OS DESAFIOS DO MERCOSUL NA GESTÃO DO AQÜÍFERO GUARANI
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Planejamento e Gestão Ambiental da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Planejamento e Gestão Ambiental.
Orientador: Prof. Dr. Luiz Fernando Macedo Bessa
Ficha elaborada pela Coordenação de Processamento do Acervo do SIBI – UCB. 80 f.: il. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2008. Orientação: Luiz Fernando Macedo Bessa.
1. Mercosul – Cooperação internacional. 2. Desenvolvimento sustentável. 3. Águas Subterrâneas. 4. Aqüífero Guarani. I. Bessa, Luiz Fernando Macedo, orient. II. Título.
A Deus, que me concedeu inteligência, sabedoria e oportunidade para realizar este curso.
À minha mãe, que me permitiu realizar o curso e sempre esteve ao meu lado me incentivando, apoiando, ajudando, aconselhando e até mesmo brigando e criticando.
À minha avó, que sempre torceu por mim e pela concretização de mais esta vitória.
Aos meus irmãos, que me ajudaram e me apoiaram.
Aos meus familiares, que me ajudaram e que acreditaram em mim.
Aos amigos que me incentivaram.
O presente trabalho tem a finalidade de analisar a evolução e identificar os desafios enfrentados pelo Mercosul na construção de um marco institucional para a gestão do Aqüífero Guarani. Nesse sentido,com o objetivo de contextualizar melhor o problema estudado tomou-se por base as referências teóricas que deram origem à formação dos blocos econômicos para melhor compreender o surgimento e estruturação do Mercosul, destacando o arranjo institucional que sustenta o processo de tomada de decisões, bem como a inserção do debate sobre a questão ambiental no âmbito desse bloco econômico. Num segundo momento, o trabalho analisa a importância das águas subterrâneas, bem como a definição e formação dos aqüíferos para depois focar mais especificamente no Sistema Aqüífero Guarani, enquanto objeto da gestão. Assim, descreve-se e caracteriza-se o Aqüífero Guarani e os problemas críticos que tem enfrentado, além de destacar o Projeto de Proteção Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Aqüífero Guarani, concebido pelos países membros do Mercosul com a intenção de promover a proteção e a gestão do aqüífero e poder proporcionar uma maior cooperação entre os países. Com base em entrevistas e na análise dos documentos relativos ao Projeto do Aqüífero Guarani, pode-se concluir que para a construção e fortalecimento institucional da gestão do Aqüífero Guarani, é necessária a cooperação entre os países, que deve ser feita por meio de instrumentos, políticas e critérios comuns, coordenados pelos estados que o integram como o interesse particular de cada país e bem comum do Mercosul.
The present work has the purpose to analyze the evolution and to identify the challenges faced for the Mercosul in the construction of an institutional landmark for the management of the Guarani Aquifer. So, with the objective of better contextualizing the problem studied, the work was based in the theoretical references that originated the formation of the economic blocks to better understand the appearance and structuring of the Mercosul, in special the institutional arrangement that supports the process of decisions-making, as well as the insertion of the debate about the environmental question in the scope of this economic block. In a second moment, the work analyzes the importance of underground water, as well as the definition and formation of the aquifers, and then it focuses more specifically in the Guarani Aquifer System. After that, the Guarani Aquifer is described, characterized and the critical problems that it has faced are indentified, beyond presenting the Environmental Protection and Sustainable Development of the Guarani Aquifer System Project, that was conceived for the members of the Mercosul with the intention to promote the protection and the management of the aquifer and to provide a bigger cooperation between the countries. On the basis of interviews, it can be concluded that for the construction and proper institutional reinforcement for the management of the Guarani Aquifer, the cooperation between the countries is necessary, that must be made by means of instruments, politics and common criteria, coordinated by the states that integrate it, as the particular interest of each country and common sense of the Mercosul.
ABAS - Associações técnico-científicas. ADT- Análises Diagnóstico Transfronteiriço.
ALADI - Associação Latino- Americano de Integração. ALALC - Associação Latino- Americano de Livre Comércio. ALCA - Associação de Livre Comércio das Américas.
ALHSUD - Congresso Latino-Americano de Hidrologia Subterrânea para o Desenvolvimento.
ANA - Agência Nacional de Águas.
