Projeto de Lei da Região Sul 1 Documento do IBAM/SEMURB

Em 2008, a SEMURB anunciou a contratação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, para dar assistência à regulamentação e revisão das dez zonas de proteção ambiental e a revisão e regulamentação de cinco instrumentos urbanísticos e de gestão urbana,

111 que tiveram como produto final relatórios e minutas de lei. Nesta demanda, contemplou-se o Plano Setorial da Região Sul 1 (Ponta Negra, Capim Macio e Neópolis).

Cabe destacar que uma reportagem, em jornal de circulação local, registrou esse momento e a ausência por parte da Prefeitura no debate ou transparência, sobre a formulação da proposta entre os anos de 2008 a meados de 2011,

A SEMURB incluiu o Plano Setorial de Ponta Negra no convênio assinado com o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), que prevê a elaboração não só desse estudo, mas de vários outros previstos no Plano Diretor de Natal, até junho de 2009. Porém a população do bairro critica a falta de informações a respeito. “Entramos em contato diversas vezes com a Prefeitura e não recebemos nenhuma resposta sobre como estava a situação”, lamenta Maria das Neves. Ela e outros habitantes do bairro se reúnem semanalmente para discutir os problemas e soluções para Ponta Negra. O grupo aguarda com ansiedade pelo momento de pôr no papel as propostas que vêm sendo debatidas na comunidade. [...] lembrando que não será por falta de análise técnica que o plano deixará de existir” (Plano ..., 2008. s.p.)

Apresentado em Audiência pública, no dia 3 de junho de 2011, três anos após a contratação do estudo, em formato de minuta de lei, o produto gerado pela SEMURB/IBAM, encontrou-se contido no PL 23 - versões finais dos Planos Setoriais prioritários. Retoma-se aqui o tempo necessário para a regulamentação de um setor, já que até o atual momento (final de 2012), esse não está finalizado.

Tratou-se de um Plano Setorial prioritário, pois Ponta Negra foi uma área definida no Plano Diretor que deveria ser regulamentada em um período de 12 meses após a sua aprovação (art.118). Então, mesmo que instituídos outros setores do Plano Setorial pela cidade, esta teria uma obrigatoriedade já definida em lei, e por isso, é uma região prioritária.

O relatório teve como objetivo expor o Anteprojeto de Lei para regulamentação dos Planos Setoriais Prioritários, e servir de modelo aos demais planos que venham a ser desenvolvidos posteriormente pela SEMURB. Um dos fatores de destaque do documento foi a estruturação em formato explicativo-metodológico, tendo sua justificativa convergente ao identificado nesta pesquisa: “[...] o tema Plano Setorial ainda é objeto de muitas especulações na medida em que o Plano Diretor de 2007 (Lei Complementar n°82 de 2007), responsável por criar o instrumento, permite diferentes interpretações quanto aos limites e alcances do mesmo” (SEMURB, 2010:10).

Embora a proposta tenha se mostrado em alguns momentos como um ensaio técnico, que demanda uma complementação no processo participativo, em outros, foi apresentada como versão final, como minuta de lei. Isto se deu, por este ser o produto final apresentado pelo

112 IBAM, mas que segundo o mesmo Instituto, demanda complementação por parte da SEMURB, quanto à participação social “fruto de intenso trabalho de campo, pesquisas, diagnósticos e debates com técnicos da Prefeitura” (SEMURB, 2010:10). Assim, um Plano Setorial de formulação tecnocrática, até esta etapa.

Após a apresentação do Relatório, consta a minuta de lei complementar que definiu o Plano Setorial da Região Sul 1. Neste formato de “lei complementar” há possibilidade de alterar índices e parâmetros estabelecidos no Plano Diretor78. Como na Lei Complementar 82/07 não ficou estabelecido em que formato de lei será aprovado, subtende-se a possibilidade de defini-lo como lei complementar ou como uma lei ordinária, a qual não altera nenhum parâmetro. Vale retomar o artigo 91 que estabeleceu que se deve “respeitar os índices máximos e prescrições estabelecidas nesta Lei” (NATAL, 2007 s.p.).

Durante as entrevistas realizadas em 200979, constataram-se duas linhas de pensamento: (i) os que eram favoráveis ao Plano Setorial como lei que permitisse o estabelecimento de índices e parâmetros que alteram o Plano Diretor, sendo o instrumento apelidado de “Plano Diretor de bairro”; (ii) e, os que defendiam que o Plano Setorial não viria para alterar esses índices e sim para aplicar de maneira participativa os já estabelecidos no Plano Diretor.

