CAMILA FURUKAVA
PLANO SETORIAL:
A CONSTRUÇÃO DE ESTRATÉGIAS PARA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO
DIRETOR DE NATAL
Versão final apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo do Centro de Tecnologia da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo, sob orientação da professora doutora Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha.
Catalogação na fonte:
Furukava. Camila.
Plano Setorial: A construção de estratégias para implementação do Plano Diretor de Natal / Camila Furukava. – Natal, 2012.
154f.:Il.
Orientadora: Professsora Doutora Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha.
CAMILA FURUKAVA
PLANO SETORIAL: A CONSTRUÇÃO DE ESTRATÉGIAS PARA
IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DIRETOR DE NATAL
Versão final apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo do Centro de Tecnologia da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito à obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo, sob orientação da Professora Doutora Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________________
Prof.a Dr.a Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha. (Orientadora)
Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo/UFRN
___________________________________________________________
Prof. Dr. Marcelo Bezerra de Melo Tinôco
Departamento de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Norte
_____________________________________________________
Prof. Dr. Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva Departamento de Políticas Públicas da UFRN
___________________________________________________________ Dr.a Marise Costa de Souza Duarte
AGRADECIMENTOS
Ao CNPq pelo apoio financeiro desta pesquisa.
Ao PPGAU/UFRN, Professores e funcionários pela oportunidade de desenvolver este estudo e pelos espaços de discussão proporcionados ao longo deste período.
À minha orientadora pelas construções científicas, pelos aconselhamentos e pelo apoio nos momentos cruciais desta jornada.
Aos membros da minha banca de defesa e qualificação, Prof. Dr. Marcelo Bezerra de Melo Tinôco, Prof. Dr. Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva, Dr.a Procuradora Marise Costa de Souza Duarte e à Prof.a Dra. Heloisa Soares de Moura Costa, pelo profissionalismo e comprometimento na formação do conhecimento científico.
Aos profissionais e aos amigos que me prestaram apoio na construção desta dissertação: Marciano Furukava, Marise Costa, Yuri Simonini, Maria das Neves Valentim, Heitor Andrade, Rosa Pinheiro e Eugenio Mariano. Ana Cláudia Lima, Flavia Laranjeira, Raissa Salviano, Debora Nogueira, Hassan Elsangedy, aos bolsistas e colaboradores do GEHAU e aos professores e amigos do mestrado.
Aos meus alunos que me ensinaram a aprender.
A Deus que orienta meus passos e me dá os dons do Espírito Santo, espero sempre decidir por aplicá-los na construção de Sua obra.
Às minhas avós que marcaram histórias inesquecíveis em minha vida.
RESUMO
O Plano Setorial inserido como instrumento urbanístico no Plano Diretor de Natal (LC82/07), vem sendo aprofundado desde 2007, e é norteado para a distribuição equitativa dos benefícios da urbanização, visando à efetivação do direito à cidade e da função socioambiental da propriedade no contexto do planejamento urbano. Assim, o Plano Setorial foi inserido na perspectiva de promover um campo propício para aplicação articulada dos instrumentos definidos no Plano Diretor e destes como intervenções urbanísticas, por meio do aprofundamento do macrozoneamento - saindo da dimensão da cidade e adentrando a dimensão de uma fração reduzida do urbano - facilitando a gestão democrática, nos termos do Estatuto da Cidade. Contudo, a ausência de regulamentação e, principalmente, a fragilidade conceitual e operacional do instrumento, que o aproxima de outras experiências e instrumentos existentes, limitaram sobremaneira a sua aplicação e avaliação. Considerando o caráter inovador do instrumento e a intensa participação social que se constitui pela sua inserção no planejamento local, em 2007, indagamos sobre quais elementos conceituais e operacionais poderiam dar maior efetividade à construção do Plano Setorial? Orientada por essa questão, a presente dissertação busca compreender a natureza e os procedimentos operacionais do Plano Setorial, visando formular apontamentos sobre os aspectos conceituais e operacionais de aplicação de um Plano Setorial. Delimita-se o bairro de Ponta Negra como universo empírico, uma vez que foi o primeiro setor de aplicação definido no Plano Diretor. Do ponto de vista teórico-conceitual a pesquisa toma como referência autores que apresentam reflexão e aprofundamentos sobre a matriz da Reforma Urbana, cujos princípios embasam a trajetória de revisão do planejamento urbano no Brasil a partir dos anos de 1980, com destaque para Raquel Rolnik, Nelson Saule Júnior e Orlando Alves dos Santos Júnior. Para acompanhamento local foram observados os autores Alexsandro Ferreira Cardoso Silva, Rosa Maria Pinheiro Oliveira e Marise Costa da Souza Duarte, para compreender a dinâmica do crescimento de Natal, legal e urbanisticamente.
Palavras-chave: Plano Setorial, Instrumentos de Planejamento Urbano, Direito à Cidade,
ABSTRACT
The Sectoral Plan was inserted as an urban instrument in Master Plan of Natal (LC82/07), since then it has been deepened. It is guided to the equitable distribution of the benefits of urbanization, aimed the efetivation of the Right to the City and the Environmental function of property in the context of urban planning. Thereby, the Sectoral Plan was inserted into the perspective of promoting a favorable field for applying articulated of instruments defined in the Master Plan, and them with urban interventions, through the deepening of macrozoning - coming out of dimension of the city and going to a small fraction of the urban by reducing scaling - facilitating democratic management in accordance with the City Statute. However, the absence of regulation and the conceptual and operational fragility of the instrument, approached it of other existent experiences and instruments, limiting its application and evaluation. Considering the innovative nature of the instrument and the intense social participation, we inquire about conceptual and operational elements which could give greater effectiveness to Sector Plan in construction? Guided by that question, this dissertation aim to understand the nature and operational procedures of Sectoral Plan, seeking to do indications about the conceptual and operational aspects of implementing a Sector Plan. The neighborhood of Ponta Negra was selected as empirical universe because it was the first sector defined in the Master Plan. This research adopts reference authors who´s make reflection and insights about the matrix of Urban Reform, whose principles constitute the basis of the trajectory of revision of urban planning in Brazil since the 1980s, highlighting Raquel Rolnik, Nelson Saule Júnior and Orlando Alves dos Santos Júnior. For the local monitoring, we use the authors Alexsandro Ferreira Cardoso Silva, Rosa Maria Pinheiro Oliveira e Marise Costa da Souza Duarte, in order to understand the growth dynamics of Natal, lawfully and urbanistically.