BIRD - Banco Mundial de Desenvolvimento. CCM -Comissão de Comércio do Mercosul. CEE - Comunidade Econômica Européia. CE - Comunidade Européia.
CERH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos. CHRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos. CSL - Comissão Sócio-Laboral.
CMC - Conselho de Mercado Comum.
CONAMA - Conselho Nacional de Meio Ambiente. CPC - Comissão Parlamentar Conjunta.
CRPM - Comissão de Representantes Permanentes do Mercosul. CTNBio - Comissão Técnica Nacional de Biossegurança.
Embrapa - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária. EUA - Estados Unidos da América.
FAO - Food and Agriculture Organization.
FCCP - Fórum de Consulta e Concertação Política. FCES - Foro Consultivo Econômico-Social.
FMAM - Fundo Mundial para o Meio Ambiente. GATT - Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio. GEF - Global Environmental Facility.
GMC - Grupo do Mercado Comum.
GW-MATE - Groundwater Management Advisory Team
Mercosul - Mercado Comum do Sul. MMA - Ministério do Meio Ambiente. MRE - Ministério das Relações Exteriores.
NAFTA - Associação de Livre Comércio da América do Norte. OEA - Organização dos Estados Americanos.
OIC - Organização Internacional do Comércio. OMC - Organização Mundial do Comércio. OMT - Observatório do Mercado de Trabalho. ONG - Organização Não Governamental. ONU - Organização das Nações Unidas.
PDF - Proposta para Fundos de Desenvolvimento de Projeto. PEA - Programa Estratégico de Ações.
PIB - Produto Interno Bruto.
PICE - Programa de Integração e Cooperação Econômica. PIP - Plano de Implementação do Projeto.
PSAG - Projeto Sistema Aqüífero Guarani. RE - Reuniões Especializadas.
REMA - Reunião Especializada do Meio Ambiente. RM - Reuniões de Ministros.
SAG - Sistema Aqüífero Guarani.
SISAG - Sistema de Informações do Sistema Aqüífero Guarani. SG – GUARANI: Secretaria Geral do Sistema Aqüífero Guarani. SGT-6 - Subgrupo de Trabalho Número 6.
SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente.
SRHU - Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano. UCB - Universidade Católica de Brasília.
UE - União Européia.
UNB - Universidade de Brasília.
UNESCO - Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura.
1. INTRODUÇÃO... 11
1.1 Objetivos ... 15
1.1.1 Objetivo Geral...15
1.1.2 Objetivos Específicos ...15
1.2 Metodologia ... 16
2. FORMAÇÃO DOS BLOCOS REGIONAIS ... 18
2.1 Teoria da integração dos blocos econômicos regionais... 18
2.2 Formação do Mercosul ... 22
2.2.1 Antecedentes do Mercosul...22
2.2.2 Surgimento do Mercosul ...24
2.2.3 O Mercosul e o Meio Ambiente ...28
3. A IMPORTÂNCIA DAS ÁGUAS SUBTERRÂNEAS ... 32
3.1 Definição e importância das águas subterrâneas ... 32
3.2 Definição e formação dos aqüíferos... 38
3.3 Águas subterrâneas transfronteiriças compartilhadas ... 39
4. O SISTEMA AQÜÍFERO GUARANI ... 43
4.1 Descrição e Caracterização do Aqüífero... 43
4.2 Projeto de Proteção Ambiental e Desenvolvimento Sustentável para o Aqüífero Guarani ... 48
4.3 Discussões, problemas e desafios na gestão do Aqüífero Guarani. 51 4.4 Situação atual da gestão do Aqüífero Guarani no Mercosul... 58
4.5 Diretrizes e ações futuras para a gestão do Aqüífero Guarani ... 64
5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ... 69
1. INTRODUÇÃO
O Mercado Comum do Sul, mais conhecido como Mercosul, é um importante bloco regional formado por cinco países: Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai e Venezuela, sendo que este último aderiu ao bloco em julho de 2006. É um bloco economicamente ativo e de grande importância na política interna e externa desses países.
Resultado de umnovo modelo de desenvolvimento adotado pelos países que o integram, o Mercosul caracteriza-se pelo incentivo à abertura econômica e à aceleração dos processos de integração regional. Mediante a abertura de mercados e o estímulo à complementaridade entre as economias nacionais, a criação desse bloco econômico visou, por parte dos cinco países membros, obter uma inserção mais competitiva na economia internacional. (BRASIL, 2000).
