Fundo Partidário destinado ao financiamento das campanhas eleitorais para aplicação nas campanhas de suas candidatas, incluídos nesse valor os recursos a que se refere o inciso V do art. 44 da Lei no 9.096, de 19 de setembro de 1995.
140 É o que prevê o art. 41-A: ―Art. 41-A. Do total do Fundo Partidário: I - 5% (cinco por cento) serão destacados para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que atendam aos requisitos constitucionais de acesso aos recursos do Fundo Partidário; e II - 95% (noventa e cinco por cento) serão distribuídos aos partidos na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados. Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II, serão desconsideradas as mudanças de filiação partidária em quaisquer hipóteses.‖ (BRASIL, 1995).
Tal dispositivo foi objeto de exame pelo Supremo Tribunal (ADI n. 5.617), momento em que majorou a aplicação desses recursos fixando-se no mínimo 30% das candidaturas femininas.
Evidencia-se ademais, que hoje há o Fundo Especial de Financiamento de Campanha constituído por dotações orçamentárias da União em ano eleitoral, previsto no artigo 16-C e seguintes da Lei n. 9.504/1997, os quais por disposição legal, caso não usados nas campanhas, ―deverão ser devolvidos ao Tesouro Nacional, integralmente, no momento da apresentação da respectiva prestação de contas‖.
No que tange especificamente aos recursos do Fundo Partidário abaixo será demonstrado como se deu a distribuição entre os partidos políticos, no período de 2014 a 2018, em percentuais individuais - lembrando que atualmente há trinta e três Partidos Políticos registrados, três deles tendo sido criados em 2015 (o Novo, o PMB e a Rede), ressalvando-se que apesar de constar na tabela em virtude do histórico o PRP foi incorporado ao PATRIOTA e o PPL ao PCdoB, ambos em 2019, conforme segue.141
TABELA 1 – Percentual de destinação de recursos do Fundo.
PARTIDO POLÍTICO PERCENTUAL DE DESTINAÇÃO DE RECURSOS DO FUNDO 1 PT 13,66% 2 PSDB 11,02% 3 MDB 10,86% 4 PP 6,48% 5 PSB 6,27% 6 PSD 6,01% 7 PR (atual PL) 5,77% 8 DEM 4,24% 9 PRB 4,17% 10 PTB 3,85% 11 PDT 3,48% 12 SOLIDARIEDADE 2,73% 13 PSC 2,64% 14 PV 2,23% 15 PcdoB 2,00%
141 Informações extraídas do Tribunal Superior Eleitoral. Disponível em <http://www.tse.jus.br/partidos/fundo-partidario-1/fundo-partidario>. Acesso em 23 mai. 2019
16 PROS 1,98%
17 PPS 1,87%
18 PSOL 1,72%
19 PHS 1,04%
20 PTdoB (atual AVANTE) 0,93%
21 PSL 0,87%
22 PRP142 (Fusão com o PATRIOTA) 0,81%
23 PTN (PODEMOS) 0,79% 24 PEN (PATRI) 0,74% 25 PMN 0,63% 26 PSDC (DC) 0,61% 27 PRTB 0,55% 28 PTC 0,50% 29 REDE 0,41% 30 PSTU 0,32% 31 PPL143 (incorporado no PCdoB) 0,27% 32 PCB 0,19% 33 PCO 0,16% 34 NOVO 0,10% 35 PMB 0,10% TOTAL 100,00% Fonte: TSE
Assim, de 2014 a 2018 constata-se que os dez partidos que receberam a maior parcela de recursos concentraram 72,32% do total dos recursos do Fundo Partidário distribuídos nesse período restando apenas 27,68% para distribuição entre os demais vinte e cinco partidos. Treze partidos políticos receberam menos de 1% desses valores. Outros quatro partidos, apesar de receberem mais de 1% não chegaram a 2% dos recursos.
Os valores totais repassados nesse período foram:
TABELA 2 – Valores totais de recursos do Fundo
VALORES EM R$144
2014 2015 2016 2017 2018
TOTAL 503.834.746,37 999.305.734,61 882.083.079,94 849.044.435,12 851.135.505,13
Fonte: TSE
142 Em março de 2019, o plenário do TSE aprovou a incorporação ao PATRIOTA
143 Em 29 de maio de 2019 o partido foi extinto após incorpora-se ao PCdoB
144 Informações extraídas do Tribunal Superior Eleitoral. Disponível em <http://www.tse.jus.br/partidos/fundo-partidario-1/fundo-partidario Acesso em 10 jul de 2019
Quanto ao acesso à mídia, Lima destaca que ―os partidos políticos têm como objetivo específico alcançar o poder político através da disputa eleitoral e a mídia atribui a si mesma, como função prioritária, a permanente fiscalização do poder público‖, ainda, ―além dos instrumentos próprios de comunicação com seus filiados, é fundamental a qualquer partido o acesso à grande mídia para levar ao conjunto da população suas propostas e ter condições de competir eleitoralmente‖ (LIMA, 2010).
A Emenda Constitucional n. 97/2017, todavia, após o julgamento das ADIs n.1.351-3/DF e 1.354-8/DF pelo STF, estabeleceu condições alternativas do direito de recursos ao fundo partidário e o acesso gratuito aos meios de comunicação, com um limitador quantitativo:
§ 3º Somente terão direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei, os partidos políticos que alternativamente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 97, de 2017)
I - obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3% (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou (Incluído pela Emenda Constitucional nº 97, de 2017)
II - tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação.