A primeira vertente defendeu que com uma maior participação social e um maior detalhamento do setor quanto à capacidade de infraestrutura e outros detalhamentos técnicos e sociais, é possível observar elementos que não são pertinentes na discussão do Plano Diretor, em sua escala macro. Defendeu também que a participação da sociedade deve permitir “desenhar o bairro que desejam”, compatibilizando a capacidade de infraestrutura, mas gerando maior autonomia e valor à participação social. Assim, para esta corrente, o Plano Setorial foi pensado com o propósito de aproximar a sociedade das definições sobre a cidade e de ter um olhar particular sobre esses espaços. Para esta linha de pensamento, a regulamentação vem em formato de lei complementar.

A segunda vertente entendeu que o instrumento foi gerado a partir de uma demanda em aplicar o Plano Diretor e seus instrumentos de maneira integrada, assim não necessita modificar índices e parâmetros estabelecidos. Para esta corrente, a mobilização, a transparência, a diversidade de representações (sejam elas sociais ou técnicas) e a publicização de momentos

78 _{Uma lei complementar pode vir a alterar outra lei complementar, pois ambas estão em mesma}

hierarquia.

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Entrevistas realizadas para o trabalho final de graduação “Parâmetros de Aplicação do Plano Setorial como Instrumento do Plano Diretor” (FURUKAVA, 2009).

113 como a revisão do Plano Diretor são difíceis de obter, o que poderia colocar em risco conquistas sociais obtidas.

Além disso, para esta vertente, durante a revisão do Plano Diretor, é possível pensar a cidade como um todo e o estabelecimento de índices e de parâmetros são observados em conjunto, coisa que para um setor reduzido, poderia gerar uma visão limitada. Ou seja, um setor poderia causar impacto negativo sobre outro e gerar conflitos para a cidade como um todo ou até mesmo, colocar em risco áreas especiais já protegidas, como as áreas cênico-paisagísticas, históricas e ambientais, que não pertencem a um setor, mas à cidade. Neste caso, a legislação aprovada viria em formato de lei ordinária.

Ao visar um embasamento legal para a compreensão desse conflito, identificou-se a Lei Orgânica do Município de Natal, que inspirada nos princípios da liberdade política, de justiça social e de dignidade da pessoa humana, estabeleceu no artigo 38 que,

As leis complementares são aprovadas em dois turnos, por maioria absoluta dos Vereadores, com intervalo de quarenta e oito horas, devendo ter numeração distinta das leis ordinárias.

Parágrafo Único - São objeto de lei complementar, dentre outras matérias: I - O Código Tributário do Município; II - a Organização da Procuradoria Geral do Município; III - o Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais; IV - O Plano Diretor da Cidade; V - o Código de Obras; VI - o Código de Meio Ambiente e Turismo; VII - o Código de Posturas (NATAL, 1990).

Observou-se, portanto, que o Plano Setorial, definido na Lei Complementar 82/07, tem como objetivo detalhar ordenamento do uso e ocupação do solo urbano (art.90), assim, não tem como objetivo ordenar, mas sim, aprofundar o que já foi estabelecido. Compreende-se aqui, à luz da Lei Orgânica e do Plano Diretor, que a delimitação do setor do Plano Setorial é definida em uma lei ordinária, junto aos demais detalhamentos e desenhos do setor que indiquem procedimentos para aplicação do Plano Diretor (lotes indicados para IPTU progressivo no tempo, por exemplo). Ademais, defini-la assim é uma medida prevencionista, buscando garantir a integração do Setor da Região Sul 1, ao que está proposto no Plano Diretor.

Para discutir sobre a delimitação dos setores, adentrou-se em dois quesitos: a unidade de planejamento e os critérios de definição da composição de um setor. Cabe destacar que se compreende por unidade de planejamento a estrutura base administrativa que se utiliza para se definir um setor, a exemplo da bacia hidrográfica e do bairro. A composição e a quantidade de unidades de planejamento são variáveis para cada realidade; sendo assim, são orientadas por diferentes critérios, como a acelerada modificação da paisagem local e de questões socioambientais, além das alterações urbanísticas, contaminação do lençol freático, entre outros.