LISTA DE FIGURA
Figura 1. Delimitação do bairro de Ponta Negra, em vermelho. Recorte espacial da pesquisa. 16
Figura 2. Indicação da composição por bairros, da Região Sul 1, em Natal. ... 31
Figura 3. Morro do Careca. ... 32
Figura 4. Vista aérea do Parque das Dunas. ... 32
Figura 5. Divisões dos Planos de Pormenor, em Lisboa. ... 44
Figura 6. Limites da ZAC Évangile. ... 44
Figura 7. Esquema do Plano Setorial e elementos de integração operativos ... 61
Figura 8. Jornal Entre Bairros, em edição especial sobre a aprovação do Plano Diretor de 2007. ... 73
Figura 9. Proibição da entrada da sociedade civil na Câmara Municipal por ocasião da votação do Plano Diretor. ... 74
Figura 10. Reportagem sobre a aprovação do Plano Diretor com indicações de vetos de algumas emendas pela Prefeitura, Ministério Público e sociedade civil. ... 75
Figura 11. Manifestações sociais contrárias à derrubada dos vetos no Plano Diretor. ... 75
Figura 12. Limites do Plano Setorial de Ponta Negra, segundo o artigo 119. ... 86
Figura 13. Limites e Macrozoneamento do Bairro de Ponta Negra, com base no Plano Diretor de 2007. ... 88
Figura 14. Morro do Careca e dunas adjacentes. Vista da praia de Ponta Negra. ... 89
Figura 15. Composição do bairro de Ponta Negra. ... 89
Figura 16. Vista da verticalização no bairro de Ponta Negra, a partir da area non aedificandi. 90 Figura 17. Vista da verticalização em Ponta Negra, sentido Alagamar – Via Costeira. ... 90
Figura 18. Comparação entre as Zonas de Proteção Ambiental do Plano Diretor de 1984 e de 1994. ... 93
Figura 19. Área de abrangência da lei complementar 27/2000. ... 94
Figura 20. Duplicação da Estrada de Ponta Negra, atual Eng. Roberto Freire, década de 1980* ... 95
Figura 21. Vista aérea da Av. Eng. Roberto Freire, década de 1990 ... 96
Figura 23. Licenciamento por bairro em Natal, 2006. ... 99
Figura 24. Licenciamento por bairro em Natal, 2007. ... 100
Figura 25. Muro que separa o condomínio fechado da Vila de Ponta Negra. ... 101
Figura 26. Zoneamento da Legislação em Ponta Negra. ... 102
Figura 27. Licença de instalação de um empreendimento em Ponta Negra, licenciado no Plano Diretor de 1994, com proposta de inicio de construção em 2013. ... 104
Figura 28. Grandes lotes vazios em um trecho da Vila de Ponta Negra. ... 107
Figura 29. Novo momento da construção civil no bairro de Ponta Negra, após a crise internacional de 2008. ... 109
Figura 30. Concentração de uso e sistema viário. Identificação dos eixos de comércio e serviço em Ponta Negra. ... 110
Figura 31. Primeira proposta de zoneamento do Plano Setorial: bairros de Ponta Negra, Capim Macio e Neópolis, Zona Sul de Natal/RN. ... 115
Figura 32. Prioridades de intervenção do Plano Setorial da Região Sul 1. ... 117
Figura 33. Área non aedificandi de Ponta Negra. ... 120
Figura 34. Bloqueio visual na área non aedificandi de Ponta Negra. ... 120
Figura 35. Registro da audiência pública de 15 de fevereiro de 2012. ... 121
Figura 36. Anexo III da proposta de Plano Setorial da Região Sul 1, contendo as prescrições urbanísticas para a área. ... 126
Figura 37. Verticalização em Ponta Negra, na parte posterior da Vila de Ponta Negra e do Parque Residencial de Alagamar. ... 131
LISTA DE TABELA E QUADROS
Tabela 1. Resumo do Laudo Técnico sobre o Projeto de Lei SEMURB/IBAM para o Plano
Setorial da Região Sul 1. ... 127
Quadro 1. Síntese do Plano Setorial, segundo o Plano Diretor de Natal. ... 41
Quadro 2. Síntese do documento: Termos de Referência do proposto Plano de Pormenor ... 46
Quadro 3. Constituição do Plano de Pormenor da Artilharia Um, Praça de Espanha e Av. José Malhoa... 47
Quadro 4. Síntese das experiências similares ao Plano Setorial. ... 49
Quadro 5. Dados básicos sobre o sistema de projeto urbanístico e projetos arquitetônicos. ... 56
Quadro 6. Propostas para o Plano Setorial de Natal. ... 84
Quadro 7. Síntese e aproximações de procedimentos de implementação do Plano Setorial ... 138
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AEIS – Áreas Especiais de Interesse Social
AMPA – Associação de Moradores dos Conjuntos Ponta Negra e Alagamar ANAE – Areas non aedificandi
CAAU – Centro Acadêmico de Arquitetura e Urbanismo
CAERN – Companhia de Águas e Esgoto do Rio Grande do Norte CF – Constituição Federal
CT – Comissão Técnica CG – Comitê Gestor
DARQ – Departamento de Arquitetura e Urbanismo FNRU – Fórum Nacional da Reforma Urbana
GEHAU – Grupo de Estudos em Habitação, Arquitetura e Urbanismo
IAB/RN – Instituto dos Arquitetos do Brasil/Departamento do Rio Grande do Norte IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
MNRU – Movimento Nacional pela Reforma Urbana ONG – Organização Não Governamental
OUC - Operação Urbana Consorciada PD – Plano Diretor
PDDI – Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado PDN – Plano Diretor de Natal
PL – Projeto de Lei PP – Plano de Pormenor PS – Plano Setorial
SEMURB – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo UEP – Unidade Especial de Planejamento
UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte ZAC - Zone d’Amenagement Concerté
SUMÁRIO
RESUMO ... 6
ABSTRACT ... 7
LISTA DE FIGURA ... 8
LISTA DE TABELA E QUADROS ... 10
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ... 11
SUMÁRIO ... 12
INTRODUÇÃO ... 14
CAPÍTULO I. A INSERÇÃO DO PLANO SETORIAL NO CONTEXTO DE PLANEJAMENTO URBANO PÓS CONSTITUIÇÃO FEDERAL ... 21
CAPÍTULO II. PLANO SETORIAL: DEFINIÇÕES NO PLANO DIRETOR DE NATAL E REFERÊNCIAS DE EXPERIÊNCIAS SIMILARES ... 29
2.1 DEFINIÇÕES DO PLANO SETORIAL NO PLANO DIRETOR DE NATAL ... 30
2.1.1 Artigo 90 – Conceituação do Plano Setorial, objetivos e delimitação do setor ... 34
2.1.2 Artigo 91 – Objetivos e delimitação do setor ... 36
2.1.3 Artigo 92 – Produtos do Plano Setorial ... 39
2.2 LEITURAS DE EXPERIÊNCIAS SIMILARES: BASES PARA COMPREENSÃO DO PLANO SETORIAL ... 42
2.3 PLANO SETORIAL E A DIMENSÃO URBANÍSTICA: OS PROJETOS NAS EXPERIÊNCIAS SIMILARES ... 53
2.4 AS EXPERIÊNCIAS DE CONSTRUÇÃO DO PLANO SETORIAL NO PLANO DIRETOR DE NATAL: PRIMEIRAS ABORDAGENS METODOLÓGICAS ... 59
CAPÍTULO III. PLANO SETORIAL E A EXPERIÊNCIA DE CONSTRUÇÃO DO INSTRUMENTO EM NATAL/RN ... 64
3.1 MOMENTO LEGAL E URBANÍSTICO ANTERIOR AO PLANO SETORIAL ... 65
3.1.1 Leis Complementares que alteraram o Plano Diretor de 1994: LC n.22 de 18 de agosto de 1999 e LC n. 27 de 03 de novembro de 2000 ... 69
3.2 A INSERÇÃO DO PLANO SETORIAL: PLANO DIRETOR DE NATAL - LEI COMPLEMENTAR 82/07 - DA FORMULAÇÃO À APLICAÇÃO. ... 73
4.2 PONTA NEGRA COMO PRIMEIRO SETOR INSTITUÍDO NO PLANO SETORIAL:
PRAZO E PARÂMETROS URBANÍSTICOS ... 85
4.3 ANÁLISE DO PLANO SETORIAL DE PONTA NEGRA (2007-2012) ... 87
4.3.1 Caracterização do Bairro de Ponta Negra (1970-2007) ... 87
4.3.2 Análise do Plano Setorial de Ponta Negra (2007-2012) ... 101
4.4 ATUALIZAÇÕES DO PLANO SETORIAL ... 110
4.4.1 Projeto de Lei da Região Sul 1. Documento do IBAM/SEMURB ... 110
4.4.2 Laudo requerido pelo Ministério Público, audiência pública, encaminhamentos e posicionamento da SEMURB. ... 121
4.5 DISCUSSÕES E APROXIMAÇÕES SOBRE O PLANO SETORIAL DE NATAL . 129 CONCLUSÃO. PLANO SETORIAL: APONTAMENTOS CONCEITUAIS E OPERACIONAIS ... 139
REFERÊNCIAS ... 146
APÊNDICE 1: Função Social da Propriedade segundo o Estatuto da Cidade ... 152
ANEXO 1: Lei Complementar 82/07 ... 154
14
15 O Plano Setorial foi instituído como instrumento do Plano Diretor de 2007, Lei Complementar 82/07, mas foi apresentado durante a revisão da Lei Complementar 07/94. Nesse contexto, a gestão pública identificou dificuldades em aplicar os instrumentos urbanísticos e tributários, a exemplo da Outorga Onerosa, Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS –, entre outros, que haviam sido definidos em 1994, antecipando o Estatuto da Cidade, que veio a ser aprovado em 2001. Além desta questão, o município de Natal apresentava um adensamento construtivo, com intenso processo de verticalização e com efeitos sobre a paisagem. Com a falta de infraestrutura urbana e de um planejamento voltado à coletividade, agravaram-se os problemas como a segregação socioespacial, com a redução da qualidade ambiental, comprometendo um crescimento sustentável e democrático.