Observa-se que a EC modificou profundamente o texto original da Constituição de 1988. Assim, para que um Partido tenha acesso aos recursos do Fundo Partidário e acesso gratuito aos meios de comunicação deverá: 1º) obter, ―as eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3% (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma delas‖, ou (afinal a lei fala em alternatividade), 2º) o Partido deve ter ―elegido pelo menos quinze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação‖.
Esses percentuais aplicar-se-ão a partir de 2030, conforme disposto na EC n.97/2017. Contudo, a Emenda elencou regras de transição para a legislatura seguinte à eleição de 2018, para a legislatura seguinte às eleições de 2022 e legislatura seguinte às eleições de 2022145. E
145 Art. 3º O disposto no § 3º do art. 17 da Constituição Federal quanto ao acesso dos partidos políticos aos recursos do fundo partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão aplicar-se-á a partir das eleições de 2030.
mais, assegurou o mandato ao eleito por partido que não cumpra os requisitos e facultou a sua a filiação, ―sem perda do mandato, a outro partido que os tenha atingido‖ (§5º).
Essas cláusulas de desempenho segundo Silva (2009, p. 407), são controles quantitativos tidos ―como um dos mecanismos normativos que limitam as possibilidades de ampliação ad libitum dos Partidos Políticos e atua no momento de seu funcionamento‖. Pode consistir ―na exigência de que em eleições gerais, para a Câmara dos Deputados, o apoio expresso em votos de uma porcentagem mínima do eleitorado nacional em certo número de Estados, a fim de vigorar, na prática, o caráter de nacionais‖.
Voltaremos a analisar esses dispositivos quando tratarmos especificamente do impacto que as alterações propostas pela EC n. 97/2017 tiveram no pluralismo político, em desconformidade com o próprio entendimento do Supremo. Poderá ser comprovado que na prática as alterações constitucionais acabaram por proporcionar o fortalecimento das grandes legendas em detrimento das pequenas que estão em processo de consolidação.
Fato é que como salientado por Mezzaroba (2018, p. 296-297), ―o limite do constitucionalmente aceitável em uma Democracia partidária é de legislações que se atenham em reconhecer e regulamentar os princípios constitucionalmente estabelecidos no sentido de justamente facilitar o exercício deles‖ e que as garantias constitucionais estão ligadas com uma concepção de um Estado não apenas ―com Partidos, mas, fundamentalmente, em um Estado de Partidos‖.
Parágrafo único. Terão acesso aos recursos do fundo partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão os partidos políticos que:
I - na legislatura seguinte às eleições de 2018:
a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou
b) tiverem elegido pelo menos nove Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação;
II - na legislatura seguinte às eleições de 2022:
a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2% (dois por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou
b) tiverem elegido pelo menos onze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação;
III - na legislatura seguinte às eleições de 2026:
a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2,5% (dois e meio por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou
b) tiverem elegido pelo menos treze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação.
Os Partidos Políticos são aglutinadores de interesses individuais na formação da vontade política coletiva, devem englobar e harmonizar democraticamente os anseios da sociedade. A natureza privada cuja inovação foi trazida pela Constituição Federal, e suas garantias constitucionais, apesar de todos os meandros da legislação, devem ter um propósito de servir para o fortalecimento democrático no seio social e às suas expectativas.
Inserido na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é capaz de conciliar diversidades políticas - elemento essencial do sistema proporcional, que busca garantir a verdadeira representação política, através da participação de todos no processo político, incluindo as minorias.
A autonomia partidária e a consequente organização interna (democracia interna) dos partidos, a disciplina e fidelidade partidárias decorrentes da autonomia estão presentes disposições atinentes aos Partidos Políticos da CFRB, como garantias fundamentais desses institutos e requisito, para a Democracia de Partidos. Da mesma forma, como o mandato partidário - modelo adotado pela Constituição 1988 e o acesso a recursos do Fundo e aos meios gratuitos de comunicação.
Ao permitirem-se alterações legislativas que enfraquecem as instituições partidárias, reforça-se a ideia de ampliação de interesse pessoais no lugar de interesses sociais, institucionais e de longo prazo. Não permitir que os partidos possam usufruir de recursos para a divulgação de seus programas e financiamento das suas atividades, sendo a forma de acesso a esses recursos essenciais às atividades de fortalecimento das organizações partidárias, pode violar de sobremaneira sua própria existência.
Este, pois, é o contexto em que insere o Partido Político tendo por princípio estruturante a garantia da participação efetiva de indivíduos e grupos sociais multifacetados no processo de constituição e legitimação do poder estatal, que demonstra o seu o papel no ordenamento, como fundamentais para a democracia e para a garantia do pluralismo.
De sorte que verificadas essas premissas, buscar-se-á no próximo capítulo analisar justamente se é possível a partir das alterações promovidas CRFB pela EC n. 97/2017, garantir o fortalecimento dos Partidos Políticos no viés de uma Democracia de Partidos no cenário nacional. Procurando verificar qual o (re)dimensionamento necessário do controle quantitativo inserido no parágrafo terceiro do artigo 17 da Constituição Federal de 1988 para, usando a mesma referência, manter o primado fundamental do pluralismo político, garantindo
o fortalecimento das instituições partidárias, frente à crise de representatividade que assolam essas organizações.
5. A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 E O