2.2. As políticas educacionais e a valorização do magistério
2.2.5. Diretrizes legais para o plano de carreira e remuneração do magistério
Inicialmente chamamos a atenção para o fato de que os debates sobre a elaboração do plano de carreira dos profissionais da educação básica passaram a ser parte integrante também das discussões sobre a regulação das relações de trabalho no setor público. Foi a partir da luta de diversos setores do funcionalismo público das esferas federal, estadual e municipal que foram estabelecidas na Constituição Federal as bases dos planos de carreiras no serviço público. No artigo 37 são estabelecidos os critérios para o acesso e a investidura em cargo ou
emprego público, bem como ressaltados a importância da profissionalização e da remuneração.
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim com aos estrangeiros, na forma da lei; [...]
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; [...]
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; [...]
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do artigo 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; [...]. (BRASIL, Emenda Constitucional 1926, 1998, art. 3º)
Em relação à estabilidade no serviço público, o artigo 41 da Constituição Federal de 1988 estabelece o seguinte:
São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público
§ 1o. - o servidor público estável só perderá o cargo: a) em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
b) mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
c) mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. (BRASIL, Constituição Federal, 1988, art. 41)
Considerando especificamente a questão da política educacional, a valorização do magistério está inscrita como um dos princípios da educação escolar no artigo 206 da Constituição Federal.
O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...]
V - valorização dos profissionais de ensino, garantindo, na forma da lei, plano de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, assegurado regime jurídico único para todas as instituições mantidas pela União
VI - gestão democrática do ensino público na forma da lei. (BRASIL, Constituição Federal, 1988, art. 206)
26 BRASIL. Emenda Constitucional 19, de 04 de junho de 1998. Modifica o regime e dispõe sobre
princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências.
147
A LDB 9394/96, repercutindo a política de descentralização e buscando atender ao preceito constitucional, dispõe sobre a valorização do magistério do artigo 62 em diante, em que trata da formação do magistério, e em especial no artigo 67.
Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação, assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público:
I - ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos;
II - aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim;
III - piso salarial profissional;
IV - progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação do desempenho;
V - período reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga de trabalho;
VI - condições adequadas de trabalho. (BRASIL, LDB 9394/96, art. 67)
A Emenda Constitucional 14/96 ressalta a necessidade de uma remuneração condigna do magistério ao instituir, no âmbito de cada estado, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) por meio da Lei 9424/9627, cuja regulamentação estabelecia a exigência de estados e municípios disporem de planos de carreira e remuneração do magistério, e a destinação de não menos de 60% dos recursos constitucionais para a educação, que são aqueles 18% das receitas da União e 25% das receitas dos estados e dos municípios. Na aplicação dos recursos do Fundo deve ser observada a destinação de uma proporção não inferior a 60% dos recursos para o pagamento dos professores do ensino fundamental em efetivo exercício no magistério, conforme o parágrafo 5º do artigo 60 da Constituição Federal.
A Lei 9424/96 permitia e recomendava que parte dessa parcela de 60% fosse aplicada na capacitação de professores leigos, que a partir dessa Lei, teriam um prazo de 5 anos para obter a habilitação necessária. Mas, um dos maiores destaques desta lei no contexto da valorização do magistério é a fixação de um prazo de seis meses para que os estados, o Distrito Federal e os municípios apresentem um Plano de Carreira e Remuneração do Magistério, de modo a assegurar a remuneração condigna dos professores do ensino fundamental público,
27 BRASIL. Lei 9424 de 24 de dezembro de 1996. Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na forma prevista no art. 60, § 7º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências.
em efetivo exercício do magistério; o estímulo ao trabalho em sala de aula e a melhoria da qualidade do ensino. A Lei 9424/96 que criou o FUNDEF estabeleceu ainda que os estados, o Distrito Federal e os municípios deveriam elaborar seu Plano de Carreira e Remuneração do Magistério de acordo com as diretrizes emanadas do Conselho Nacional de Educação. (BRASIL, Lei 9424/96, art. 10)
Nesse mesmo ano, o MEC enviou correspondência ao Conselho Nacional de Educação apresentando sua proposta de diretrizes nacionais para a carreira e remuneração do magistério público à Câmara de Educação Básica. A Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação aprovou, no início de 1997, o Parecer CEB/CNE 02/97, com relatoria do conselheiro João Monlevade, e o projeto das diretrizes para a carreira do magistério. O parecer não foi homologado pelo MEC que solicitou re-exame da questão, reabrindo o debate que culminou com a aprovação da Resolução CEB/CNE 03/9728.
