Discussões, problemas e desafios na gestão do Aqüífero Guarani

As características únicas e especiais que compõem o Projeto Sistema Aqüífero Guarani constituem um traço próprio de experiências novas e sem precedentes, como a Gestão Transfronteiriça de um Aqüífero. Entretanto, essa gestão deve ocorrer de forma que as fronteiras políticas dos estados não impeçam o emprego das ferramentas adequadas em relação às necessidades próprias da zona. Isso implica dificuldades de implementação de ordem legal e institucional.

Sendo assim, cabe destacar alguns problemas críticos que o aqüífero tem enfrentado no atual estágio de execução do Projeto. Pode-se destacar: as

dificuldades para articulação e fortalecimento institucional, necessidade de aumento do conhecimento sobre o aqüífero e maior participação da sociedade no processo de gestão sustentável em todos os níveis, tanto nacional, estadual e local (prefeituras, comitês de bacias), o perigo de contaminação no Aqüífero Guarani, tanto natural como proveniente de atividades antrópicas e o perigo de superexplotação, ou seja, a redução da disponibilidade de água no Aqüífero ou incrementos no custo de exploração (sobretudo pela intensa interferência hidráulica entre poços). (HIRATA et al, 2006)

O Aqüífero Guarani apresenta muitos desafios, além dos acima citados, que dependem diretamente, de um lado, da falta de conhecimento das características hidráulicas e hidrogeoquímicas do corpo aqüífero (Desafios Técnico- Científicos), e, de outro, da capacidade da sociedade e dos Estados de se organizarem para o gerenciamento sustentável do recurso (Desafios Institucionais). (HIRATA et al, 2006).

Uma das questões levantadas para esse tipo de estrutura é como enquadrar o aqüífero dentro de um Plano Nacional de Recursos Hídricos e, ao mesmo tempo, tentar resolver inúmeros e sérios problemas ambientais que, direta ou indiretamente, o atingem.

Outra questão importante a ser resolvida é a definição de qual instituição nacional terá a atribuição de gerir o Sistema Aqüífero Guarani. A Constituição define a dominialidade das águas subterrâneas pertencente aos Estados e, desta forma, eles são os responsáveis pela sua gestão no Brasil, ou seja, o domínio das águas subterrâneas é competência estadual e não federal.

Já o Uruguai opera a gestão de seus recursos hídricos por meio do Código de Águas de 1979 que não prevê um valor econômico para a água. Na Argentina a Constituição confere ao Estado o status de proprietário de todos os recursos naturais em seus territórios, sendo que sua principal característica de estrutura institucional é a dispersão de responsabilidades e decisão. No Paraguai, a situação é similar, apesar de alguns esforços feitos pelo Ministério de Planejamento para melhorar a estrutura de coordenação e regulação para gerenciamento dos recursos hídricos. (ROSINHA, 2006).

Assim, a diversidade das legislações ambientais, principalmente no que diz respeito aos aspectos institucionais de gestão de águas dos países membros tornou- se um obstáculo para se conseguir o ideal da gestão conjunta do Sistema Aqüífero

Guarani. Com efeito, o desafio é exercer uma gestão conjunta por parte dos quatro países que compartilham o aqüífero, que possui uma estrutura fragmentada, heterogênea e compartilhada.

Como o Brasil é o único país que tem legislação que promove o uso sustentável da água, incluindo a água subterrânea, que ainda precisa ser melhor desenvolvida, é de fundamental importância a harmonização de legislações ambientais dos países do Mercosul. (ROSINHA, 2006).

De acordo com o VIGNA (2007), o aqüífero é considerado uma peça importante para a integração dos países membros do Mercosul e que isso é mais um motivo para a elaboração de normas comuns tanta para preservar quanto para evitar conflitos entre os países.

Nesse sentido, em 2004, o Conselho Mercado Comum, por meio da decisão 25/04, criou o “Grupo Ad Hoc de Alto Nível Aqüífero Guarani”, como foro auxiliar do Conselho do Mercado Comum, com a missão de elaborar um projeto de Acordo dos Estados Partes do Mercosul relativo ao Aqüífero Guarani, ou seja, um Acordo do Mercosul sobre o Aqüífero Guarani, que consagre os princípios e critérios que melhor garantam seus direitos sobre o recurso águas subterrâneas, como Estados da sub-região. Uma comissão ad hoc foi nomeada para elaborar o Acordo sobre o Aqüífero Guarani e trabalha levando em conta, por exemplo, o direito soberano de cada Estado Parte promover a gestão, monitoramento e aproveitamento sustentável dos recursos hídricos renováveis do Aqüífero Guarani, dentre outros parâmetros.