Os técnicos da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo de Natal - SEMURB1 buscaram, assim, ferramentas e estratégias que facilitassem a aplicação dos instrumentos previstos no Plano Diretor, visando reduzir os problemas existentes pela não implementação e pela não compatibilização do adensamento à infraestrutura de suporte.
Segundo relatos da Chefe do Departamento de Planejamento Urbanístico e Ambiental da SEMURB, Maria Florésia Silva de Sousa e Silva2, em 2006 não foi encontrado na legislação nenhum instrumento que potencializasse esta aplicação. Assim, respaldados pela Constituição Federal, formularam o Plano Setorial – PS, como uma possível solução para o enfrentamento da realidade local. Embora o PS tenha sido inserido inicialmente sem uma discussão pública, a sociedade, com destaque aos moradores do bairro de Ponta Negra, observou neste uma estratégia potencial para reverter o crescente adensamento e a redução da qualidade de vida no bairro e, por isso, buscou participar de sua formulação.
Neste sentido, foi instituído o Plano Setorial de Natal, no Plano Diretor de 2007, Lei Complementar 82/07, como instrumento de planejamento urbano e ambiental, com o objetivo
de “detalhar o ordenamento do uso e ocupação do solo urbano [...] com vistas a otimizar a função socioambiental da propriedade e compatibilizar o seu adensamento à respectiva infraestrutura de suporte” (NATAL, 2007 s.p.). Estes objetivos ressaltam o vínculo do Plano Setorial com os princípios da Constituição Federal e com o Plano Diretor, na medida em que o PS buscou detalhar o ordenamento do uso e ocupação do solo urbano instituído no PD, não caracterizando conteúdos concorrentes a este.
1 Órgão coordenador do processo de revisão e implementação do Plano Diretor de Natal (2004-2012). 2
16 Os grupos e as organizações sociais3, principalmente do bairro de Ponta Negra, por meio de reuniões de bairro, consulta pública e mobilizações sociais, conseguiram alterar o projeto inicial durante a discussão na revisão do Plano Diretor, na Câmara dos Vereadores (2006-2007), resultando na inserção do primeiro setor do Plano Setorial no bairro de Ponta Negra, Zona Sul da cidade.4 (Figura 1).
Figura 1. Delimitação do bairro de Ponta Negra, em vermelho. Recorte espacial da pesquisa.
Fonte: SEMURB, 2012.
Nota: Alterado para destaque do recorte espacial desta pesquisa: o bairro de Ponta Negra.
Nos fóruns de discussão pública, foram evidenciadas diversas inquietações por parte dos técnicos e da sociedade sobre os aspectos conceituais e operacionais do Plano Setorial, tais
3
Orientados pelo arquiteto e urbanista, Heitor de Andrade Silva, Professor da UFPB e morador do Bairro de Ponta Negra.
4 Em entrevista concedida a autora deste trabalho em setembro de 2009. Vale destacar que se trata de um
17 como: (i) o Plano Setorial se constituía em um plano diretor de bairro; (ii) tratava-se de instrumento que resultaria em uma lei concorrente ao Plano Diretor; (iii) como o Plano Setorial se diferenciava de outros instrumentos existentes, a exemplo da operação urbana consorciada; (iv) quais os procedimentos operacionais a serem adotadas para implementação do Plano Setorial. (v) quais são os produtos resultantes de um Plano Setorial. Estas respostas ficaram para ser respondidas na regulamentação do primeiro setor instituído.
O artigo 118 da LC 82/07, instituiu o prazo de um ano para a regulamentação do Plano Setorial, o que não chegou a ocorrer. Grupos e organizações sociais do bairro mantiveram as reuniões de discussão. Porém, sem a perspectiva de regulamentação, houve uma desarticulação desta mobilização social.
Em 2008, a SEMURB anunciou, via jornais de circulação local, a contratação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM, para desenvolver estudos, propostas de regulamentação e revisão para as dez Zonas de Proteção Ambiental – ZPA, e outros cinco instrumentos urbanísticos, dentre eles o Plano Setorial.
O contexto de inquietações da fase de formulação do Plano Setorial (2006-2007), a pesquisa sobre a avaliação dos Planos Diretores vinculada ao Grupo de Estudos em Habitação, Arquitetura e Urbanismo – GEHAU5, e a não regulamentação do PS (2007-2009) mesmo com a contratação do IBAM, incitou em 2009 o desenvolvimento do Trabalho Final de Graduação – TFG, intitulado Parâmetros de aplicação do Plano Setorial como instrumento do Plano
Diretor6. Este TFG trouxe um quadro de experiências similares nacionais e internacionais que apontavam caminhos para a compreensão do Plano Setorial (FURUKAVA, 2009). Em 2010, ainda sem a regulamentação do Plano Setorial, iniciou-se o aprofundamento deste estudo conceitual e operacional, no âmbito desta dissertação de mestrado.
Em 2011, houve a primeira apresentação dos resultados do estudo SEMURB/IBAM à sociedade, em audiência pública no dia 3 de junho. Neste momento, o IBAM indicou o final de sua participação, passando à SEMURB as responsabilidades sobre as próximas etapas. Nessa audiência, a sociedade questionou o Poder Público sobre a falta de informações, de transparência e de participação social na construção da proposta e requereu, por meio do Ministério Público - MP, a divulgação dos documentos e um prazo de 90 dias para estudá-los.
5
BANCO DE EXPERIÊNCIAS SOBRE PLANOS DIRETORES: avaliação e acompanhamento do processo de elaboração de Planos Diretores no Rio Grande do Norte (1990-2004) - (2005-2007).
6 FURUKAVA, Camila. Parâmetros de aplicação do Plano Setorial como instrumento do Plano Diretor.
18 Este foi aceito pela Secretaria. Após esta audiência, o MP contratou um laudo técnico7 à UFRN para analisar o documento da SEMURB. Para a construção do laudo tomamos como base esta pesquisa, no período de 2009 a 2011. O MP, em posse do laudo, apresentou suas contribuições na audiência do dia 15 de fevereiro de 2012. Após esta audiência, nenhuma outra atividade relacionada ao Plano foi realizada, estando este sem regulamentação até o presente momento (segundo semestre de 2012).
Vale destacar que, durante a construção do laudo técnico, as reuniões realizadas entre a SEMURB, os técnicos e o MP, retomaram questionamentos da fase de formulação do Plano Setorial e indicaram novos, tais como: (i) o contexto urbanístico atual ainda demanda um Plano Setorial para Ponta Negra; (ii) o que a sociedade pode cobrar e a que instituição, quando se trata de um Plano Setorial. Nas audiências, percebeu-se que uma parcela da sociedade também tem diferentes visões e aproximações ao Plano, não sabendo ao certo quais produtos finais são possíveis, mas cobrando uma maior participação social na construção deste.
