Laudo requerido pelo Ministério Público, audiência pública, encaminhamentos e

O Ministério Público Estado do Rio Grande do Norte requereu, em 2011, à FUNPEC um Laudo Técnico sobre a proposta de revisão de cinco dos instrumentos urbanísticos do Plano Diretor de Natal. A FUNPEC encaminhou a formulação do Laudo aos professores doutores da UFRN, nos Departamento de Políticas Públicas e do PPGAU, Alexsandro Ferreira Silva e Marcelo Tinoco, respectivamente. A etapa sobre o Plano Setorial foi embasada nesta pesquisa e elaborada por esta autora. Este Laudo foi apresentado em Audiência Pública no dia 15 de fevereiro de 2012, que contemplou a fala da SEMURB83, Ministério Público84 e da Professora Rosana Mazaro85, além de alguns agentes sociais.

Figura 35. Registro da audiência pública de 15 de fevereiro de 2012.

Fonte: Arquivo pessoal, 2012

83 _{Representada por Daniel Nicolau - Arquiteto Urbanista do Departamento de Planejamento Urbanístico}

e Ambiental.

84 _{Na pessoa da Dra. Gilka da Mata.}

85 _{Representa a Câmara de Meio Ambiente e Sustentabilidade – única Câmara instalada no município}

para monitoramento das intervenções da Copa do Mundo, até o momento da audiência. Professora do Departamento de Turismo da UFRN.

122 Vale destacar que a SEMURB, nesta audiência, reapresentou o projeto de lei que o laudo discutiu (SEMURB/IBAM), fazendo uma breve contextualização e histórico do Plano Setorial. Este retratou que à época (2006) não foi encontrado na legislação um instrumento tão amplo quanto o necessário, pois o que se buscava não se enquadraria como operação imobiliária e nem como um consórcio imobiliário, ou em outros instrumentos existentes. Indicou, ainda, como motivações de formulação do Plano Setorial: (i) identificar um instrumento entre o Plano Diretor e o instrumento que atuará em uma zona; aplicar um instrumento intermediário entre o Plano Diretor e a legislação específica; (ii) a dificuldade de estabelecer um cronograma com metas para as legislações, aproximando as atividades da sociedade; (iii) o refinamento da legislação em geral; e, (iv) a necessidade de agrupar em um mapa as diferentes demandas para a área, nem que o mapa fosse em formato de diretrizes.

Estas motivações de formulação reforçaram e retomaram a discussão desta pesquisa quanto à natureza de um Plano Setorial. As motivações apresentadas pela SEMURB, o direcionam como uma estratégia de planejamento que gera um campo potencial para aplicação dos instrumentos previstos no Plano Diretor. Uma vez instituído no Plano Diretor o Plano Setorial não é autoaplicável como um instrumento urbanístico, a exemplo da Outorga Onerosa do Direito de Construir. O laudo não adentrou na discussão sobre a natureza do Plano Setorial.

Este apontou que a minuta de lei complementar (SEMURB/IBAM) se constituía em um estudo inicial, com diversas potencialidades, mas que ainda demandava complementação de dados técnicos sobre o setor, e requeria a complementação da leitura da sociedade sobre a área. Esta constatação posta no laudo reforçou a compreensão de que o Plano Setorial é facilitador do debate social no planejamento de setores. Assim, em consonância com o Ministério Público86, a discussão social na construção de um Plano Setorial é um procedimento indispensável para a aplicação deste, especialmente após a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade. Sendo assim, sua aplicação está condicionada ao sistema de gestão.