Como uma forma de garantir a competitividade no mercado internacional, esse bloco econômico estabeleceu a necessidade de interferência estatal nos processos de produção e comércio, com objetivos de incremento econômico e social. Para isso, propôs a abertura de espaços para que se estabeleçam medidas protetoras comuns ou assemelhadas, bem como a manutenção equilibrada do custo respectivo.
Uma das discussões em pauta para a implementação das normas do Mercosul é a obrigação de harmonização das legislações dos Estados membros em várias áreas. Como a questão ambiental tornou-se um tema evidente nas discussões governamentais e por se tratar também de uma questão transfronteiriça, esse é um importante tema a ser tratado no âmbito desse bloco regional, que está realizando um processo crescente na busca da proteção ambiental.
manter equilibrado o custo respectivo, garantir o desenvolvimento sustentável e assegurar a livre concorrência. Isso proporciona razões para justificar o estabelecimento de política ambiental comum na região. (BRASIL, 2007)
Considerando as diferentes realidades sociais, econômicas e ambientais dos países membros e o incentivo a políticas e instrumentos nacionais em matéria ambiental, as ações desenvolvidas pelo Mercosul buscam otimizar essa gestão. Isso é importante, pois um dos maiores reservatórios de água doce, o Aqüífero Guarani, abrange os territórios desses países. Com um volume acumulado de 37.000 km³ e extensão da ordem de 1,2 milhões de km², o Aqüífero Guarani abrange territórios do Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, países membros do Mercosul,
Esse Aqüífero não só é considerado um elemento importante para a integração dos países membros do Mercosul, como também mais um motivo para a elaboração de normas ambientais, pelos países membros do bloco, que garantam a construção de uma gestão eficaz.
Por isso, com a intenção de promover a proteção e a gestão do aqüífero, os países membros do Mercosul criaram “O Projeto de Proteção Ambiental e
Desenvolvimento Sustentável do Aqüífero Guarani” que é uma iniciativa conjunta com a participação do Fundo Mundial para o Meio Ambiente (GEF) e da Organização dos Estados Americanos (OEA). Dentre os objetivos desse projeto está estabelecido o desenvolvimento de estudos que visam à implantação coordenada de uma estrutura técnica e institucional com vistas à proteção e gestão do Aqüífero. (HIRATA et al, 2006)
A preservação da identidade e dos valores do Mercosul é fundamental para avançar rumo ao desenvolvimento e aprofundamento em benefício das populações dos países membro. O Projeto do Aqüífero Guarani propõe-se a não somente promover uma melhor articulação e integração entre os países membro do bloco, como também proporcionar uma melhoria na qualidade de vida das populações desses países, por meio do abastecimento de água de boa qualidade para consumo humano e para o desenvolvimento das atividades econômicas produtivas: produção industrial, estâncias hidrotermais para uso turístico, além de municípios de pequeno porte com potencial de conflito pelo uso da água em áreas transfronteiriças.
crescimento econômico e da poluição das águas de superfície resultaram em crescentes demandas sobre o Aqüífero Guarani como fonte de água para uso humano. Apenas na cidade de São Paulo, mais de 60% da população (5,5 milhões de pessoas), dependem das águas do aqüífero.
Dentre os problemas críticos que o aqüífero tem enfrentado pode-se destacar: as dificuldades para articulação e fortalecimento institucional; necessidade de aumento do conhecimento sobre o aqüífero e maior participação da sociedade no processo de gestão sustentável em todos os níveis, tanto nacional, estadual e local (prefeituras, comitês de bacias); o perigo de contaminação no Aqüífero Guarani, tanto natural como proveniente de atividades antrópicas e o perigo de superexploração, ou seja, a redução da disponibilidade de água no Aqüífero ou incrementos no custo de exploração (sobretudo pela intensa interferência hidráulica entre poços). (HIRATA et al, 2006)
Pode-se dizer que o gerenciamento sustentável dos recursos hídricos é a base para o crescimento social e econômico sustentável. Na região do Mercosul, o crescimento populacional e industrial consome os recursos disponíveis, inclusive a água. No contexto atual de necessidade de crescimento, ao preservar o aqüífero, os quatro países buscam assegurar a sua base de recursos para alavancar o desenvolvimento regional, em benefício das gerações futuras. (BRASIL, 2007)
As águas subterrâneas, que são armazenadas e transmitidas por meio dos aqüíferos, desempenham um importante e fundamental papel para o desenvolvimento social e econômico. Estima-se que supram a necessidade de boa parte da população do país e agreguem valor a um grande número de produtos duráveis e bens de consumo. (HIRATA et al, 2006).
