CAPÍTULO IV. PLANO SETORIAL: FORMULAÇÃO, APROVAÇÃO NO PLANO
4.5 DISCUSSÕES E APROXIMAÇÕES SOBRE O PLANO SETORIAL DE NATAL
Considerando a análise desenvolvida sobre as definições do Plano Setorial no Planejamento Urbano de Natal, apresentam-se aqui reflexões que visam discutir sobre as aproximações conceituais e operacionais observadas na trajetória deste instrumento e das experiências similares de planejamento analisadas.
Verificou-se que o Plano Setorial foi instituído no Plano Diretor de 2007 como instrumento de planejamento urbano e ambiental, que tem como objetivo detalhar o uso e a ocupação do solo de uma fração urbana. No contexto da sua formulação, a primeira proposta foi apresentada pelos técnicos da SEMURB em 2006, durante a revisão do Plano Diretor de Natal (LC07/94). Além disso, foi objeto de estudo, discussão e formulações para novas inserções e/ou modificações do texto original pela sociedade, sobretudo pelos grupos e organizações sociais do bairro de Ponta Negra, registrando-se um marco histórico de participação popular. A atuação desses segmentos sociais colocou-se na perspectiva de atender diferentes, porém convergentes objetivos: a) dos técnicos para aplicar os instrumentos, indicados no Plano Diretor, os planos e os projetos urbanísticos, de maneira articulada, permitindo compatibilizá-los à capacidade da infraestrutura local. E para permitir uma leitura mais detalhada do macrozoneamento e das áreas especiais e; b) da sociedade, para conter a verticalização e exigir a compatibilização do sistema de infraestrutura com os projetos de intervenção urbana para a área.
Os técnicos da Prefeitura indicaram que toda a cidade deveria ser setorizada, entretanto, isto não foi desenvolvido. Contando com participação social, o primeiro e único setor definido do Plano Setorial em Natal foi o bairro de Ponta Negra, Zona Sul da cidade. Bairro caracterizado como área estratégica de atuação dos setores turístico e imobiliário e com fortes atributos paisagísticos, evidenciando históricas mobilizações sociais contra o processo de verticalização e a descaracterização da paisagem, principalmente aquela formada pelo Morro do Careca e dunas associadas, definidas na ZPA - 6.
O presente estudo identificou entraves nos debates para a formulação do Plano Setorial, destacando-se: (i) Dificuldades de compreensão conceitual e operacional; (ii) Falta de clareza sobre o produto final gerado por um Plano Setorial.
130 São exemplos desses entraves os questionamentos que se colocaram quanto aos aspectos de distinção entre o Plano Setorial e a Operação Urbana Consorciada, quanto à sua relação com o Plano Diretor, tendo em vista a mudança de parâmetros e quanto à sua natureza como instrumento ou estratégia de gestão. Na prática, tal como posto no Plano Diretor de Natal, o Plano Setorial é facilmente substituído por outros instrumentos, principalmente a Operação Urbana Consorciada. Verificou-se, portanto, a ausência de definição das especificidades do Plano Setorial no Plano Diretor, que foram identificadas na presente pesquisa.
O Plano Setorial apresenta potencialidade quando desenvolvido como modalidade ou estratégia de gestão, uma vez que pode ser norteador de intervenções urbanas em diversos contextos. Tem potencialidades para facilitar as etapas de planejamento e de projeto urbano em áreas novas ou consolidadas, com atrativos de investimentos imobiliários ou não. Nesse caso, demarca-se um diferencial relevante em relação ao instrumento da OUC, uma vez que o Plano Setorial poderá nortear intervenções urbanas em áreas que não exijam, necessariamente, a atração de investimentos privados para realização de ações e projetos. Nessa perspectiva, é fundamental que se compreenda o Plano Setorial no campo do sistema de planejamento e gestão urbana do município, a partir do qual poderá auxiliar as iniciativas de articulação dos instrumentos urbanísticos em uma fração urbana (inclusive a OUC), a proposição de projetos e a facilitação dos processos participativos.