Conforme o laudo, o Projeto de Lei está coerente com o Plano Diretor, o Estatuto da Cidade e com a função social da propriedade quando:

1) [...] Amplia o setor de Ponta Negra para Ponta Negra, Capim Macio e Neópolis, compreendendo que o impacto gerado sobre um, influencia diretamente no outro, tanto nas questões de infraestrutura quanto nas questões de qualidade de vida, meio ambiente e conforto ambiental;

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2) Na definição do critério de delimitação do setor sendo o Bairro está, em linhas gerais, coerente, entretanto, deve-se considerar a inserção na bacia hidrográfica e as características de uso e ocupação do entorno;

3) A definição de zonas de amortecimento para as áreas ambientais, a proposta de um corredor ecológico e os polos especializados são elementos de destaque na proposta, coerentes com as questões de proteção cênico-paisagística e de incentivo de diversidade de usos. Entretanto, devem dialogar com as zonas especiais de interesse social e com os interesses dos habitantes e comerciantes locais e com o que esta sendo proposto para estas nos planos de mobilidade e habitação de interesse social, além de buscar a compatibilização destes com as redes de infraestrutura (FUNPEC; UFRN, 2011:80).

O laudo sugeriu, neste caso, um maior detalhamento sobre o corredor ecológico e os polos especializados, em nível de projeto urbanístico e aproximações orçamentárias. Este detalhamento margeia o campo da espacialização, verticalização da lei e do desenho do setor, para embasar o debate com a sociedade e as discussões de planejamento e gestão. No Projeto de Lei proposto, para justificar estas escolhas e os espaços que as receberiam, observou-se a construção de mapas de uso e ocupação do solo. Entretanto, estes dados não foram considerados suficientes pelo laudo, requerendo a participação social, prospecções de impacto na vizinhança nas localidades e no setor, além da relação destes dados com outros, como os terrenos para aplicação de instrumentos urbanísticos (a exemplo do Direito de Preempção e da Operação Urbana Consorciada).

Na audiência pública, concordante com esta pesquisa, uma das falas sociais destacou que o Plano Setorial tem em sua constituição o projeto urbanístico - que apresenta o desenho do que está sendo previsto para o lugar. A moradora acredita ser a oportunidade de se ver o bairro como um todo, não apenas na AEIS87, mas, com as lagoas e a comunicação dessas áreas, resultando em um projeto urbanístico local. Neste mesmo momento, a SEMURB apresentou a dificuldade em compatibilizar informações da área e indicou o estabelecimento do Sistema de Informação Georreferenciada – SIG, como solução para suprir a demanda existente. Este sistema ainda não está 100% aplicado. Entende-se, entretanto, que o SIG traz informações sobre a cidade, mas para desenhá-la futuramente são necessários mais elementos, que podem ser fornecidos pela sociedade e técnicos, por meio de reuniões de bairro, oficinas, conferências da cidade, entre outras estratégias de participação previstas no Estatuto da Cidade. Retoma-se que estes relatos trouxeram ao Plano Setorial o uso de tecnologias de informação e comunicação para a representação do que está sendo proposto ao setor.

O laudo não indicou critérios de delimitação da unidade de planejamento, apenas identificou que a inserção de outros bairros além do de Ponta Negra, prioritário no Plano

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A AEIS da Vila de Ponta Negra e sua regulamentação foram amplamente questionadas na audiência pública sobre os Plano Setorial da Região Sul 1, de 15 de fevereiro de 2012.

124 Diretor, devem adentrar o campo da discussão social. Neste quesito a SEMURB justificou a inserção, pelos critérios das Zonas de Proteção Ambiental. No caso, os três bairros interagem diretamente com as ZPAs 2,5 e 6. A Professora Rosana Mazaro questionou o setor ser composto por três bairros, pois segundo ela, pelo viés do turismo (presente de maneira marcante no bairro de Ponta Negra), estes apresentam contextos e apropriações muito diferentes. Com isto destacam-se dois outros critérios possíveis para se estabelecer a composição de um setor: Zonas de Proteção Ambiental e o turismo (a leitura pode vir a ser de uma atividade econômica marcante na área, não apenas o turismo). Cabe destacar que todas as instâncias consideraram o bairro como unidade de planejamento, o que leva à constatação de que a adoção deste facilita a compreensão da sociedade sobre os limites que estão sendo propostos para o setor.