Ao refletir sobre as questões apontadas no período de formulação e nos fóruns de discussão do Plano Setorial, percebeu-se que tanto a esfera pública, quanto os grupos e organizações sociais, identificaram indefinições e lacunas conceituais e operacionais do Plano Setorial que constituíam fatores para a morosidade da regulamentação. Contudo, estes apontaram também, no Plano Setorial um campo propício para o debate sobre diferentes intervenções na cidade: projetos urbanísticos, regulamentação de áreas especiais e implementação dos instrumentos previstos no Plano Diretor. Isso concorreu para que fosse continuamente requerida a regulamentação do Plano Setorial no Plano Diretor, visto como elemento importante para o enfrentamento das questões socioambientais identificadas, sobretudo no bairro de Ponta Negra, onde a discussão se deu de forma mais continuada.
Ao considerar que nesta trajetória de discussão do Plano Setorial, observamos lacunas quanto à compreensão do instrumento proposto e suas modalidades de aplicação, questionamos: quais os elementos conceituais e operacionais que poderiam dar maior efetividade à
construção do Plano Setorial?
Ao se ter como objeto de estudo a relação instrumentos urbanísticos e as estratégias de planejamento, esta dissertação tem como objetivo geral compreender a natureza e os
procedimentos operacionais do Plano Setorial, visando formular apontamentos sobre os
7 Contrato via FUNPEC – 10 de setembro a 24 de outubro de 2011 - sob coordenação do Dr. Alexsandro
19 aspectos conceituais e operacionais de aplicação do Plano Setorial proposto para a Cidade
do Natal. Como objetivos específicos busca-se: 1) compreender a inserção do Plano Setorial no
contexto de planejamento urbano de Natal, pós Constituição Federal; 2) identificar procedimentos de operacionalização a partir das experiências de planejamento similares ao Plano Setorial; 3) analisar o Plano Setorial a partir de sua trajetória de proposição no Plano Diretor de Natal; 4) formular apontamentos sobre os aspectos conceituais e operacionais de aplicação de um Plano Setorial.
Para o aprofundamento desta pesquisa foi adotado o recorte espacial no bairro de Ponta Negra, primeiro setor estabelecido do Plano Setorial e um recorte temporal que contempla o período de 1994 a 2012. Este recorte foi estabelecido pela inserção do Plano Setorial ter acontecido na revisão do Plano Diretor de Natal de 1994 e pelo término da pesquisa em dezembro de 2012.
Os procedimentos metodológicos adotados se fundamentam em estudos de Milton Santos (2008), Raquel Rolnik (2005), Nelson Saule Júnior (1997), Jupira Mendonça (2001), Luiz de Pinedo Quito Jr (2011) e Lígia Melo (2010). Estes discutiram principalmente sobre a efetivação dos direitos e princípios da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade. Consideraram-se também as teses relativas à realidade local, a exemplo de Marise Duarte (2011) que versou sobre áreas especiais ambientais e habitacionais e Alexsandro Ferreira (2010), que tratou da dinâmica imobiliária turística da Região Metropolitana de Natal. Ambos adentraram a realidade do bairro de Ponta Negra e somaram contribuições às leituras dos Planos Diretores Municipais.
Realizaram-se revisões bibliográficas sobre experiências de planejamento similares8 ao Plano Setorial, conforme definido no Plano Diretor de Natal, no plano internacional e nacional, visando embasamento conceitual e operacional. Estas experiências foram o Plano de Pormenor, em Portugal (PORTUGAL, 2003), a Zone d’Amenagement Concerté (ZAC) na França (APUR,
s.d.); o Plano de Bairro (CAMPOS FILHO, 2003) e a Unidade Especial de Planejamento (RIO DE JANEIRO, 1992), no Brasil, em São Paulo e no Rio de Janeiro, respectivamente.
20 Com relação ao estudo empírico, priorizou-se a participação presencial nas discussões públicas do Plano Setorial, com enfoque ao período de 2011, audiência pública de apresentação da proposta de Plano Setorial IBAM/SEMURB, até fevereiro de 2012, última audiência pública vinculada diretamente com o tema, contemplando as audiências públicas, construção do laudo técnico e as discussões com os técnicos e a sociedade. O monitoramento sobre este período e outros momentos (2006-2010) foi realizado a partir de reportagens veiculadas em jornais de circulação local, de registros fotográficos e de entrevistas abertas com os já citados Maria Florésia Silva de Sousa e Silva - uma das idealizadoras do Plano Setorial; com Heitor de Andrade e Silva9, organizador da proposta social para a inserção do primeiro setor, o de Ponta Negra; e com Maria das Neves Valentim10 (Nevinha), moradora que teve importante destaque11 na fase de formulação deste.
A dissertação está estruturada em quatro capítulos. O primeiro apresenta a discussão sobre a inserção do Plano Setorial no sistema de planejamento urbano, face à efetivação da política urbana. O segundo capítulo versa sobre o Plano Setorial, conforme definido no Plano Diretor de Natal e as experiências de planejamento similares, resultando em um quadro síntese conceitual e operacional que embasam as discussões de construção do Plano Setorial. Em seguida, apresenta a inserção e discussão do Plano dentro de uma contextualização da legislação local, com foco ao Plano Diretor de 1994 e de 2007. O quarto capítulo desenvolve a avaliação sobre o bairro de Ponta Negra (1990-2012), o primeiro setor instituído, e os desdobramentos do Plano Setorial após a aprovação na Lei Complementar 82/07, finalizando com sínteses e aproximações ao Plano, a partir das análises da realidade local. Por fim, a pesquisa traz apontamentos conceituais e operacionais ao Plano Setorial, respondendo às inquietações sobre o tema, na tentativa de contribuir para sua aplicação e a construção de cidades mais justas e democráticas.
9 Em entrevista concedida à autora deste trabalho em setembro de 2009. 10
Maria das Neves Valentim, mais conhecida como Nevinha, moradora do bairro de Ponta Negra, agente ativa nos momentos participativos de construção do Plano Setorial. Em entrevista concedida à autora, set.2009.
11
21
CAPÍTULO I.
22 Durante a revisão do Plano Diretor de Natal (Lei Complementar 07/94), ocorrida no período 2004-2007 verificou-se a formulação, como instrumento, do Plano Setorial, visando potencializar a aplicação dos demais instrumentos previstos no Plano Diretor e a gestão democrática. A proposta foi incentivada tanto por parte da esfera técnica do Município, que percebeu no Plano Setorial a possibilidade de implementar o Plano Diretor de forma integrada, quanto por parte dos grupos e organizações sociais do bairro Ponta Negra, que identificaram nessa proposta uma alternativa para fomentar o debate local e promover a qualidade de vida no bairro.
O Plano Diretor objeto de revisão (Lei Complementar 07/94), já havia instituído diversos instrumentos de planejamento municipal integrantes da agenda técnica e política encaminhada pelo Movimento Nacional de Reforma Urbana - MNRU, a partir da década de 1980, inseridos na Constituição Federal de 1988 e confirmados pelo Estatuto da Cidade em 2001. Consonante com Orlando Alves Santos Júnior (1995), Raquel Rolnik (2005), o MNRU constitui um movimento nacional e multissetorial que buscou a inclusão de instrumentos na Carta Constitucional que possibilitassem a efetivação do direito à cidade, da função social da cidade e da propriedade. O MNRU retomou a luta pela Reforma Urbana e atualizou a plataforma que vinha sendo construída desde a década de 1960: “As tentativas de construção de um marco regulatório a nível federal para a política urbana remontam às propostas de lei de desenvolvimento urbano elaboradas pelo então Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano nos anos 70 [...]” (ROLNIK, 2005: 21).
Esse contexto contribuiu para a inserção de novos instrumentos na revisão do Plano Diretor (2004-2007), a exemplo do Plano Setorial, face à necessidade e a possibilidade de implementação e articulação dos instrumentos instituídos a partir dos princípios estabelecidos na Constituição Federal de 1988, artigos 182 e 183, principalmente o da função social da propriedade. Ressalta-se, porém, que a possibilidade de efetivação desse princípio foi condicionada à elaboração dos Planos Diretores.