A proposta deste acordo já vem sendo debatida há mais de dois anos, sem consenso. O atual Presidente Pro Tempore do Parlamento do Mercosul, o deputado federal Rosinha, entretanto afirma não saber se traz mais preocupações a ausência de acordo ou um acordo propriamente dito. Afinal, não se tem conhecimentos do conteúdo exato do acordo e, caso seja um desfavorável, os países terão problemas para enfrentá-lo.

Dentre as garantias que deveriam estar no acordo, está a criação de um “Comitê Gestor do Guarani”, cujo objetivo seria o de “fiscalizar e orientar as empresas e os governos na implantação de ações voltadas à utilização racional dos recursos hídricos e do Aqüífero Guarani”, como também diretrizes de isonomia entre legislações ambientais dos países do Mercosul, visando preservar a qualidade e a quantidade da água do Aqüífero. Este comitê seria composto por representantes do governo, empresários e trabalhadores, e teria sob sua responsabilidade a

organização do “Plano de Utilização Racional dos Recursos Hídricos do Aqüífero Guarani”. (ROSINHA, 2006)

Isso é importante, pois, segundo o atual Presidente Pro Tempore do Parlamento do Mercosul, os técnicos que elaboraram o Projeto Aqüífero Guarani entendem que ele é um claro exemplo de um corpo de água internacional ameaçado pela degradação ambiental através da poluição. [...] Na ausência de uma estratégia apoiada pelo GEF, a probabilidade é que a vertente comercial poderá dominar nos quatro países, pois a água é vista como um bem valioso, que pode se tornar escasso em alguns países, tendo grande importância comercial, principalmente, para os países que a possuem em abundância. Sendo assim, considerando o crescente uso e exploração de água subterrânea, nos quatro países, para consumo humano, é fácil prever o aumento da ameaça de poluição num futuro não muito distante.

Um fator que pode estimular a exploração das águas subterrâneas é o grande diferencial entre os processos de gestão de águas superficiais e subterrâneas, que está nos mecanismos de acesso ao recurso hídrico e nas formas de controle das fontes de poluição difusa, por isso possuem tratamento diferenciado. É importante destacar que os custos de exploração das águas subterrâneas são reconhecidamente mais baixos que o das águas superficiais e as águas do aqüífero, apesar das exceções localizadas, apresentam boa qualidade ao consumo. (PROJETO NOVO BRASIL, 2006).

Além de ser uma alternativa mais barata de água, ela é mais confiável e menos vulnerável à contaminação e às variações climáticas. Os aqüíferos não secam facilmente como os rios e reservatórios na estiagem. Com as mudanças climáticas que o mundo vem sofrendo, o papel das águas subterrâneas será cada vez maior. (HIRATA et al, 2006).

Como a exploração das águas subterrâneas, inclusive do SAG, tem aumentado muito nos últimos anos, nota-se importante fazer uma futura projeção da demanda e do consumo das águas do SAG. Assim, o Quadro a seguir mostra uma projeção para o ano 2025 da demanda de água potável do Aqüífero Guarani em cada uma das zonas de cada país, supondo um consumo médio diário de 0,25 m³/ habitante. (GREGORASCHUK, 2001).

Quadro 1: Projeção da demanda de água potável do Aqüífero Guarani

Países População (2025) Demanda (m³/dia) Argentina 9.976.794 2.494.199 Brasil 122.856.821 25.245.206 Paraguai 4.267.004 1.066.752 Uruguai 592.790 70.200

Fonte : Actividad: Estudio del uso actual y potencial del Acuífero Guaraní apud GREGORASCHUK, 2001.

Vale mencionar que, em principio, problemas de gestão de águas subterrâneas, especialmente do SAG, tem motivos de origem institucional, tais como: escassez de recursos humanos e financeiros, falta de capacitação, organizações centralizadas e distantes dos problemas locais, como a falta de regulamentação baseada em conhecimento científico, o desconhecimento das normas pelos usuários, usos e costumes em matéria do uso de água, falta de participação,difusão etc. (SG-GUARANI, 2008).