Independente dos critérios de delimitação, para a SEMURB, os produtos gerados por um Plano Setorial são muito abrangentes. Um exemplo é que a sociedade pode vir a requerer dentro de um Plano Setorial, uma área para drenagem que seja aplicada conjuntamente com o saneamento e que não esteja contemplada na regulamentação. Este exemplo reforça no Plano Setorial a participação social em todas as etapas, não apenas na fase da formulação da lei. A Secretaria destacou, ainda, a necessidade de criação de uma norma que contenha possíveis produtos gerados por um Plano Setorial e que indique os procedimentos para integração de áreas especiais internas ao Plano Setorial, ao buscar evitar regulamentações já estabelecidas e a fragilização de áreas defendidas. A esta norma, as experiências similares denominaram “termo de referência” e esta pesquisa se encontra consonante a orientação sobre a necessidade de definição de alguns procedimentos básicos para um Plano Setorial.

Quanto aos produtos de um Plano Setorial o laudo indicou que estes devem ser aprovados como lei ordinária e seus limites definidos em decreto. Além de conter peças escritas, tais como: estudos sobre a infraestrutura local (sistema de água, esgoto, viário, comunicação); estudos sobre conforto ambiental (acústico e térmico); estudos de impacto socioambiental e paisagístico; programa de prioridades de implantação; cronograma executivo e orçamento; responsabilidades técnicas (construção, gestão, manutenção, orçamentos e parcerias); relatórios das audiências públicas desenvolvidas; prazos de atualização dos dados e da legislação. E como peças gráficas: projetos urbanísticos e arquitetônicos propostos para área (localização, dimensionamento, orçamento) – por meio de mapas, volumetrias, entre outras formas de representação gráfica; sobreposição dos limites das intervenções previstas; indicação e espacialização dos terrenos passíveis de aplicação dos instrumentos previstos; apresentação de mapas de conflitos; definição de etapas de implantação dos projetos integrados; e a participação social segundo o Estatuto da Cidade (FUNPEC; UFRN, 2011).

125 Esta pesquisa confirma que estes são possíveis produtos a serem definidos em um Plano Setorial, somados a outros que sejam pertencentes à realidade de cada setor, sempre visando gerar um campo favorável à aplicação do Plano Diretor e às intervenções urbanísticas, por meio da gestão democrática e da relação entre eles. Soma-se a isto, o termo de referência proposto anteriormente.

Além disso, segundo o laudo, o Projeto de Lei NÃO está coerente com o Plano Diretor, o Estatuto da Cidade e com a função social da propriedade, quando:

1) assume o formato de Lei Complementar, conforme instituído pelo projeto de lei SEMURB/IBAM, a contraposto do artigo 38 da Lei Orgânica do Município de Natal. Deve ser apresentado em formato de lei ordinária, não podendo assim alterar índices, limites e prescrições estabelecidas no PD.

2) o artigo 3° altera os índices e parâmetros nas áreas não edificantes de Ponta Negra, extrapolando os máximos estabelecidos no Plano Diretor, diferente do instituído no art.91;

3) o artigo 6° exclui a AEIS da Vila de Ponta Negra e a ZPA da Lagoinha, marcados no Plano Diretor de 2007.

4) na fração interna do bairro, passa a permitir remembramento e verticalizações acima de 4 pavimentos, sem apresentar dados sobre o conforto socioambiental, a demanda de infraestrutura e os impactos gerados por esta modificação. Além disto, não houve debate e audiências públicas com os moradores locais para a modificação desses parâmetros, fragilizando uma conquista popular, quando esses parâmetros foram acrescidos a lei, durante o processo de revisão do Plano Diretor (LC7/94), pelos próprios moradores em conjunto com os técnicos locais.

5) não apresenta dados sobre a capacidade de suporte das redes de infraestrutura;

6) não apresenta os projetos urbanísticos propostos para a área, apenas os lista;

7) apresenta apenas a listagem dos alvarás cedidos para a área, sem considerar as licenças que são as projeções de crescimento; 8) não apresenta um sistema de operacionalização desse instrumento

para o cumprimento do Plano Diretor e uma listagem de prioridades de intervenções;

9) não define o sistema de gestão do setor (FUNPEC; UFRN, 2011). O laudo destacou a proposta de verticalização na area non aedificandi de Ponta Negra e reforçou a discussão realizada nesta pesquisa e por Oliveira (2010), que identificou que esse tipo de ocupação interfere na paisagem de uma área protegida: a vista cênico-paisagística do Morro do Careca. O laudo trouxe, também, que o projeto da SEMURB, em formato de lei complementar, alterou parâmetros e índices propostos no Plano Diretor. Segundo o artigo 92, a modificação destes índices foi possível, pois eles são válidos apenas até o momento da regulamentação. Entretanto, questionou-se a alteração destes, sem estudos (dados da

126 infraestrutura) e discussões sociais que embasassem as decisões. Isto possibilita a fragilização de conquistas como as medidas de contenção da verticalização.