Inserido no Sistema de Planejamento o PS não é autoaplicável como um instrumento urbanístico, isto indica que operacionalmente a regulamentação deste resulta em lei ordinária e que as estratégias previstas devem facilitar a aplicação dos instrumentos e dos índices e parâmetros previstos no macrozoneamento do Plano Diretor, isto por meio do sistema de gestão pública e da redução da escala territorial do planejamento. Assim, compreende-se que Planos Setoriais são estratégias de planejamento e gestão urbana, que potencializam a aplicação do macrozoneamento e a integração das áreas especiais, de modo a garantir a melhoria na qualidade de vida da população moradora, por meio da aplicação do ordenamento do uso do solo, dos instrumentos e dos projetos urbanísticos, estabelecidos para a área e instituídos no Plano Diretor. Cabe ressaltar que mesmo com estas inconsistências, a sociedade e os técnicos, se apropriaram do Plano Setorial e o mencionaram em todos os debates realizados em Natal (2006-2012) como ferramenta potencial para a participação mais ativa da sociedade no planejamento e na construção de “que cidade queremos”.
Como uma avaliação parcial do primeiro setor instituído no Plano Diretor, observou-se que este se limitou a restringiraverticalização acima de quatro pavimentos e o remembramento em parte do bairro de Ponta Negra. Mesmo assim, identificou-se que esses parâmetros não
131 foram adotados para orientar o crescimento do bairro, uma vez que muitas construções utilizaram licenças anteriores à aprovação do instrumento, confirmando os antigos parâmetros, que eram mais permissivos em termos de aproveitamento do potencial construtivo. Além disso, a permissão para construção fora dos parques residenciais de Ponta Negra e Alagamar (áreas sem limite de gabarito pelo Plano Diretor) promoveu intensa verticalização em outro setor do bairro, o que comprometeu ainda mais a rede de infraestrutura, que já se encontrava saturada (Figura 12 e Figura 37). Este momento evidenciou fragilidades na implementação do próprio Plano Diretor, inviabilizando a aplicação das medidas propostas pelo Plano Setorial. Assim, fragilizaram-se também os objetivos da sociedade de conter a verticalização no bairro de Ponta Negra.
Figura 37. Verticalização em Ponta Negra, na parte posterior da Vila de Ponta Negra e do Parque
Residencial de Alagamar.
Fonte: FURUKAVA, 2012.
Nota: Av. Rota do Sol, sentido Ponta Negra – Parnamirim.
A falta de investimento na atualização da capacidade de tratamento e de coleta de esgoto público suficientes para atender às demandas existentes e criadas no bairro, foi outro fator crítico. Isto indicou que os objetivos do Plano Setorial não foram atingidos em face à ausência de compatibilização do adensamento com a infraestrutura de suporte. Também não foram aplicados os instrumentos previstos no Plano Diretor, como o IPTU progressivo no tempo e o Direito de Preempção, além da não regulamentação ou revisão das áreas especiais. Ressalta- se, assim, a dificuldade do Poder Público orientar o crescimento da cidade em bases sustentáveis, num contexto em que os instrumentos de regulação do uso e ocupação do solo apresentam formulações vagas e os procedimentos de gestão participativa se realizam de forma pontual e profundamente setorizada, a exemplo do que identificamos com o Plano Setorial.
A falta de regulamentação do setor de Ponta Negra até junho de 2012, a não integração do sistema de emissão e renovação de licenças, assim como de outros instrumentos do Plano Diretor, não permitiram que fossem atingidos os objetivos de espacialização do ordenamento do
132 uso e ocupação do solo urbano; de promover a função social da propriedade e de compatibilizar o adensamento à respectiva infraestrutura de suporte.
A regulamentação do Plano Setorial iniciado em 2008 com a contratação do IBAM, para desenvolver em conjunto com a SEMURB uma proposta para a área, foi marcado pela falta de transparência por parte da Prefeitura que não disponibilizou informações sobre essa regulamentação. Além disso, os estudos desenvolvidos não incorporaram as iniciativas que estavam sendo desenvolvidos no bairro de Ponta Negra e que utilizavam metodologias participativas com organizações sociais, trabalhadores e moradores locais.