114 O Plano Setorial buscou a redução da escala de gestão, mas não definiu no Plano Diretor qual unidade de planejamento e quais os critérios seriam adotados para a definição do setor. Por isto, o debate sobre a composição do primeiro setor adentrou questões técnicas, políticas e sociais. Em sequência, o anteprojeto (SEMURB/IBAM) envolveu os bairros de Ponta Negra, Capim Macio e Neópolis (Figura 31). Assim, como visto na formulação do Plano Setorial, no ano de 2006, identificou-se a demanda técnica de integrar mais bairros a Ponta Negra, sob a justificativa de,

A experiência de subdividir a área urbana em unidades espaciais de planejamento e tratá-las a partir de suas particularidades é comum nas cidades brasileiras, especialmente nas de maior porte e complexidade no que diz respeito à estrutura interna, mas no caso de Natal esta será uma experiência piloto. Definiu-se como Piloto o Plano Setorial Prioritário da Região Sul 1 e, apesar de Ponta Negra ter sido definido como o bairro prioritário para elaboração no PD de 2007, optou-se neste momento por avaliar diversos aspectos da configuração municipal para definir a abrangência de sua delimitação. Foram considerados: Divisão administrativa, delimitação e características dos bairros [...]; Bacias Hidrográficas [...]; População residente e densidade demográfica, domicílios particulares permanentes [...]; Macrozoneamento definido pelo Plano Diretor [...]; Déficit Habitacional e Domicílios em coabitação ou improvisados [...]; Rede elétrica, abastecimento de água, esgotamento sanitário [...]; Conjuntos Habitacionais e Loteamentos [...] (SEMURB, 2010. p.12-13).

Cabe retomar que, no que tange ao histórico do Plano Setorial, foi observado que Capim Macio e Neópolis não foram inseridos no Plano Diretor de 2007 pela não mobilização dos moradores. (FURUKAVA, 2009). Isto levou à compreensão de que, para o estabelecimento de um setor, fez-se necessária a integração da leitura técnica, política e social.

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Figura 31. Primeira proposta de zoneamento do Plano Setorial: bairros de Ponta Negra, Capim Macio e

Neópolis, Zona Sul de Natal/RN.

Fonte: Projeto de Lei do IBAM, 2010.

Observou-se também que “diferente do tratamento das ZPAs o Plano Diretor não definiu qualquer padrão para enquadramento de zonas ou outras definições capazes de orientar o entendimento do que se pretende com o detalhamento do item ‘Ordenamento do uso e ocupação do solo urbano” (FUNPEC, UFRN, 2011). O Capítulo I, do PL 23, tratou da submissão do Plano Setorial às diretrizes estabelecidas no Plano Diretor de 2007, reforçando a conclusão sobre a regularização resultar em uma lei ordinária e não, em uma lei complementar. Assim, o detalhamento significaria um olhar mais aprofundado sobre os dados, transparência sobre estes e uma maior aproximação do debate com a sociedade, para a aplicação do Plano Diretor, seus instrumentos e as perspectivas de obras de infraestrutura. Neste caminho, o relatório do IBAM aqui definido se enquadraria na parte do aprofundamento dos dados existentes.

Segundo a pesquisa desenvolvida sobre as experiências similares ao Plano Setorial, o cadastro edilício atualizado e um sistema computacional podem auxiliar no detalhamento do uso

116 e ocupação do solo (FURUKAVA, 2009). Atualmente, o município de Natal passa pela modernização desse cadastro, ainda não ativo na íntegra. Esse cadastro, atualizado em tempo real, passa a dar mais agilidade à avaliação prévia dos empreendedores e do município sobre a emissão de licenças de instalação para cada lote do setor. Assim que uma licença for requerida no setor o sistema adiciona a carga que isto gerará sobre a infraestrutura e se o padrão do edifício, quanto ao uso, localização, dimensão das unidades, recuos, gabarito, entre outros parâmetros, encontra-se dentro da legislação e compatibilização com as redes de infraestrutura, ou não e, logo, se a licença pode ser emitida ou não.

No momento em que as licenças emitidas atingirem a projeção de 80% de utilização da rede de infraestrutura haverá uma suspensão das licenças de construção no setor (artigo 13 do Plano Diretor de Natal) até a atualização das redes ou soluções privadas que contornem estas questões, auxiliando a implantação do Plano Diretor, o ordenamento do uso e da ocupação. Isto potencializa o detalhando do uso e da ocupação do solo, à luz da Lei Complementar, mas lote por lote e não apenas pelo macrozoneamento.