As conclusões do laudo indicaram a impossibilidade de se analisar a proposta sem os dados detalhados sobre as redes de infraestrutura e com a ausência dos projetos urbanísticos, que nortearam as decisões de planejamento para o setor. Para o laudo, deve haver dados quantitativos e qualitativos sobre o suporte da infraestrutura para determinação de elementos norteadores do Plano Setorial. Isto, somado às experiências similares analisadas, indicou a necessidade de se gerar um documento base anterior à proposta de regulamentação de um setor, que apresente, qualifique e registre estes dados. Este documento é um dos que compõem o relatório de formulação. Isto visa justificar e embasar as decisões de planejamento, gestão e fomentar a discussão social. Estes dados e etapas muitas vezes se perdem quando se analisa apenas o corpo da lei.

Nesta perspectiva, na audiência pública88 a sociedade questionou o Anexo III da proposta da SEMURB, pois não havia dados no documento que justificassem a escolha das prescrições urbanísticas para a área. Em especial quanto aos 20metros exigidos de recuo, o que impossibilitaria construções, especialmente para terrenos de pequeno porte com destaque aos que atendem à população de zero a três salários mínimos que residia na AEIS (Figura 36). Quanto a isto a SEMURB justificou ser um erro de digitação, mas não informou quais seriam os valores corrigidos.

Figura 36. Anexo III da proposta de Plano Setorial da Região Sul 1, contendo as prescrições urbanísticas

para a área.

Fonte: SEMURB, 2010 p.21.

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Audiência realizada no dia 15 de fevereiro de 2012, com objetivo de apresentar as contribuições do Ministério Público.

127 Foi observada, também, nas falas da sociedade e de entidades, a requisição por mais voz social na construção do Plano Setorial. Além disso, houve a apresentação de estudos que estão sendo desenvolvidos na área, a exemplo do projeto “Encantos da Vila”, que abarcam a participação da sociedade (moradores, ONGs e profissionais) para a elaboração de soluções de turismo com esforços sustentáveis. A professora Rosana Mazaro reforçou a importância de se observar os estudos e os projetos existentes na área para a regulamentação do Plano Setorial, pois algumas das considerações e soluções encontradas podem ser inseridas a este, dando agilidade à regulamentação e aplicação das medidas definidas no Plano Setorial.

Neste contexto, os encaminhamentos deste laudo foram quanto à complementação do processo participativo na formulação e composição do setor, na fase de aplicação, de revisão e de atualização deste. Mais precisamente indicou a realização da participação de grupos e entidades sociais para acrescer à lei proposta a leitura da sociedade sobre o setor. Por fim, o laudo recomendou superar as incoerências e irregularidades nos itens indicados na Tabela 1.

Tabela 1. Resumo do Laudo Técnico sobre o Projeto de Lei SEMURB/IBAM para o Plano Setorial da Região Sul 189.

Itens que necessitam de complemento normativo Artigo 2°, Artigo 3°, Artigos 9°, 10° e 11, Artigo 13 (anexos) e Artigo 14.

Itens que necessitam de complemento gráfico Artigo 3°, Artigo 4°, 5°, Artigo 11, Artigo 13 (anexos).

Itens que necessitam de estudos mais detalhados para avaliação

Artigo 4°, Artigo 6°, Artigo 7°, Artigo 8°, Artigo 9°, Artigo 13 (anexos).

Itens incompatíveis com a otimização da função socioambiental da propriedade e compatibilização do adensamento do solo à respectiva infraestrutura de suporte da área.