23
pois se configuram como instrumentos para negociação” (MENDONÇA, 2001: 151). Segundo a minuta de lei do plano,
A nova Constituição brasileira, ao tratar da política urbana, introduz uma nova dimensão ao Plano Diretor, cujo campo de intervenção é bem diferente daqueles considerados nos Planos Diretores / de Desenvolvimento Integrado
– PDDI, dos anos 60 e 70. Este novo Plano Diretor tem por campo de intervenção o espaço urbano concreto real, sendo o instrumento básico de política de desenvolvimento urbano de expansão urbana do município e tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes (NATAL, 1993).
Segundo o artigo 5° da Constituição Federal (1988) ficou garantido como direito fundamental, o direito à propriedade, sendo estabelecido que a propriedade atenderá à sua função social (princípio instituído na Constituição de 1967, que teve sua ênfase com o MNRU). Assim, no Capítulo da Política Urbana, observou-se o artigo 182 que trata sobre a função social da cidade e da propriedade,
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais (BRASIL, 1988).
24 Conforme mencionado, o artigo 182 remeteu ainda aos Planos Diretores a condição para se delinear as funções sociais da cidade e a execução da política urbana, balizados pelo direito à cidade e pelas diretrizes gerais que norteiam a promoção do desenvolvimento urbano sustentável. Neste contexto foi dada maior autonomia legal, econômica e administrativa aos municípios, que através dos planos diretores passam a legislar sobre as especificidades locais e a aplicar os instrumentos urbanísticos e jurídicos, mais adequados a cada realidade. Entretanto, a maioria dos municípios brasileiros não apresentava estrutura física, cultural, financeira e administrativa para realizar tais funções a partir de 1988, dificultando a gestão democrática, a inclusão social e a implementação dos instrumentos previstos nos Planos Diretores. Em que pese os avanços de estruturação e capacitação da gestão municipal, sobretudo a partir da retomada da Política Urbana no país com a criação do Ministério das Cidades em 2003, esse problema persiste até os dias atuais.
Contudo, os princípios da função social da propriedade e os seus instrumentos de aplicação passaram a ser trabalhados sob a ideia de planejamento contínuo, inserido como normativa em um contexto político administrativo (MONTE-MOR, 2008:43). Assim, instrumentos previstos e a serem inseridos nos Planos Diretores, a exemplo do Plano Setorial de Natal, devem ser norteados pela garantia do direito à cidade, sob os princípios de soberania e participação popular, desenvolvimento urbano sustentável e meio ambiente, função social da propriedade e da cidade (SAULE JÚNIOR, 1997), no âmbito de uma gestão que objetiva:
a) Assegurar o respeito e tornar efetivo os direitos humanos;
b) Promover medidas para proteger o meio ambiente natural e construído, de modo a garantir a função social ambiental da propriedade na cidade;
c) incentivar atividades econômicas que resultem na melhoria da qualidade de vida, mediante um sistema produtivo gerador de trabalho e de distribuição justa da renda e riqueza;
d) Combater as causas da pobreza, priorizando os investimentos e recursos para as políticas sociais (saúde, educação, habitação);
e) Democratizar o Estado, de modo a assegurar o direito à informação e à participação popular no processo de tomada de decisão (SAULE JÚNIOR, 1997: 70).
Para Luiz de Pinedo Quito Jr. (2011) com a função social da propriedade, incorporou-se,
25 Para auxiliar no cumprimento dos princípios e direitos da Constituição foi instituído o Estatuto da Cidade – EC, em 2001, após 10 anos de discussões, em um quadro de investimento na municipalidade, que visava solucionar os problemas urbanos, ao buscar a efetivação do direito à cidade por meio da regulamentação dos artigos 182 e 183, da Política Urbana da Carta Magna. Este instrumento trouxe ferramentas para os municípios atuarem e possibilitou que o direito à cidade fosse reconhecido no campo jurídico e não apenas no campo da política, transformando-o em um direito fundamental no direito brasileiro (SAULE JÚNIOR, 2007).
O Congresso Nacional aprovou, depois de quase onze anos de tramitação, a Lei nº 10.257, mais conhecida como Estatuto da Cidade. Esta Lei, que está em vigor desde 10 de outubro de 2001, estabelece as diretrizes gerais da política urbana objetivando principalmente o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia ao direito a cidades sustentáveis. Graças a um dos seus princípios básicos: a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização, o poder público passa a ter a prerrogativa de, no interesse coletivo, recuperar parcela da valorização imobiliária, decorrente dos investimentos em infra-estrutura física e social, pagos pelos impostos de todos. Poucas leis na história do Brasil foram construídas com tanto esforço coletivo e legitimidade social. A aprovação do Estatuto da Cidade, é uma conquista dos movimentos populares, que se mobilizaram por mais de uma década na luta por sua aprovação. Esta luta foi conduzida a partir da ativa participação de entidades civis e de movimentos sociais em defesa do direito à cidade e à habitação e de lutas cotidianas por melhores serviços públicos e oportunidades de uma vida digna (ROLNIK, 2005: 9).
Para Nelson Saule Júnior (2007) e Lígia Melo (2010), o Estatuto da Cidade delineou o direito à cidade, como direito à cidade sustentável, condicionado ao direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental e à infraestrutura urbana, na promoção da cidadania e da justiça social, além de outros já apresentados. Para se atingir estes objetivos, condicionou-se o direito à cidade sustentável à função social da propriedade, limitando o direito de propriedade, gerando deveres e não apenas direitos aos donos de terra12.
O Estatuto possibilitou, para tanto, essa nova concepção de planejamento, tendo a proteção humana e seus direitos como balizas, em harmonia com o meio ambiente (MELO, 2010). Prescreve também como formas de garantia do direito à “cidade sustentável”, o direito ao saneamento ambiental, protegendo constitucionalmente o meio ambiente equilibrado. “Em
outras palavras, é possível dizer que existe, ao lado da “função social”, a “função socioambiental” da propriedade” (DOMINGUES, 2010: 32).
O Estatuto da Cidade trouxe ainda uma série de instrumentos de indução do desenvolvimento urbano sustentável, de financiamento da política urbana, de regularização
26 fundiária e de instrumentos de democratização da gestão urbana, que objetivaram construir cidades voltadas à coletividade em detrimento do interesse privado. Seus instrumentos foram e são instituídos nos Planos Diretores e aplicados a cada realidade.
No caso de Natal, conforme visto anteriormente, diversos instrumentos já haviam sido inseridos no Plano Diretor de 1994. Porém, com a condição de obrigatoriedade para a adoção de tais instrumentos posta pelo Estatuto da Cidade, verificou-se no Plano Diretor de 2007 o aprofundamento dos instrumentos já definidos e a inserção de outras estratégias para o cumprimento da função social da propriedade, conforme se deu com o Plano Setorial, que não está definido no Estatuto da Cidade.
Entretanto, a aplicação de tais instrumentos depende de uma estrutura de gerenciamento, e a avaliação de experiências no Brasil indicou que algumas aplicações ocorrem sob um prisma exclusivamente econômico em detrimento das questões sociais e ambientais, mascarando muitas vezes a participação social. Em outros momentos, estes não foram regulamentados, fragilizando o alcance de seus objetivos (BENTES SOBRINHA, 2011).
Milton Santos (2008) destaca que, embora exista o princípio da função social da propriedade, “o mercado é cego” para fins intrínsecos das coisas, portanto, o espaço assim construído é, igualmente, um espaço cego para os fins intrínsecos dos homens. Ou seja, as ações econômicas refletidas no espaço não incorporam a questão social, não inserem a função social da propriedade. Neste sentido, os cidadãos e os gestores devem estar atuantes na construção do espaço, permitindo a efetivação do direito do cidadão e da gestão democrática. Não obstante a isto, o Plano Setorial, por sua vez, também está condicionado a um sistema de gestão e controle social para que sua aplicação signifique a construção de cidades justas.