As diretrizes para os novos Planos de Carreira e de Remuneração para o Magistério dos estados e municípios, fixadas na Resolução CEB/CNE 03/97 definiu, em seu art. 2º, como integrantes da Carreira do Magistério dos Sistemas de Ensino Público os profissionais que exercem atividades de docência e os que oferecem suporte pedagógico direto a tais atividades; incluídas as de direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional. As qualificações mínimas exigidas para o exercício da docência foram explicitadas no artigo 4º:
I – ensino médio completo, na modalidade normal, para a docência na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental; II – ensino superior em curso de licenciatura, de graduação plena, com habilitações específicas em área própria, para a docência nas séries finais do ensino fundamental e no ensino médio;
III – formação superior em área correspondente e complementação nos termos da legislação vigente, para a docência em áreas específicas das séries finais do ensino fundamental e do ensino médio. (BRASIL, Resolução CEB/CNE 03, 1997, art. 4º)
Para o exercício das demais atividades de suporte pedagógico, mencionadas no artigo 2º, passou a ser exigida como a qualificação mínima a graduação em pedagogia ou a pós-graduação (BRASIL, Resolução CBE/CNE 03/97, § 1º).
28 BRASIL. Conselho Nacional de Educação. Resolução n. 3 de 8 de outubro de 1997. Fixa as
diretrizes para a elaboração dos planos de carreira e de remuneração do magistério nos Estados, Distrito Federal e Municípios.
149
O artigo 6º da Resolução CEB/CNE 03/97 recomendava que os novos planos de carreira e remuneração do magistério fossem formulados com a observância do que dispõe o artigo 67 da LDB, acrescido mais 8 incisos dos quais destacamos os seguintes:
Além do que dispõe o artigo 67 da Lei 9.394/96, os novos planos de carreira e remuneração do magistério deverão ser formulado com observância do seguinte: [...]
V - a remuneração dos docentes contemplará níveis de titulação, sem que a atribuída aos portadores de diploma de licenciatura plena ultrapasse em mais de 50% (cinquenta por cento) a que couber aos formados em nível médio;
VI - constituirão incentivos de progressão por qualificação de trabalho docente:
a) a dedicação exclusiva ao cargo no sistema de ensino;
b) o desempenho no trabalho, mediante avaliação segundo parâmetros de qualidade do exercício profissional, a serem definidos em cada sistema; c) a qualificação em instituições credenciadas;
d) o tempo de serviço na função docente;
e) avaliações periódicas de aferição de conhecimentos na área curricular em que o professor exerça a docência e de conhecimentos pedagógicos. (BRASIL, Resolução CEB/CNE 03, 1997, art. 4º)
A Resolução CEB/CNE 03/97 em suas recomendações indica parâmetros para a fixação de salários no sistema público de ensino, e no artigo 7º estabelece que a remuneração dos docentes do ensino fundamental deveria ser definida em uma escala cujo ponto médio teria como referência o custo médio aluno-ano de cada sistema estadual ou municipal. Fica claro, no entanto, que as normas federais não fixaram piso salarial nacional.
A Resolução CEB/CNE 03/97 faz recomendações sobre o valor médio entre o piso (menor salário) e o teto (maior salário), os quais serão definidos em cada sistema de ensino, municipal ou estadual. Os estados e municípios de maior arrecadação tributária ou que aplicarem um percentual maior em salários dos professores irão pagar melhores salários tanto no piso quanto no teto.
Conforme já mencionado anteriormente, em 2006, a Emenda Constitucional 53/2006, instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) por meio da Lei 11.494/200729, cuja regulamentação reafirma que “os Fundos destinam-se à
29 BRASIL. Lei 11.494 de 20 de junho de 2007. Dispõe sobre o Fundo de Manutenção da Educação
Básica, na forma prevista no art. 60, § 7º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências.
manutenção e ao desenvolvimento da educação básica pública e à valorização dos trabalhadores em educação, incluindo sua condigna remuneração, observado o disposto nesta Lei” (BRASIL, Lei 11.494, 2007, art. 2º). Reafirma também em seu artigo 22, que pelo menos 60% dos recursos anuais totais dos Fundos deverão ser destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública, considerando a educação infantil e o ensino médio.
A Emenda Constitucional 53/2006, dá nova redação aos artigos, 7º, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e ao artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e, no seu artigo 1º, determina que:
A Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações: (...) V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; (...)
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal.
Parágrafo único. A lei disporá sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (BRASIL, Emenda Constitucional 53/2006, art. 1º)
A Lei 11.494/2007, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), aponta o seguinte:
Art. 40. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão implantar Planos de Carreira e remuneração dos profissionais da educação básica, de modo a assegurar:
I - a remuneração condigna dos profissionais na educação básica da rede pública; [...]