Artigo 3°, Artigo 6°, Ser lei orgânica e não lei complementar. Itens compatíveis com a otimização da função

socioambiental da propriedade e compatibilização do adensamento do solo à respectiva infraestrutura de suporte da área.

Artigo 1°, Artigo 5°, Artigo 8°, Artigo 9°, Artigo 12°.

Fonte: Laudo técnico do Plano Setorial, 2011.

Para o Ministério Público, embasado na leitura do laudo, a importância do Plano Setorial é a reflexão do morador sobre “o que deseja para o bairro”, assim, o Plano, por meio da sociedade, indica problemas e possíveis soluções, sendo adotadas as possíveis de serem aplicadas pelo Poder Público e/ou setor privado. Neste sentido, requereu à SEMURB, ao final da audiência pública, que a proposta da SEMURB seja complementada nos quesitos técnicos levantados e pelas contribuições comunitárias. Isto porque, para o Ministério Público, a

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Atenção às numerações incorretas do documento da SEMURB/IBAM. Neste quadro estão sendo consideradas as numerações dos artigos, seguidas independente do documento.

128 proposta apresentada foram apenas diretrizes (como os polos especializados), mas não compõe um plano em si, dificultando identificar o que a população pode cobrar do Poder Público para a área. No que tange aos procedimentos, indicou que deve haver uma leitura técnica e uma comunitária para identificação de conflitos, potencialidades, formação de cenários e propostas de ações transformadoras. Em seguida, foi proposta a definição dessas ações e a prioridade de cada, ou seja, ações com obrigação e tempo de cumprimento.

De forma mais objetiva, o Ministério Público complementou o laudo, ao sugerir a ampliação das discussões sobre o Plano Setorial nos bairros, além de considerar a proposta apresentada pelo IBAM/SEMURB como preliminar. Para o Ministério Público, esta deve apreciar as contribuições recebidas na audiência e observar as complementações e as contribuições recebidas. Como etapas de regulamentação, indicou que após as discussões comunitárias e a complementação técnica, deve-se apresentar e divulgar a proposta final em audiência. Com a apreciação popular, a proposta seguiria aos conselhos e depois para votação.

Por fim, a SEMURB e a sociedade foram convergentes com os encaminhamentos do Ministério Público. Entretanto, até o mês de dezembro de 2012, nenhum outro encontro foi proposto para a formulação do Plano Setorial por parte do Poder Público.

Neste sentido, foram observadas contribuições importantes ao Plano Setorial: (i) a delimitação do setor é uma escolha política, social e/ou do poder público, dependendo de cada realidade, sendo os critérios observados em Natal - o impacto do adensamento sobre uma área, unidades contíguas de planejamento, a inserção de zonas de proteção ambiental, a inserção nas bacias hidrográficas e a atividade econômica principal; (ii) a unidade de planejamento comum a todos os agentes é o bairro, mas pode vir a ser a fração urbana que impacta na bacia hidrográfica; (iii) a redução da escala de planejamento pode aproximar do cidadão os assuntos que estão sendo debatidos e fomentar tanto a discussão, quanto o controle social; (iv) a transparência, o aprofundamento e fornecimento de dados sobre o setor são essenciais para se utilizar o Plano Setorial; (v) este se apresenta com a natureza de uma estratégia do planejamento e uma fase de operação democrática da gestão e não com características de instrumento urbanístico. Neste sentido, é campo facilitador da aplicação e relação de planos, projetos, e ferramentas no setor, assim como da compatibilização do adensamento com a infraestrutura de suporte; (vi) é intrínseco ao Plano Setorial a dimensão urbanística e o desenho da área proposto, assim como a projeção de cenários futuros; (vii) os procedimentos de formulação, aprovação e acompanhamento cobram a participação e o controle social; (viii) sobre o prazo de regulamentação, cada área deve ser analisada para então defini-lo, contudo, deve haver medidas

129 que possibilitem a cobrança social sobre a regulamentação do setor, evitando a morosidade e a desmobilização social.

4.5 DISCUSSÕES E APROXIMAÇÕES SOBRE O PLANO