Em 2011, o IBAM apresentou em audiência pública os resultados dos estudos técnicos desenvolvidos, sinalizando a importância do debate público e de contribuições para o aprofundamento do trabalho. Apesar do Poder Público municipal ter convocado a audiência pública abrindo o espaço de discussão naquele momento, não havia clareza sobre a forma de inserção das contribuições que seriam apresentadas e nem dos desdobramentos das atuações participativas. Nesse sentido, o Ministério Público fez uma intervenção reivindicando que tal proposta não fosse encaminhada diretamente à Câmara dos Vereadores para votação e que fosse dado um prazo de 90 dias para publicização, discussão e contribuições da sociedade sobre os estudos apresentados. Em sequência a isto, o Ministério Público contratou um laudo técnico contendo análises sobre a proposta apresentada. O laudo indicou que o documento demandava complementação técnica e social, além de alguns alertas às estruturas propostas: um destaque ao formato de “lei complementar” que possibilitava alteração de parâmetros estabelecidos no Plano Diretor e à ausência de participação social na formulação da proposta. Em 2012 foi desenvolvida uma segunda audiência pública para apresentação das contribuições do Ministério Público sobre a proposta. Este chegou à conclusão de que o documento se configurava como estudo preliminar e sugeriu complementação democrática na condução dessa regulamentação, utilizando-se instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor de Natal (Conselhos, audiências públicas, conferências, reuniões de bairro, etc..). Ressalta-se que após esta fase de discussão, nenhum outro debate sobre o Plano Setorial foi realizado.
A falta de continuidade dos estudos para aprofundamento do Plano Setorial e as lacunas geradas pela ausência da sua regulamentação contribuíram para que as intervenções urbanas no bairro de Ponta Negra continuassem tendo uma percepção fragmentada do espaço, sobretudo das Zonas de Proteção Ambiental. As discussões sobre a regulamentação da ZPA 6 (Morro do
133 Careca)90, por exemplo, foram realizadas de forma desconectada em relação às propostas de reestruturação do calçadão de Ponta Negra91 e às obras de mobilidade previstas92, com influência direta no bairro. Nas audiências públicas que discutiram essas intervenções, a população mencionou por diversas vezes o Plano Setorial como instância possível de articulação dos projetos, de produção coletiva e de inserção das contribuições da sociedade.
Vale lembrar que os princípios fundamentais que orientam o Plano Setorial são os mesmos do Plano Diretor: a função socioambiental da propriedade e a gestão democrática conforme o Estatuto da Cidade. Constata-se que existem avanços na inserção desses princípios nos instrumentos de planejamento urbano instituídos no Município de Natal. Contudo, a aplicação desses princípios através dos instrumentos é complexa - articular os instrumentos, planos e projetos, compatibilizar o adensamento à capacidade de suporte da infraestrutura urbana, gerar espaços e métodos para uma efetiva participação social, garantir o debate aberto para que se possa de fato explicitar e disputar democraticamente o projeto de cidade na qual queremos viver. Esses são os desafios que estão postos para o planejamento das nossas cidades e nas quais o Plano Setorial em estudo se insere.
Ressalta-se que a implementação desses instrumentos pressupõe a criação de novas estruturas institucionais de planejamento capazes de gerar base técnica de estudos sobre a cidade, avaliação e monitoramento das políticas públicas e de participação da sociedade. Neste sentido, faz-se necessária a atualização da base institucional para a gestão do Plano Diretor e dos seus instrumentos de aplicação (a exemplo de banco de dados edilício e urbano e estruturas para realização de diferentes formatos de participação social – audiências públicas, seminários, oficinas, conferências). São questões que estão referidas ao Plano Diretor, mas que têm rebatimento direto no Plano Setorial, na perspectiva de se ter uma intervenção articulada no território dos demais instrumentos do Plano Diretor e do debate social, em escalas que facilitem o debate entre técnicos e sociedade.
Compreende-se, portanto, que o objetivo do Plano Setorial é gerar um campo facilitador para aplicação dos instrumentos do Plano Diretor; detalhar o macrozoneamento do ordenamento do uso e ocupação do solo urbano existente naquela lei complementar; gerar e compatibilizar o
90 Reunião promovida a convite da Associação dos Moradores dos Parques Residenciais de Ponta Negra e
Alagamar - AMPA, com a presença e a apresentação da proposta de regulamentação da ZPA 6 (Morro do Careca e dunas adjacentes) pela SEMURB, no dia 3 de maio de 2012, na AMPA.
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Audiência Pública realizada no dia 16 de Agosto de 2012, no auditório da sede da Procuradoria-Geral de Justiça, em Candelária.
92 Registrado na carta de justificativa social contra o projeto de engenharia da ampliação da Av.
Engenheiro Roberto Freire / Natal-RN, entregue e apresentado em audiência pública do dia 06/09/2012, promovida pelo governo do estado, no Centro Administrativo de Natal (AMPA, 2012).