Art. 41. O poder público deverá fixar, em lei específica, até 31 de agosto de 2007, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica. (BRASIL, Lei 11.494/2007, art. 40 e 41)
Na sequencia de medidas para a organização das políticas públicas educacionais por parte da União e dos demais entes federativos é aprovada a Lei 11.738/2008 que regulamenta o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica definindo no artigo 2º os valores mínimos para a remuneração do profissional do magistério.
151
O piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica será de R$ 950,00 (novecentos e cinqüenta reais) mensais, para a formação em nível médio, na modalidade Normal, prevista no art. 62 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.
§ 1º O piso salarial profissional nacional é o valor abaixo do qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão fixar o vencimento inicial das Carreiras do magistério público da educação básica, para a jornada de, no máximo, 40 (quarenta) horas semanais. [...]
§ 3º Os vencimentos iniciais referentes às demais jornadas de trabalho serão, no mínimo, proporcionais ao valor mencionado no caput deste artigo. (BRASIL, Lei 11.738/2008, art. 2º)
A Lei 11.738/2008 em suas prescrições determina que a União deverá complementar os recursos do município caso não haja disponibilidade orçamentária para cumprir o valor fixado e que “o piso salarial profissional nacional do magistério público da educação básica será atualizado, anualmente, no mês de janeiro, a partir do ano de 2009” (BRASIL, Lei 11.738, 2008, art. 4º e 5º). No artigo 6º define que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar ou adequar seus Planos de Carreira e Remuneração do Magistério até 31 de dezembro de 2009”, e que a adequação dos Planos de Carreira deve observar as seguintes diretrizes:
[...] IV - fixar vencimento ou salário inicial para as carreiras profissionais da educação, de acordo com a jornada de trabalho definida os respectivos planos de carreira, devendo os valores, no caso dos profissionais do magistério, nunca ser inferiores ao do Piso Salarial Profissional Nacional, diferenciados pelos níveis das habilitações a que se refere o artigo 62 da Lei nº 9394/96, vedada qualquer diferenciação em virtude da etapa ou modalidade de atuação do profissional”. (BRASIL, Lei 11.738/2008, art. 6º, inciso IV)
Para atender as normas e as exigências legais, bem como aos novos dispositivos constitucionais, foi estabelecida as novas diretrizes nacionais para elaboração dos planos de carreira do magistério público. A Resolução CEB/CNE 02/2009 é regulamentada para substituir a Resolução CEB/CNE 03/97 e para dar cumprimento à Lei 11.494/2007 (FUNDEB) e a Lei 11.738/2008 (PSPN). O Conselho Nacional de Educação, a pedido da Conselheira Maria Izabel Azevedo Noronha, designou comissão para re-elaborar as diretrizes nacionais para os planos de carreira do magistério, sob a sua relatoria. Foram realizadas três audiências públicas, entre os meses de outubro e dezembro de 2007, nas cidades de São Paulo, Recife e Brasília, com a presença de representantes de entidades compostas por gestores, como o CONSED e a UNDIME, de trabalhadores e trabalhadoras em
educação das redes municipais e estaduais, e dos fóruns de conselhos estaduais e municipais de educação.
Para Noronha (2008, p. 16) os objetivos expressos para as diretrizes de carreira referem-se “[...] à valorização e ao reconhecimento da função social dos professores, à integração da carreira do magistério à política sistêmica de educação, e às condições de trabalho e à saúde dos professores”. O conceito de carreira profissional deve assentar sob a ótica do direito à educação pública de qualidade e da efetiva valorização dos integrantes do magistério, em exercício na educação básica, tal como sugerem “[...] os preceitos constitucionais e infraconstitucionais, os princípios de carreira dos servidores públicos e as próprias reivindicações da categoria”. Tal proposição exige “[...] uma visão sistêmica da educação que dê coesão e qualidade às ações do Estado, entrelaçando políticas de carreira, gestão, financiamento e avaliação” (NORONHA, 2008, p. 16).
Noronha (2008, p. 26) defende a importância do Piso Salarial Profissional Nacional e critica a “política de salários médios, praticada em âmbito do FUNDEF”, reforçando que o fato do governo federal ter descumprido a estipulação do valor per capita do FUNDEF, contribuiu por restringir recursos aos entes federados, com consequências para a remuneração dos profissionais.