27 Norteado pelo direito à cidade, entendeu-se que o direito do cidadão pode ser atingido por meio do acesso: à moradia, ao transporte público, saneamento, energia, iluminação pública, comunicações, educação, saúde, lazer, segurança, assim como a preservação do patrimônio ambiental e cultural; à gestão democrática da cidade; a condições de vida urbana digna, o exercício pleno da cidadania e os direitos humanos (SAULE JÚNIOR, 2007).
A noção política e cultural do direito à cidade como o carro chefe da reforma urbana, desde o processo da elaboração da Constituição brasileira, tem sido um marco referencial para as experiências existentes em nossas cidades, de edição das legislações urbanas e implementação de política, programas de desenvolvimento urbano, planos e projetos urbanísticos. O direito à cidade retrata a defesa da construção de uma ética urbana fundamentada na justiça social e cidadania, ao afirmar prevalência dos direitos urbanos e precisar os preceitos, instrumentos e procedimentos para viabilizar as transformações necessárias para a cidade exercer sua função social (SAULE JÚNIOR, 2007: 50).
Sendo as funções sociais da cidade, interesses difusos, estes buscam atender interesses da população e não de grupos específicos, na obtenção de um meio ambiente sadio e condições dignas de vida. Isto dentro de uma lógica que não se contrapôs ao sistema econômico capitalista vigente, mas que trouxe uma nova inserção socioambiental à propriedade e ao cidadão, na busca da efetivação de direitos e na construção de cidades justas e equilibradas.
Compreende-se, para tanto, que o Plano Setorial, inserido na lógica de formulação de instrumentos de planejamento, pós Constituição e Estatuto da Cidade, foi direcionado à perspectiva de efetivação do direito à cidade, na perspectiva de cumprimento da função socioambiental da propriedade, do desenvolvimento sustentável e da efetivação dos direitos humanos.
Assim, o Plano Setorial se identifica com esses objetivos quando busca cumprir por meio das ações de planejamento urbano a redução das desigualdades sociais, a promoção da justiça social, a melhoria da qualidade de vida e o desenvolvimento sustentável13 e o direito ao desenvolvimento14. Cabe ao Estado tomar medidas que assegurem a igualdade de oportunidade e o acesso a recursos básicos, educação, saúde, habitação, emprego, entre outros, como a distribuição equitativa de renda (SAULE JÚNIOR, 1997). Além de orientar a elaboração de
13“O princípio do desenvolvimento sustentável fundamenta o atendimento das necessidades e aspirações
do presente sem comprometer a habilidade das gerações futuras atenderem suas próprias necessidades” (SAULE JÚNIOR, 1997:65).
14“A declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento (1986), em seu artigo I, reconhece o direito ao
28 planos, projetos, instrumentos urbanísticos e decisões de planejamento e gestão, que objetivam a diminuição da pobreza; redistribuição de renda; acesso a todos aos benefícios da urbanização; meio ambiente sadio; condições dignas de vida; exercício pleno da cidadania e os direitos humanos em geral.
No que se refere ao Poder Público, é preciso estar atento à obrigatoriedade de observância a estes princípios, à gestão democrática e à garantia do direito à cidade. Assim, os Planos Diretores se constituem em instrumentos de inclusão social e urbana e de redistribuição de renda, possibilitando a igualdade de oportunidade e o direito à moradia em terra urbana, com acesso a serviços básicos, como saúde, emprego, infraestrutura, saneamento ambiental e transporte público.
Cabe ressaltar, porém, que a realização dos princípios e objetivos voltados para a efetivação do direito à cidade se desenvolve em um campo de conflitos de interesses, lutas e disputa de projetos de cidade. O projeto de Reforma Urbana constrói caminhos para e realização de cidades justas, democráticas e sustentáveis em disputa com os projetos que têm na cidade o espaço privilegiado e prioritário de reprodução do capital. Assim, os instrumentos urbanísticos postos pelo Estatuto da Cidade, além de cumprirem papel relevante na afirmação dos princípios de efetivação do direito à cidade, constituem fortes desafios para sua concretização no âmbito do planejamento urbano.
Concluiu-se que, embora o Plano Setorial, tal como foi inserido na experiência do planejamento urbano de Natal, se apresente como ferramenta de gestão, com potencial democrático, instituído dentro do princípio da função social da propriedade, coloca-se claramente a necessidade de aprofundamento sobre os seus objetivos e procedimentos de operacionalização visando à ampliação das conquistas efetivadas e o aproveitamento de suas potencialidades para a efetivação de direitos.
Considerando o pouco aprofundamento e a restrita aplicação que o Plano Setorial teve no exercício do planejamento urbano em Natal, desde que foi instituído em 2007, colocou-se a necessidade de investigar experiências de instrumentos similares desenvolvidas em outras cidades, conforme se apresenta a seguir.
29
CAPÍTULO II.
PLANO SETORIAL: DEFINIÇÕES NO PLANO DIRETOR DE
30 No presente capítulo desenvolvem-se dois eixos de análise principais: (i) o primeiro, que contextualiza o Plano Setorial no âmbito do planejamento urbano de Natal, considerando a formulação, a aprovação e as questões postas pela ausência de regulamentação; (ii) o segundo eixo, que situa experiências similares ao Plano Setorial de natal realizadas em outras cidades15.
2.1
DEFINIÇÕES DO PLANO SETORIAL NO PLANO DIRETOR DE
NATAL
16O Plano Setorial foi formulado pela equipe técnica da Prefeitura do Natal, que coordenou a revisão do Plano Diretor de 1994 (LC 7/94), entre os anos de 2004 e 2007. Segundo relatos de Maria Florésia17, naquele momento a proposta não se baseou em outro instrumento existente ou em outra experiência de gestão conhecida, mas foi inserido como uma possível solução para as dificuldades locais de implementar o Plano Diretor, com foco na redução da escala de planejamento e na democratização do processo de implementação dos instrumentos urbanísticos e jurídicos instituídos no Plano.
Nessa trajetória, o instrumento criado não apresentou embasamento teórico e nem referencias aprofundadas, o que gerou diversas apropriações conceituais por parte dos técnicos e da sociedade, principalmente no âmbito das audiências públicas verificadas na Câmara dos Vereadores. Assim, o Plano Setorial foi associado aos planos administrativos de políticas setoriais como transporte, saúde, outros, e a outros instrumentos conhecidos como o Plano de Pormenor, em Portugal e o Plano de Bairro, em São Paulo.
Foi, também, amplamente discutido a relação entre o Plano Setorial e o Plano Diretor de bairro, o que remeteria à possibilidade de criação de uma lei complementar e à alteração de índices e parâmetros do Plano Diretor Municipal. Neste quesito os técnicos se opuseram, retratando que ele era um instrumento de aplicação do Plano Diretor e não outro Plano, mas restringiram na minuta de lei, apenas o respeito aos índices máximos estabelecidos e o respeito às legislações menos pontuais, como o Plano de Saneamento Municipal.
O primeiro setor sugerido durante a formulação do Plano Setorial foi o de Ponta Negra, Capim Macio e Neópolis (Figura 2), na compreensão de que este passava por profundas transformações socioeconômicas e espaciais, que alteraram a qualidade de vida, os usos, a
15 Baseado na pesquisa realizada no Âmbito do Trabalho Final de Graduação “Parâmetros de aplicação do
Plano Setorial no Plano Diretor de Natal” (FURUKAVA, 2009)
16 A Lei Complementar 82/07 segue em apêndice.
17 Maria Florésia Silva de Sousa e Silva. Servidora pública da Secretaria Municipal do Meio Ambiente e
31 população e a cultura local. Além de ser uma área dinâmica, com potencial empreendedor (turismo, serviços, mercado imobiliário); por ter características naturais marcantes, como o Morro do Careca, na ZPA 6 e o Parque das Dunas, na ZPA 2, cartões postais e identidade da cidade; e, por ser uma área de conexão entre três municípios (Parnamirim, Natal e Extremoz) e entre os corredores turísticos dos litorais Sul e Norte. Entretanto, nesta fase de discussão o objetivo inicial era que toda a Natal fosse setorizada, contudo segundo relatos da mesma técnica, isto não foi possível, pois demandavam estudos maiores e dados detalhados sobre a cidade, que não estavam formulados naquele momento e que não teriam como ser desenvolvidos até a aprovação da lei.