134 adensamento à respectiva infraestrutura de suporte; garantir a participação social, segundo os parâmetros do Estatuto da Cidade, utilizando-se de outras ferramentas, além das audiências públicas; preservar a qualidade de vida da população; promover a função social da propriedade; e definir uma lei, vinculada à compatibilização dos projetos urbanísticos para a área.
Quanto aos produtos que geraria, a implementação do Plano Setorial visaria aplicar, articuladamente, os instrumentos previstos no Plano Diretor e não alterá-los. Assim, detalharia o que está proposto no Plano Diretor, lote a lote da fração. Quanto aos planos, projetos e licenças (emitidas ou renovadas), o Plano Setorial permitiria a compatibilização com o sistema de infraestrutura, baseando-se nos dados aprofundados do setor. Todas as etapas demandam a transparência exigida nas normas federais. Esta aplicação articulada pode ser apresentada em um mapa geral, conforme observado na Figura 38.
Para a construção de um mapa como este, pode ser utilizado o zoneamento do Plano Diretor, o detalhamento do uso e ocupação do solo existente e a atualização do cadastro edilício. Além disto, é possível espacializar a indicação das áreas atingidas por projetos urbanísticos ou de infraestrutura. Este mapa é acompanhado de um quadro de diretrizes, prazos, responsabilidades administrativas e custos de intervenção.
Outra possibilidade do Plano Setorial é aprofundar mecanismos que orientem a ocupação do solo de forma compatível ao suporte da infraestrutura urbana. Mecanismos estes aplicados constantemente, sendo relacionados ao crescimento populacional e ocupacional da cidade, e de maneira mais efetiva e pontual, em casos de fragilização de áreas históricas, sociais e cenário paisagístico, além da contaminação de áreas ambientais. No campo da gestão, isto demanda exercer um maior controle sobre a emissão de licenças ou alvarás de construção, podendo utilizar de ferramentas computacionais. Isto possibilita um monitoramento mais efetivo por parte dos entes privados e públicos sobre as concessionárias, na instalação e na atualização dos sistemas de infraestrutura.
Para os planos e projetos urbanos ou de grande impacto observou-se a obrigatoriedade da participação social, conforme estabelecido no Estatuto da Cidade. O Plano Setorial aprofunda o zoneamento de áreas, indicando lotes onde poderão ser aplicados os instrumentos previstos no Plano Diretor e que serão impactados espacialmente pelos projetos urbanísticos. A espacialização e verticalização da lei, assim como os dados atualizados, quantitativos e qualitativos do setor, são elementos que alimentam o debate sobre o que se propõe para a área e para a avaliação prévia de impactos espaciais no setor.
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Figura 38. Relação entre o detalhamento do Plano Diretor com projetos previstos para a área.
Fonte: Elaborado pela autora, sob a base da LC 82/07
Nota: os elementos estão sobre o mapa de Ponta Negra, mas são meramente representativos.
Como síntese dos procedimentos adotados em experiências similares que se aproximam do Plano Setorial e da construção deste em Natal destaca-se:
1. construção de um termo de referência que contenha elementos gerais sobre um Plano Setorial, sobre as experiências de aplicação e os resultados obtidos, além disso, dos custos e responsabilidades administrativas e financeiras. Nesta etapa de formulação, pode-se optar pelo modelo das Conferências e pelos Conselhos, para promover a participação social; 2. solicitação para a realização de um Plano Setorial em uma área urbana, por parte do Poder Público ou da sociedade;
3. análise da estrutura administrativa municipal para realizar o Plano Setorial 4. definição de uma comissão técnica de coordenação dos setores;
5. composição de uma comissão técnica responsável pelas atividades no setor. Esta equipe pode ser complementada, entretanto, previamente se direcionam técnicos para estruturar o Plano. Cabe lembrar que o Plano Setorial, embora possa sugerir novos projetos, objetiva
136 principalmente compatibilizar projetos existentes no setor e alterá-los, quando necessário, por meio da participação social;
6. proposição de uma comissão de acompanhamento social;
7. análise da realidade urbana a partir do Plano Diretor visando identificar bairros contíguos da cidade, integrados, em grande parte, nos sistemas de água (abastecimento de água, saneamento básico e drenagem, atividade econômica, ou outros). Importante que essa análise conte com a participação das comissões técnica e de acompanhamento social;
8. debate com a sociedade residente no setor delimitado ;
9. realização de discussão pública para definir os setores que utilizarão o Plano Setorial como estratégia de planejamento e gestão, além de definir os limites e aprovar a comissão técnica e da comissão social.