De acordo com a SG-GUARANI (2008), em geral, as debilidades são atribuídas a: regulamentação escassa e inapropriada; falta de ferramentas de implementação; coordenação intranacional escassa; mecanismos escassos de cooperação entre os países; fraca capacidade institucional para cumprimento e controle, devido a escassez de recursos humanos e financeiros; falta de especialização etc.; falta de regulamentação baseada em conhecimento cientifico; desconhecimento da legislação pelos usuários, como usos e costumes em matéria de uso de água; falta de participação e difusão; gestão centralizada nas capitais e distante dos problemas locais; falta da presença local de organismos de controle da qualidade de água e extração;falta de coordenação entre gestão ambiental, uso de solos e de águas.

Contudo, considerando, dentre outros fatores, que o Aqüífero está situado em regiões de intensa ocupação humana, obrigando os países membros a terem

cuidados especiais com sua preservação; que a conservação e o manejo do Aqüífero poderão propiciar condições melhores de abastecimento de água potável às populações dos países; que há a necessidade de incluir os temas de conservação e manejo sustentável dos recursos naturais na agenda da integração do Mercosul e que é importante a existência de mecanismos de gestão pública e controle social dos mananciais subterrâneos de água, os membros da Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, representantes dos governos dos países membros do bloco, dos movimentos populares e organizações não-governamentais, universidades e centros de pesquisa, se reuniram em Foz do Iguaçu, Paraná para elaborarem a “Carta de Foz do Iguaçu sobre o Aqüífero Guarani”. (BRASIL, 2004).

Segundo a Carta, a gestão e controle social do uso sustentável e a conservação do Aqüífero devem subordinar-se a um sistema de planejamento e fiscalização que respeite as necessidades das comunidades que dele possam se servir, além de esforços para criar uma subcomissão sobre o Aqüífero Guarani para trabalhar na contribuição que for de sua competência sobre políticas públicas de uso sustentável e conservação do Aqüífero. (BRASIL, 2004)

Por fim, a Carta conclui que:

A reserva de água subterrânea estocada no Aqüífero Guarani, comprovadamente um dos maiores sistemas aqüíferos do mundo, estendendo-se pelos territórios do Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, indiscutivelmente uma das maiores riquezas naturais da Região do Cone Sul, seja declarado bem público do povo de cada Estado soberano onde a reserva se localiza, e que seja protegido pelos governos e populações para que possam, estratégica e racionalmente, auferir os benefícios comuns, indispensáveis para a sobrevivência futura. (BRASIL, 2004)

Tendo em vista os atuais modelos de gestão de água implementados até hoje, pode-se concluir que uma nova forma de gerir os recursos hídricos, principalmente as águas subterrâneas, deve ser sugerida, ou seja, um novo sistema de gerenciamento, cuja aplicação pode ser dada no caso do Sistema Aqüífero Guarani, onde a água seja efetivamente reconhecida como um direto fundamental e ampliando de forma quantitativa e qualitativa a participação pública.

Cabe ressaltar que, embora a legislação atual contenha inegáveis avanços no que tange à gestão participativa, esta não se faz por mera proclamação, carecendo ainda de arranjos institucionais que possam funcionar independentemente de boa ou

má vontade política, e com vistas à capacidade dos corpos hídricos, a fim de se manter o equilíbrio ecológico. (IRIGARAY, 2003)

Segundo o Grupo de Trabalho Aqüífero Guarani, resultado da 58° Reunião Anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência - SBPC (HIRATA et al, 2006), pode-se afirmar que, nos diversos níveis e escalas, os maiores desafios institucionais enfrentados pelo Aqüífero Guarani são:

- construir um esquema de gestão participativa do Aqüífero;

- necessidade de articulação institucional entre os governos dos quatro países que reforce o papel positivo do Aqüífero como um dos fatores de integração entre os quatro países, porém há convergência entre atores no plano técnico - científico;

- criar um plano de utilização e proteção do Aqüífero Guarani que esteja presente no detalhamento do Plano Nacional de Recursos Hídricos;;

- implantar e operar um sistema descentralizado de informações;

- criar, instituir e tornar padrão um protocolo mínimo de normas técnicas de projeto, construção e outorga de poços entre todos os países e estados quem exploram o Aqüífero Guarani;

- ampliar os colegiados de gestão, tanto em nível nacional, como estadual, em sintonia com os comitês de bacia;

- fortalecer os investimentos em informação pública e participação na gestão do recurso hídrico, incluindo a efetivação de programas de comunicação social e educação ambiental;

- fortalecer os órgãos gestores, capacitando-os e aparelhando-os para a função da gestão efetiva do Aqüífero Guarani, incluindo a possibilidade de uma atuação articulada com outros órgãos estaduais e nacionais.