As águas subterrâneas têm recebido pouca atenção, por parte dos governos. Cabe ressaltar que pela Constituição Federal do Brasil a dominialidade das águas subterrâneas é dos estados, que estão em fase de implementação de suas políticas de recursos hídricos, por isso não possuem, até o momento, mecanismos que permitam a correta gestão desses recursos hídricos.
Conforme recomenda Nicosia (2006), um regime de gestão do recurso hídrico transfronteiriço apresenta-se como o mais apropriado, sendo necessário observar e avaliar quais e como estão as discussões realizadas e quais os desafios que o Mercosul enfrenta e enfrentará, tanto no plano nacional como no internacional sobre a gestão do aqüífero em busca do melhor arranjo institucional para o mesmo.
Embora ainda não se conheça o real potencial desse grande reservatório de águadoce, esse aqüífero é considerado um recurso nobre. Suas águas podem ser utilizadas para diversos fins, mas é preciso, numa visão de futuro, selecionar os usos preferências que sejam compatíveis com a sua exploração racional.
É, portanto, um desafio buscar formas de gestão para a sua proteção e desenvolvimento que, possivelmente, poderá promover a melhoria na integração dos países membros do Mercosul. Esses argumentos, aliados à falta de conhecimento de grande parte da população sobre esse aqüífero e sua importância para o Mercosul e suas populações, foram fatores que motivaram o desenvolvimento da proposta do presente trabalho.
1.1. Objetivos
Essa dissertação tem como objetivo geral e objetivos específicos:
1.1.1. Objetivo Geral
Analisar a evolução e identificar os desafios enfrentados pelo Mercosul na construção de um marco institucional para a gestão do Aqüífero Guarani.
1.1.2 Objetivos Específicos:
- Analisar a história da formação do Bloco Econômico do Mercosul e a evolução dos acordos e documentos que tratam sobre a gestão ambiental pelos países membros do Mercosul;
- Caracterizar o Aqüífero Guarani e a sua importância para o desenvolvimento do bloco econômico;
- Identificar os principais problemas para gestão do Aqüífero Guarani por parte dos países membros do Mercosul e analisar a evolução da discussão para a construção de um marco institucional para a gestão do Aqüífero Guarani e;
- Identificar os desafios enfrentados nesse processo por parte dos países do Mercosul.
a importância das águas subterrâneas, bem como a definição e formação dos aqüíferos para depois focar mais especificamente no Sistema Aqüífero Guarani.
Em seguida, descreve-se e caracteriza-se o Aqüífero Guarani e os problemas críticos que tem enfrentado, além de apresentar o Projeto de Proteção Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Aqüífero Guarani, concebido pelos países membros do Mercosul, com a intenção de promover a proteção e a gestão do aqüífero e poder proporcionar uma maior cooperação entre os países.
Por fim, com a finalidade de abordar a futura gestão compartilhada do Aqüífero Guarani, são feitas importantes conclusões e recomendações, como também são identificados os problemas atuais e analisada a evolução da discussão para a construção de um marco institucional adequado para a gestão desse grande reservatório de água doce.
1.2 Metodologia
A metodologia adotada para o desenvolvimento deste trabalho baseou-se em pesquisas bibliográficas na literatura especializada, tendo como fonte primordial dos dados a análise de documentos e literaturas sobre Mercosul, águas subterrâneas, aqüíferos e modelos de gestão e arranjos institucionais.
Primeiro, para identificar os atores envolvidos no debate, foram levantados e analisados os documentos, como projetos, acordos e tratados, que deram origem à elaboração do Projeto de Proteção Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Sistema Aqüífero Guarani.
Identificados os principais atores, foram estabelecidos contatos, principalmente, com órgãos públicos como Ministério do Meio Ambiente, Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano (SRHU) e Câmara dos Deputados, bem como com o Deputado Federal, atual Presidente Pro Tempore do Parlamento do Mercosul.
da discussão sobre o debate, desafios e os problemas enfrentados pelos países para o fortalecimento da estrutura institucional adequada para a gestão do Aqüífero.