Figura 2. Indicação da composição por bairros, da Região Sul 1, em Natal.
Fonte: SEMURB, 2010.
32 Figura 3. Morro do Careca.
Fonte: FURUKAVA, 2012
Figura 4. Vista aérea do Parque das Dunas.
33 Ao ser apresentado este setor, moradores do bairro de Ponta Negra, por meio dos relatos de Heitor de Andrade e Silva18, observaram no Plano Setorial a potencialidade de conter a especulação imobiliária, o processo de verticalização e de garantir a qualidade de vida no bairro. Como Capim Macio e Neópolis não estavam no mesmo momento urbanístico de transformação e não demonstraram esse mesmo intuito, em especial o de conter a verticalização, não se manifestaram nas participações sociais, o que resultou que setor estabelecido foi, exclusivamente, Ponta Negra. Neste quadro, a contribuição social trouxe para a minuta de lei a alteração dos critérios de delimitação do setor, passando de duas ou mais unidades contíguas para uma, dependendo da complexidade local. Além disto, através de debates e consulta pública19, foram definidos alguns parâmetros urbanísticos aos parques residenciais de Ponta Negra e Alagamar, com a inserção dos artigos 118 e 119. Esses artigos estabeleceram que construções nos parques residenciais de Ponta Negra e Alagamar, teriam limite de gabarito de 4 pavimentos, além da proibição de remembramentos. Estes foram fortemente questionados na Câmara dos Vereadores, mas que teve posterior aceitação, sem alterações na minuta para a aprovação20.
Com a aprovação do Plano Diretor de Natal em 2007, instituiu-se o Plano Setorial, que como um instrumento de planejamento e gestão, inserido no contexto pós Constituição Federal e Estatuto da Cidade, trazia em seus fundamentos a gestão democrática e aplicação de ferramentas redistributivas como o IPTU Progressivo no Tempo e o direito de preempção. Conforme apresentado no capítulo anterior, esse quadro de princípios e direitos para a construção de cidades justas e equitativas depende diretamente da participação social e das estruturas de gestão, não sendo autoaplicável e finalizada no momento da aprovação da lei. Assim, a construção de princípios e direitos, por meio da aplicação dos instrumentos, demandam um monitoramento e uma complementação constante tanto teórica quanto operacional.
O Plano Setorial foi então definido no Capítulo VIII, no artigo 90 que informou o que é o instrumento, seu objetivo geral, e iniciou o procedimento de delimitação do setor. No art. 91 foram instituídos os objetivos específicos, a legislação e política às quais o instrumento se
18
Heitor de Andrade Silva. Arquiteto Urbanista, Professor da UFPB,morador do Bairro de Ponta Negra e um dos autores da emenda do Plano Setorial em Ponta Negra,durante a revisão do PDN, na fase de discussão do Legislativo. Em entrevista concedida a autora deste trabalho em setembro de 2009.
19 Pesquisa de Opinião Pública desenvolvida pela CONSULT pesquisa em parceria com o Curso de
Arquitetura e Urbanismo da UNP e a Associação dos moradores dos conjuntos de Ponta Negra e Alagamar. Com enfoque na Imagem socioambiental dos moradores dos Parques Residenciais Ponta Negra e Alagamar, Fevereiro de 2007.
20 Foi constatado que esta aceitação dos artigos 118 e 119, que se deram pela crise internacional de 2008,
34 vincula, hierarquicamente. O art. 92 informou os produtos esperados de um plano setorial. O Plano Setorial de Ponta Negra foi definido no artigo 118 e alguns parâmetros até sua regulamentação no artigo 119.
2.1.1 Artigo 90 – Conceituação do Plano Setorial, objetivos e delimitação do setor
Art. 90 - Os Planos Setoriais (PS) são instrumentos legais de planejamento urbano e ambiental que têm como objetivo detalhar o ordenamento do uso e ocupação do solo urbano de duas ou mais unidades territoriais contíguas da cidade, podendo ser de uma unidade territorial dependendo da área, densidade populacional e complexidade do lugar, com vistas a otimizar a função socioambiental da propriedade e compatibilizar o seu adensamento à respectiva infraestrutura de suporte (NATAL, 2007 s.p.).
Localizado no Plano Diretor no Título V – dos instrumentos de gestão urbana, o artigo 90 conceitua os Planos Setoriais, definidos e instituídos como instrumentos legais de planejamento e gestão urbana, que construídos dentro da esfera de planejamento atual, pós Constituição e Estatuto da Cidade, caracterizam-se como ferramentas potenciais para efetivação de direitos e princípios relacionados à função social da propriedade. Neste sentido, o artigo supracitado apresentou como objetivos específicos: (i) detalhar o ordenamento do uso e ocupação do solo urbano; (ii) otimizar a função social da propriedade e compatibilizar o adensamento à respectiva infraestrutura de suporte.
A Constituição Federal indicou quanto ao ordenamento do uso e ocupação do solo, que compete aos municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (BRASIL, 1988, s.p.). O Estatuto da Cidade direciona ao âmbito municipal, por meio dos Planos Diretores, a aplicação de seus instrumentos de ordenamento e uso - ferramentas que potencializam e direcionam a efetivação de direitos e princípios da Carta. Um destes princípios é a função social da propriedade e da cidade, instituído no Estatuto como o ordenamento e o controle do uso e da ocupação do solo, de forma a evitar a utilização inadequada de imóveis urbanos, do parcelamento do solo, da edificação ou do uso excessivo ou inadequado em relação à infraestrutura urbana (BRASIL, 2001 s.p.).
35 capacidade da infraestrutura urbana instalada, compatibilizando as condições do meio ambiente, considerando-se áreas onde a ocupação pode ser intensificada e, outras, onde deve ser limitada; [...]” (NATAL, 2007 s.p.).
Quanto ao objetivo do Plano Setorial, no artigo 90, “detalhar o ordenamento do uso do solo”, o termo “detalhar” permite dupla interpretação: se o instrumento pode ou não ordenar o uso e ocupação do solo. O alerta foi aqui emitido, pois isto pode gerar um conflito com o ordenamento estabelecido pelo Plano Diretor e gerar e aprofundar a construção de uma cidade fragmentada, já que cada setor teria seu ordenamento. Isto porque, com o debate em menor escala, pode haver uma concentração de interesses particulares em determinadas áreas, alterando índices e parâmetros estabelecidos no Plano Diretor e debatidos com a sociedade em geral, não apenas os interessados e moradores da área. Ao entender que os setores devem ter uma conexão entre estes para não promoverem atividades conflituosas, que impeçam a garantia do direito coletivo e difuso sobre o direito individual, a qualidade de vida dos moradores, e o cumprimento da função socioambiental da propriedade.
Assim, segundo a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade, quem define parâmetros e índices em um município é o Plano Diretor. Portanto, compreende-se que como ferramenta delineada no Plano Diretor de Natal (LC82/07) o ordenamento deve ser espacializado e não definido pelo Plano Setorial (NATAL, 2007). Assim, o Plano Setorial, apenas operacionaliza em menor escala espacial, o cumprimento e a aplicação destes e de outros instrumentos estabelecidos no Plano Diretor. Como reduz a escala, este detalhamento tende a ser mais completo, chegando em nível do lote, diferente do macrozoneamento do PD, que abrange zonas sem detalhamento dos terrenos. Isto permite um maior monitoramento, a espacialização lote a lote do ordenamento e instrumentos que serão aplicados, transparência para as atividades de mercado, a capacidade de avaliação, prospecção de soluções e cenários, e a realização de revisões embasadas sobre índices estabelecidos para o setor. Além disto, o Plano Setorial condicionou o ordenamento ao suporte das redes de infraestrutura, direcionando-o à efetivação da função social da propriedade.