Portanto, pode-se afirmar que a gestão transfronteiriça do Aqüífero Guarani deve ser feita por meio de instrumentos, políticas e critérios coordenados pelos países que o integram. Isto, não somente, representa a forma mais adequada de gestão do recurso, como também constitui a melhor opção para um dos países membros, pois o interesse de cada país se identifica ao mesmo tempo com o bem comum do Mercosul. (NICOSIA, 2006)

O Aqüífero Guarani é um grande trunfo do Mercosul, pois guarda um grande volume do que tende a ser um dos principais bens econômicos do mundo, a água, por isso deve-se estabelecer instrumentos institucionais adequados, como também a participação social, para a gestão sustentável do aqüífero.

Identificados os principais problemas, bem como a evolução da discussão para a construção de um marco institucional para a gestão do Aqüífero Guarani, passamos a caracterizar a situação atual deste processo.

4.4. Situação atual da gestão do Aqüífero Guarani no Mercosul

O recurso estratégico identificado pelos países do Mercosul para levar a frente uma proposta de proteção e uso sustentável do Sistema Aqüífero Guarani foi o Programa Estratégico de Ações - PEA, elaborado no âmbito do Projeto Aqüífero Guarani. Este plano constitui um instrumento de planejamento sobre o qual se coordenam ações dos países dentro de uma visão estratégica de implantar a gestão coordenada e sustentável de suas águas. (SG-GUARANI, 2008).

O PEA expressa a vontade comum dos países de cooperar entre si para aprofundar no conhecimento que orienta a gestão sustentável, para prevenir problemas potenciais e emergentes, resolver situações que atualmente envolvem o aqüífero, algumas delas de caráter transfronteiriço e fortalecer esforços convergentes para promover a utilização sustentável de suas águas no âmbito regional. (SG-GUARANI, 2008)

Portanto, o PEA expressa o grande esforço, por meio da execução do projeto, para a proteção ambiental e desenvolvimento sustentável do SAG. O seu objetivo é fortalecer o processo em direção a uma gestão coordenada e sustentável iniciado com o Projeto Aqüífero Guarani, mediante um conjunto coerente de ações estratégicas comuns no interior de cada país e entre os países que possuem o SAG.

Nesse sentido, o PEA define ações estratégicas para prevenir, remediar ou resolver as causas dos problemas atuais e potenciais que incidem sobre o SAG, como também fortalecer a cooperação e coordenação entre os países que o possuem, mediante o conhecimento, monitoramento e uso sustentável. (SG- GUARANI, 2008).

Assim, com base nos diagnósticos do ponto de vista físico, sócio-econômico, legal e institucional acerca do SAG, existe um processo de definição e desenvolvimento das ações estratégicas do PEA. A arquitetura do programa de

ações do PEA, como também sua gestão nos países, possui como bases principais o processo de Análises de Diagnóstico Transfronteiriço (ADT) e os órgãos consultivos (técnicos e nacionais). (SG-GUARANI, 2008).

Por isso cabe ressaltar que, segundo o PEA (SG-GUARANI, 2008), por meio do ADT, pode-se identificar um grupo seleto de elementos e ações consideradas prioritárias. Tais elementos são identificados a partir da revisão técnica das prioridades originalmente propostas, considerando a riqueza de informação gerada no marco da execução do Projeto SAG e as inúmeras discussões temáticas com os países. Tais ações são apresentadas em forma de matriz lógica principal e além de introduzir seus conteúdos, também discutem seu alcance, ou seja, seu caráter nacional e regional.