Nos Planos de Pormernor em Portugal, esse detalhamento lote a lote chega a uma visão de fachada e resulta em um desenho em três dimensões, maquete eletrônica e animação tridimensional. Com a possibilidade de compreender os impactos visuais e espaciais do edifício, é possível observar impactos, integrar a prospecção à paisagem e facilitar a publicização das demandas que isto gerará (FURUKAVA, 2009).

Compreende-se que o aprofundamento do ordenamento de uso e ocupação do solo desenvolvido pelo Plano Setorial é a etapa seguinte e pontual, terreno por terreno, do ordenamento de uso e ocupação do solo determinado pelo e no Plano Diretor. Esta demanda pelo detalhamento do macrozoneamento se observou também nas motivações de criação do Plano Setorial como facilitador da aplicação do Plano Diretor, frente às dificuldades técnicas apresentadas em Natal. Este olhar mais aprofundado do setor reforça a natureza do Plano Setorial como estratégia de planejamento, por meio da redução da escala de intervenção e aprofundamento dos dados do setor.

Quanto aos procedimentos foi observada, no relatório da SEMURB/IBAM, a confecção de mapas de uso de solo, com observância às demandas e agrupamento de diferentes serviços, para identificar espaços propícios aos polos especializados80. Para isto, foi feito um mapeamento

80_{“Art. 8°. Os Polos Especializados tem o objetivo de estimular a atividade econômica e consolidação de}

espaços atraentes de convivência para moradores e turistas, além de promover a cooperação empresarial, a geração de emprego e renda, e reforço de vestígios de centralidade nos bairros da Região Sul 1”

117 do habite-se cedido e cruzamento com os dados da fiscalização sobre os estabelecimentos que estavam funcionando de maneira regular, representando em mapa, as dinâmicas para a área. Ao observar o processo de verticalização identificaram pontos de visualização obstruídos do Morro do Careca e indicaram áreas de tratamento visual específico. Outra leitura feita foram os vazios urbanos e o levantamento das dunas remanescentes com as massas vegetais existentes. Por fim, foi realizado o mapeamento e o cruzamento das informações na área para a indicação de soluções. Indicação, pois os polos não foram espacializados, nem demarcados seus limites, sendo apenas indicadas as áreas de fortalecimento da dinâmica existente. O estudo, segundo a SEMURB, gerou o plano de prioridade de intervenções. Vale destacar que estas prioridades são abrangentes e ficaram em nível de texto (quadro), não sendo apresentadas no PL 23 e espacializadas em mapa, dificultando a compreensão de quais pontos passariam a receber tais intervenções no bairro e como estas foram construídas (Figura 32).

Figura 32. Prioridades de intervenção do Plano Setorial da Região Sul 1.

Fonte: SEMURB, 2010 p. 89.

(SEMURB, 2010 s.p.). Foram criados para a Região Sul 1 polos da Renda e Gastronômico em Ponta Negra e de entretenimento, em Neopolis e Capim Macio.

118 O artigo 3°, do Projeto de Lei da Região Sul 1, dispõe das diretrizes gerais do Plano Setorial da Região Sul 181. Foi este artigo que apresentou o reforço aos polos especializados, às centralidades, às zonas de amortecimento e às áreas protegidas. Estas inserções visaram potencializar usos de destaque dentro dos setores e foram aplicadas a diferentes contextos, ao entender que a qualidade dos espaços, sua movimentação e atratividade, estão também relacionadas à diversidade de usos no local.

Neste artigo emite-se um alerta, a uma possível violação à area non aedificandi de Ponta Negra. Esta área tem como principal objetivo a defesa cênico-paisagística do Morro do Careca, patrimônio estadual, permitindo que todos os moradores e visitantes possam ter direito a este elemento de identidade natural da cidade. Para Duarte (2011, p.100) é um ganho ao planejamento urbano de Natal a instituição em 1984 das zonas especiais de interesse turístico, onde se localiza a area non aedificandi, em toda a extensão da orla e não apenas áreas especiais, “compondo um especial capítulo na história da preservação do patrimônio ambiental (cênico- paisagístico) da cidade e um marco da relação entre o direito à paisagem e sua concretização legislativa (por meio da instituição de áreas especiais)”.

Além disso, Duarte (2011) trouxe à discussão a Lei Federal n° 6.513/1977, que dispunha sobre a criação de Áreas Especiais e de Locais de Interesse Turístico, permitindo aos municípios e estados, instituírem suas áreas especiais em legislação própria. Segundo a autora, o município do Natal, por meio desta lei, assegurou a criação de áreas como as Zonas Especiais de Interesse Turístico – ZET, ao longo da orla, que tinha como principal objetivo a preservação e a valorização do patrimônio cultural e natural, além do incentivo ao turístico. Um destaque a isto foi a criação da area non aedificandi de Ponta Negra (Decreto n°2.236/1979), integrada à área de controle de gabarito da ZET-1 e localizada à margem da rodovia Natal-Ponta Negra (atual Avenida Engenheiro Roberto Freire), em um total de 67 lotes, com objetivo direto de proteção à paisagem e ao visual do Morro do Careca.