Os elementos dos itens 1 ao 9, podem compor a primeira etapa do relatório;
10. O apontamento dos dados base. Convém lembrar que estes são exemplos de dados base, mas pode haver outros, que são acrescidos, segundo as especificidades de cada setor:
infraestrutura existente por setor; sistema fundiário dos lotes;
uso e ocupação do solo e mapa de gabarito atual, mostrando a modificações dos últimos anos;
identificação dos vazios urbanos ou subutilizados (lotes e unidades construídas); licenças emitidas nos últimos cinco anos;
alvarás emitidos no ano;
propostas de planos e projetos (inclusive das concessionárias) apresentados nos últimos cinco anos para a área e os que estão previstos;
evolução dos preços de mercado dos terrenos e imóveis da área (últimos cinco anos – levantamento das tipologias arquitetônicas existentes), com objetivo de prever custos das obras de infraestrutura no setor, especialmente ampliações da malha viária e relocação de moradores em caso de reestruturação de alguma área, evitando que estes saiam da localidade em que residem;
apontamento do patrimônio histórico/arquitetônico;
apontamento de áreas ambientais e usos de impacto a estas áreas no entorno; análise da dinâmica demográfica
mapeamento de fluxos de circulação e população flutuante; mapeamento dos equipamentos públicos;
mapeamento das áreas livres.
11. desenvolver a capacitação dos grupos técnicos e de representação social;
12. promover o debate com a sociedade para definir o que se deseja para a área, os problemas apresentados pelos cidadãos e as prioridades de intervenção. Nesta etapa propõe- se a realização de um quadro de diretrizes e intervenções;
13.o relatório sobre as demandas técnicas e sociais identificadas a partir destes dados locais e
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14.definir de um programa base a ser executado na área, a partir do estabelecido no Plano
Diretor: definição da futura ocupação em termos de usos, atividades e suas distribuições; alterações espaciais previstas e pelas concessionárias; impactos dessas intervenções na sociedade local e na rede de infraestrutura; provisões para a área e quadro de prioridades, orçamentos e responsabilidades.
15. a elaboração de projetos e cenários resultantes, seguida da formulação de um anteprojeto de lei. Estes elementos contemplam a segunda parte do relatório.
16. a divulgação e apresentação formal de todos os setores do Plano Setorial para a cidade; 17. a apresentação no setor do anteprojeto deste;
18. a coleta de contribuições e propostas de alteração para o anteprojeto de lei pela comunidade e entidades específicas;
19. a conciliação das propostas;
20. discussão das alterações propostas ou das novas proposta de delimitação dos setores, confirmação dos limites;
21. a apresentação, no setor, da proposta final de delimitação;
22. a pactuação e validação da proposta, compondo a terceira parte do relatório; 23. o encaminhamento para os Conselhos e para a aprovação da Câmara dos vereadores; 24. a fiscalização, acompanhamento e manutenção do setor – frequentes audiências, reuniões e conferências, no setor;
25.a revisão e atualização do instrumento. Medidas transitórias e o tempo de duração da lei
para o setor, compondo a quarta parte do relatório93.
Ao compreender que as informações das etapas de formulação, de implantação e de revisão são fundamentais para avaliação do setor no âmbito do Plano Setorial, as quatro partes compõem um documento único. Em sequência orienta-se a ampla publicização dos resultados pelo Município e pelas concessionárias envolvidas, em sites oficiais e outros meios de divulgação. Estes procedimentos não se afastam dos existentes para a aplicação de instrumentos e projetos urbanísticos, entretanto, trazê-los aqui, norteia a utilizarão do Plano Setorial como estratégia de planejamento. Neste caso, a realidade da cada setor deverá indicar novos elementos e quais destes se aplicam ou não à localidade.
A seguir apresenta-se a síntese dos procedimentos referidos anteriormente - Quadro 7.
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Quadro 7. Síntese e aproximações de procedimentos de implementação do Plano Setorial
ETAPA RESPONSABILIDADE DE GESTÃO
OBJETIVOS ETAPA DO RELATÓRIO
01 Município (CT)
Reorganizar a estrutura administrativa