[...] embora tivesse alcançado parte significativa dos professores das regiões Norte e Nordeste, mostrou-se insuficiente por pelo menos três motivos: i) baixa abrangência em nível nacional, uma vez que a massa profissional dos grandes centros urbanos continuou com salários aviltados; ii) não impulsionou a recuperação dos salários, pois deixou de garantir a incorporação dos abonos e tampouco previu reajuste das remunerações; iii) rompeu com a isonomia entre os servidores com idêntica formação e mesmo vínculo contratual, dada a cobertura restrita do financiamento ao ensino fundamental. (NORONHA, 2008, p. 26)
Em defesa do Piso Salarial Profissional Nacional, Noronha (2008, p. 27) afirma que ele “[...] representa o vencimento inicial de carreira e está vinculado à formação profissional, à jornada de trabalho e às condições de trabalho [...]”, compreendendo que a vinculação do piso à formação de nível médio, significa que os salários correspondentes a formações superiores se vinculam a vencimentos maiores, conforme previsto nos atuais planos e no artigo 67, IV da LDB.
Ao apresentar a sua proposta de minuta de resolução, a Conselheira Maria Izabel Azevedo Noronha lista os limites impostos pela Resolução CEB/CNE 03/97 que precisam ser superados e indica pontos e temas a serem considerados
153
integrantes das diretrizes de carreira. Assim, a Resolução CBE/CNE 02, de 28 de maio de 2009 fixou diretrizes nacionais para os planos de carreira, incorporando um conjunto de reivindicações históricas dos profissionais da educação, na perspectiva de assegurar a valorização profissional de forma multifacetada.
Destacamos a seguir alguns elementos a serem contemplados nesse processo:
Abrangência
Os planos de carreira contemplarão os profissionais que desempenham as atividades de docência ou as de suporte pedagógico à docência (direção, administração, planejamento, inspeção, supervisão, coordenação e orientação educacionais). Entretanto, a Resolução, no § 2° do artigo 2°, possibilita a extensão dos seus disposit ivos aos demais profissionais da educação, tanto em planos de carreira unificados quanto em planos próprios. Além de fortalecer o conceito de trabalhadores em educação, poderá constituir elemento importante na luta pela incorporação dos demais profissionais da educação no Piso Salarial Profissional Nacional. Ao definir conceito e natureza dos cargos dos integrantes do magistério, os planos de carreira deverão buscar garantia de tratamento isonômico aos respectivos profissionais da educação com base no nível de formação e na jornada de trabalho, não deverão ficar restritos aos profissionais do magistério do ensino fundamental compreendendo a educação infantil e o ensino médio e demais modalidades da educação básica.
Formação
Os planos de carreira deverão definir habilitação inicial mínima a ser exigida para cada cargo e qualificar as exigências para o exercício profissional. Dessa forma, deverão prever a oferta de programas permanentes e regulares de formação continuada e o incentivo à integração dos sistemas de ensino às políticas nacionais e estaduais de formação para os profissionais da educação, nas modalidades presencial e a distância, traduzem a concepção de formação enquanto processo contínuo de atendimento às necessidades dos profissionais e dos sistemas de ensino. Remuneração
Os planos de carreira deverão prever vencimento inicial entre os integrantes do magistério, dispersão salarial, diferença entre níveis de
titulação, piso salarial versus vantagens pecuniárias (adicionais e gratificações: incorporação ou não dessas vantagens); ampliar a escala salarial entre níveis de formação a fim de estimular a qualificação; superar a política de gratificação, abonos e prêmios por outras que valorizem a carreira dos servidores; e no âmbito do magistério, substituir a política de salários médios pelo piso salarial profissional nacional. Para os demais profissionais, prever base salarial proporcional ao piso do magistério.
Jornada de trabalho
Conforme o previsto na Lei 11.738/2008, do PSPN, artigo 2º, no que tange a duração e composição, a jornada de trabalho dos profissionais do magistério, deverá ser de, no máximo, 40 (quarenta) horas semanais, sendo assegurado, no mínimo, os percentuais praticados pelos sistemas de ensino para utilização das horas-atividades, as ações de preparação, acompanhamento e avaliação da prática pedagógica e priorizar a jornada única de todos os profissionais numa só escola.
Progressão
Os incentivos de progressão salarial na carreira deverão prever critérios democráticos e sólidos para ascensão na carreira, deverão contemplar a titulação, estabelecendo vencimentos iniciais diferenciados por nível de formação, o tempo de serviço prestado ao ente federado, o desempenho, a atualização e o aperfeiçoamento profissional. A dedicação exclusiva carece da adoção de medidas complementares que estimulem os profissionais a optar por esse regime de trabalho.
Os planos de carreira deverão estabelecer critérios e indicar elementos que integram às avaliações de desempenho profissional e institucional. A avaliação de desempenho é indicada como interface da avaliação do profissional do magistério e do sistema de ensino, fundada em critérios objetivos que resultem na superação das dificuldades identificadas para o desempenho do profissional ou do sistema.
Sistemas de ensino
Os sistemas de ensino deverão por meio dos planos de carreira estabelecer critério formal e material para provimento dos cargos (cooperação