Tratando do segundo objetivo, otimizar a função social da propriedade, conv ém lembrar que este é um princípio, assim, existe ou não e, portanto, não se pode otimizá -lo e sim, garanti-lo e promovê-lo. Ao se observar a Constituição, identificou-se no artigo 182 que
36 O Estatuto da Cidade, no artigo 39, trouxe que a propriedade urbana cumpre sua função
social quando “atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à
justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas” (BRASIL, 2001 s.p.). Instituiu ainda, diretrizes gerais para o desenvolvimento da função social da cidade e da propriedade, como a “garantia dos direitos à terra urbana, à moradia, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho, ao lazer, para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 2001 s.p.).
Para Natal, segundo o Plano Diretor, no artigo 5°, a propriedade urbana atende sua função social e ambiental quando os direitos decorrentes da propriedade individual não suplantarem ou subordinarem os interesses coletivos e difusos (NATAL, 2007 s.p.). Além disto, deve cumprir as normas do próprio Plano Diretor, quanto ao ordenamento do solo. Vale lembrar que o Plano Setorial teve como motivação a formulação de um instrumento que potencializa o cumprimento deste objetivo, visando à efetivação de direitos e que fosse atendido o ordenamento da cidade, compatibilizando a capacidade das redes de infraestrutura.
O Plano Diretor de Natal considerou como infraestrutura os sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais, energia elétrica e sistema viário. Para haver a compatibilização destas redes com o adensamento, ordenamento e crescimento da cidade, as concessionárias e órgãos públicos responsáveis devem informar relatórios e dados detalhados, anualmente, sobre a situação existente e a provisão de melhorias e ampliações, além da indicação da tendência de saturação (quando utilizado 80% do sistema instalado), para cada bairro. Cabe ao município compatibilizar esses dados aos emitidos pelos novos licenciamentos. Isto permite evitar ou destinar recursos a áreas que terão maior crescimento, antes da saturação dos sistemas (NATAL, 2007).
Compreendeu-se, portanto, que para garantir a função socioambiental da propriedade buscou-se compatibilizar o adensamento com a infraestrutura; atender as normas de ordenamento expressos no Plano Diretor; evitar a não utilização ou subutilização de propriedades urbanas. Também por meio da promoção dos usos e projetos que potencializem a qualidade de vida local, garantam os direitos coletivos e difusos e que estes sejam resguardados em relação ao direito individual, gerado pela propriedade privada (NATAL, 2007).
2.1.2 Artigo 91 – Objetivos e delimitação do setor
Art. 91 - Os PS deverão ser elaborados e propostos com base em estudos aprofundados das condições existentes na sua área de abrangência, observando a inserção na bacia hidrográfica e no entorno e o papel desses espaços na funcionalidade da cidade, devendo:
37 II - definir os mecanismos de estímulo ou de inibição do adensamento; III - respeitar necessariamente, o Plano Diretor de Mobilidade Urbana e a Politica Habitacional de Interesse Social do Município do Natal;
IV - considerar infraestrutura existente;
V - respeitar os índices máximos e prescrições estabelecidas nesta Lei e demais regulamentações específicas que incidam na área.
VI - Os Planos Setoriais - PS - deverão ser elaborados de forma participativa respeitando as determinações da Lei 10.25712001 - Estatuto da Cidade (NATAL, 2007. s.p.).
Este artigo aproximou do Plano Setorial da dimensão ambiental, quando os estudos aprofundados relacionaram as condições existentes na área, com a inserção destas na bacia hidrográfica e ao considerar que as questões espaciais, o adensamento e a infraestrutura impactam diretamente nestas, ou por consumo ou por poluição21. Além disso, apresentou critérios de delimitação do setor, dependendo da funcionalidade deste para a cidade e por meio de estudos detalhados, complementando o artigo 90, que trouxe como unidade de planejamento, o bairro.
Partiu-se do princípio que para haver uma compatibilização entre esses elementos requeridos, necessita-se de aprofundamento e dados claros, quantitativos e qualitativos, e dos projetos urbanísticos e arquitetônicos já propostos para a cidade, com foco no setor. Em posse desses dados, iniciou-se a identificação dos pontos comuns e de conflitos, delimitando a unidade de planejamento. No caso do Plano Setorial de Ponta Negra, como visto na formulação do instrumento, a delimitação do setor percorreu também uma consulta pública e respeitou a unidade de planejamento do bairro22.
Segundo o artigo 91, os setores que apresentam crescente demanda sobre o sistema de infraestrutura e questões ambientais envolvidas, em especial as que se referem às águas, detêm a prioridade de regulamentação. Ao levantar prioridades quanto à questão das águas, ligada diretamente à infraestrutura (sistema de águas e sistema viário), este instrumento se torna facilitador em garantir a função socioambiental da propriedade urbana, estabelecida no Plano Diretor.
Tal qual o bairro de Ponta Negra, outros bairros na cidade atravessam um intenso aumento no adensamento espacial e populacional. Esse aumento demanda detalhamento sobre o ordenamento do solo e um maior debate sobre o que se quer para este bairro e como se ter crescimento e qualidade de vida integradamente. A exemplo do bairro do Planalto, Zona Oeste
21
Heitor de Andrade Silva. Em entrevista concedida a autora deste trabalho em setembro de 2009.
38 de Natal, com um crescimento de 213,14%23 no número de domicílios em 10 anos e o bairro, 108% aproximadamente na Redinha24 e 86,9% no bairro de Nossa Senhora da Apresentação25, ambos na Zona Norte da cidade (CRESCIMENTO...,2011). Isto indicou, que nem todos os bairros precisam, necessariamente ser setorizado, ao contrário do que se observou inicialmente na formulação do Plano Setorial, ao ser possível delimitá-lo segundo uma demanda local.
Constata-se com as diferentes dinâmicas de crescimento urbano que nem todos os bairros da cidade precisam necessariamente ser setorizados. A delimitação de um setor depende, portanto, da realidade local - especialmente as que requerem uma compatibilização do adensamento com as redes de infraestrutura (áreas em expansão e reestruturação urbana) - e pode ser requisitada tanto pela sociedade quanto pelos gestores. Demarca-se, então, que um setor pode se constituir de uma ou mais unidades contíguas, a depender da relação entre dados técnicos (sistema de águas, adensamento, crescimento do número de domicílios, sistema viário e a questão ambiental) e dados obtidos através de consulta popular. Outra constatação foi sobre a unidade de planejamento, constantemente mencionada pela sociedade e pelos técnicos como o bairro.
Esta pesquisa, consonante com o artigo 91, no inciso V do Plano Diretor, identificou uma divergência entre este e o artigo 90, quando aquele remeteu o cumprimento dos objetivos específicos do Plano Setorial à submissão à Lei Orgânica do Município e às prescrições, parâmetros e índices máximos estabelecidos no Plano Diretor. E este não especificou se é possível alterá-los, o que abre margem a diversas possibilidades operacionais ao instrumento.
O artigo 91 trouxe ainda, procedimentos ligados à gestão democrática definida no Estatuto da Cidade, inserindo o Plano Setorial na política nacional. Em esfera municipal o inciso III, deste mesmo artigo, vinculou o Plano Setorial ao Plano Diretor de Mobilidade Urbana e à Política Habitacional de Interesse Social do Município do Natal. Isto trouxe ao Plano Setorial diálogo e respeito às legislações em diferentes escalas de intervenção, não se tornando uma lei fragmentada no território. Assim, atua como potencializador da aplicação do Plano Diretor, não como um concorrente em escala reduzida. Isto indica que o Plano Setorial não altera prescrições e parâmetros do PD, apenas atua como facilitador na aplicação dos instrumentos definidos neste.
23
Em 2000 o bairro tinha 3.418 domicílios particulares. Em 2010, este número aumenta para 10.703 unidades (CRESCIMENTO...,2011).
24 Em 2000 a Redinha era composta por 2.610 domicílios, em 2010, 5.431 (CRESCIMENTO...,2011). 25