No histórico da área delineado por Duarte (2011), observa-se uma pressão durante os anos, em se construir na área não edificante de Ponta Negra. Esta pressão se materializa quando há um descaso por parte do Poder Público na manutenção local e na integração da área ao

81 _{Art. 3°. “São diretrizes gerais do Plano Setorial da Região Sul 1: I. reforçar a centralidade da região}

incentivando o desenvolvimento das atividades turísticas através da requalificação da área da ZET-1 e da implantação de equipamentos de lazer e de apoio ao turismo na área non aedificandi; II. proteger as ZPAs criando zonas de amortecimento das interferências ambientais, paisagísticas e cênicas; III. criar condições de convivência do uso residencial com aqueles voltados para a recreação e o lazer; IV. criar polos especializados; V. preparar a área para o uso da bicicleta e caminhamento a pé definindo uma malha cicloviária e um plano de criação e recuperação de passeios” (FUNPEC, UFRN, 2011 s.p.).

119 entorno, gerando um aspecto de abandono, sendo esta uma justificativa para a contínua ocupação privatizada da área. Relata ainda, impactos de legislações como a Lei Complementar 27/2000, onde o projeto de lei, consistia na liberação de nove lotes da área non aedificandi para a construção de imóveis com até 7,5m de altura, entretanto, a emenda aceita pela Câmara não englobou essas mudanças (DUARTE, 2011).

Em 2003, a SEMURB começou a notificar os ocupantes da area non aedificandi para que as prescrições de não construção nesta área sejam preservadas, e assim, garantir a defesa à paisagem natural. Em 2005, o Ministério Público Estadual promoveu uma ação82 que objetivou a demolição das construções ilegais instaladas na área, além de ações penais contra os ocupantes. Em 2009, o Juiz do feito julgou procedente a ação, determinando a demolição, justificando como direito difuso à paisagem. Atualmente (2012) nenhuma construção foi demolida.

Por parte do Poder Executivo municipal, no ano de 2006, houve a busca de soluções aplicáveis para area non aedificandi, visando “orientar a Administração no sentido de estabelecer ações efetivas para a preservação da função ambiental [...]” resultando em uma minuta de projeto de lei propondo o reordenamento, onde haveria na área um uso sustentável atrelado à proteção cênico-paisagística (DUARTE, 2011:120). Em 2008, há uma nova apresentação de proposta para a área pela SEMURB, mas ambas necessitaram estudos mais aprofundados e participação social, não sendo votados.

A partir da pesquisa de Duarte (2011) e de Oliveira (2010), destaca-se a constante disputa e conflito pela defesa e ocupação desta área, sendo, portanto, um tema que demanda um especial cuidado ao se propor alteração de parâmetros. Isso significa a alteração no Plano Diretor e a ocupação de uma área protegida, fundamental no acesso visual e na identidade da cidade (enseada da Praia de Ponta Negra e o Morro do Careca). A ocupação com equipamentos, sem a participação da sociedade e sem estudos de impacto, conforme proposto no anteprojeto (SEMURB/IBAM), quebram as conquistas definidas e podem tornar a ocupação inconstitucional. A Figura 33 e a Figura 34 apresentam o impacto a visual da ocupação area non

aedificandi à paisagem do Morro do Careca.

Pode-se dizer que, para propor equipamentos ou a alteração de índices e parâmetros na area non aedificandi deve haver um processo participativo, transparente, e que mantenha a

82 _{(Processo nº 001.05.011076-5 - 18ª Vara Cível desta Comarca) e ações penais baseadas no ilícito de}

construção ilegal sem licença previsto na Lei Federal nº 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais) DUARTE, 2011 p. 195.

120 proteção conquistada em mais de trinta anos de vigência da legislação, nos parâmetros do Estatuto da Cidade e da Constituição Federal.

Figura 33. Área non aedificandi de Ponta Negra.

Fonte: FURUKAVA, 2012.

Figura 34. Bloqueio visual na área non aedificandi de Ponta Negra.

Fonte: FURUKAVA, 2012.