Neste sentido, cabe destacar, alguns elementos que são considerados essenciais para o PEA (SG-GUARANI, 2008):

- expansão do conhecimento técnico como base para a gestão, incluindo a proposta do novo Fundo das Universidades1 e as ações e desafios de caráter transversal;

- fortalecimento das capacidades legais e institucionais de gestão de águas subterrâneas, em especial o SAG;

- projetos pilotos e iniciativas locais;

- participação pública e educação ambiental, incluindo a proposta do Fundo de Cidadania.2

Desta forma, o PEA acorda espaços de trabalho e de ações concretas para o desenvolvimento das estratégias compartilhadas, o intercâmbio de informações e experiências positivas de gestão de águas subterrâneas e traz esforços de ações em comum, por parte dos países membros, no que se refere à cooperação para a proteção e uso sustentável das águas do SAG. Ele também implica e se constitui sobre iniciativas nacionais compartilhadas e acordadas sobre o princípio de que a gestão do recurso é de estrita responsabilidade de cada um dos países e das

1 _{Estudo do movimento das águas subterrâneas do SAG, através de isótopos, nos estados do Paraná} e São Paulo (Brasil) e no Uruguai. (SG-GUARANI, 2003).

2 _{Instrumento financeiro, oriundo, em parte, pela doação do GEF, criado para apoiar as organizações} não governamentais, universidades e entidades da sociedade civil organizada, denominadas doravante Entidades Beneficiárias, na promoção de atividades que fomentem uma maior participação da sociedade civil no PSAG, para uma maior divulgação do mesmo e dos assuntos relacionados às águas subterrâneas e do SAG. (SG-GUARANI, 2003).

jurisdições que seus marcos constitucionais definem em cada caso. (SG-GUARANI, 2008).

Cabe ressaltar que, ainda, segundo o PEA (SG-GUARANI, 2008), a experiência de quase seis anos de trabalho na execução do projeto, demonstra que os arranjos de execução implantados têm permitido avançar nos acordos alcançados no cumprimento dos objetivos propostos.

Assim, o Projeto Sistema Aqüífero Guarani, segundo o PEA (SG-GUARANI, 2008), tem alcançado vários resultados como:

- a introdução e fortalecimento dos temas de água subterrânea na agenda e atividades relacionadas com a água nos quatro países;

- fornecimento de dados importantes e conhecimento técnico, manuais de procedimentos sobre a água subterrânea para seu uso por parte dos atores envolvidos;

- a nova geração de informação confiável e compartilhada sobre água subterrânea, com base em estudos técnicos detalhados;

- melhoria do intercâmbio, entre países e instituições, sobre água subterrânea e outros fatores relacionados ao manejo de aqüífero em geral e do Aqüífero Guarani, em particular;

- aumento da consciência da população em geral sobre o Guarani e sobre a necessidade de sua gestão sustentável;

- criação de espaços para a discussão e o intercâmbio sobre a futura gestão do aqüífero;

- apoio de especialistas em águas subterrâneas por meio de mecanismos como estágios e treinamentos que melhorem a capacidade dos recursos humanos e seu conhecimento técnico;

- estabelecimento de comissões locais que servirão como núcleos para a futura gestão do Aqüífero Guarani.

Segundo o PEA (SG-GUARANI, 2008), vale mencionar que a participação pública constitui um mandato reconhecido pela comunidade internacional em geral e pelos quatro países do projeto, em particular, como prioritário. Com efeito, a promoção da participação pública na tomada de decisões associada à gestão dos recursos hídricos, tem alcançado um lugar central na formulação e execução de iniciativas relacionadas ao meio ambiente e aos recursos naturais.

Assim, os países membros do Mercosul reconheceram em seu marco político a necessidade da participação pública na gestão integrada dos recursos hídricos como dever do Estado, que deve propiciar e desenvolver os âmbitos necessários para seu desenvolvimento. Portanto, conforme o PEA (SG-GUARANI, 2008), o projeto tem-se destacado pela ampla participação pública em todas as suas etapas e para isso foi criada uma variedade de mecanismos nos mais diversos níveis, tais como:

- criação das Unidades Nacionais de Execução do Projeto (UNEPs) em cada um dos países membros, sendo organizada de acordo com as necessidades de cada um;

- promoção e respaldo dos Projetos Pilotos que foram um pilar do PSAG, onde há uma ampla participação da sociedade, buscando desta forma gerar