Com o objetivo de analisar as propostas do arranjo institucional em discussão, foram pesquisados documentos, Tratados, modelos, como também algumas iniciativas de gestão de recursos hídricos subterrâneos compartilhados como: ISARM que é um projeto internacional para a gestão de aqüíferos transfronteiriço; o Anteprojeto do Tratado Bellagio que apresenta um modelo de acordo sobre aqüífero transfronteiriços; o Acordo Franco-Suíço que trata da proteção e preservação das águas desse aqüífero para o uso, gestão e desenvolvimento responsável; GW-MATE (Groundwater Management Advisory Team) que é um grupo multidisciplinar, apoiado pelo Banco Mundial, formado por especialistas que têm desenvolvido formas, instrumentos e estratégias para a gestão e proteção das águas subterrâneas.
Cabe ressaltar que foram realizados estudos sobre o tema em questão, análise do funcionamento de arranjos institucionais e verificação da aplicabilidade na gestão do Aqüífero Guarani, bem como a análise dos documentos referentes às propostas e discussões referentes à melhor forma de gestão do aqüífero.
2. FORMAÇÃO DOS BLOCOS REGIONAIS
2.1 Teoria da integração dos blocos econômicos regionais
Para se entender o que é uma integração regional ou blocos intra-regionais e como foram formados é necessário abordar o multilateralismo e a teoria da integração.
Após a Segunda Guerra Mundial, o cenário internacional foi marcado pela ordem da Guerra Fria, onde prevalecia a bipolaridade, ou seja, o mundo dividido em dois grandes blocos: na parte ocidental, liderada pelos Estados Unidos (EUA), um bloco de países capitalistas; e na parte oriental, liderada pela União Soviética (URSS), um bloco de países socialistas. Situação que durou até o final da década de 80 com o fim da URSS e destruição do Muro de Berlim que separava a Alemanha em: ocidental e oriental.
O fim da Guerra Fria e a subseqüente desaparição da União Soviética deixaram os Estados Unidos com a condição de única superpotência que reúne, força militar e a hegemonia estratégica global. Assim, a bipolaridade, em princípio, cede lugar a uma distribuição unipolar do poder. A partir de então, uma nova forma no sistema internacional surgiu, a chamada Nova Ordem Mundial. (MAGNOLI, 2000).
Entretanto, a emergência de pólos de poder de primeira grandeza exteriores à América do Norte começaram a moldar uma nova forma no sistema internacional que tendia à multipolaridade. Essa tendência, que não dissolve a liderança estratégica dos Estados Unidos, condicionou o interesse cada vez maior pela edificação de mecanismos e instituições de cooperação internacional entre esses novos pólos de poder. (MAGNOLI, 2000)
incluem organizações internacionais e regimes internacionais. (DOUGHERTY, 2000).
A idéia de multilateralismo surgiu com a Carta de Havana, entre novembro de 1947 e janeiro de 1948, cujo objetivo era criar uma Organização Internacional do Comércio (OIC), mas que não entrou em vigor devido à falta de apoio dos EUA que rejeitaram as propostas de liberalização do comércio, num período marcado pelo protecionismo. (SEITENFUS, 2000)
Então, o grupo preparatório da Conferência de Havana redigiu um Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (General Agreement of Tariffs and Trades – GATT), que na verdade é um acordo comercial multilateral dinâmico.
Para atingir a chamada igualdade de tratamento para os produtos de origem diferente, o GATT utiliza-se da cláusula da Nação Mais Favorecida que tem o objetivo de fazer desaparecer as restrições ao livre comércio significando assim um primeiro passo para a liberalização do comércio, sendo um sistema não discriminatório direcionado para o incremento das trocas internacionais. (SEITENFUS, 2000)
A Rodada Uruguai, que foi o último ciclo de negociações do GATT, iniciou-se em 1986 e foi concluída apenas em 1994. Ela representou um grande avanço rumo ao comércio internacional mais aberto e, ainda, uma reafirmação da opção dos Estados pelo multilateralismo.
A criação da OMC – que aconteceu na Conferência de Marrakesh de 1994, cujos objetivos foram: incrementar a produção e o comércio de bens e serviços e trabalhar para assegurar o pleno emprego e aumentar os níveis de vida das populações dos países membros – sintetizou a percepção de que um novo patamar havia sido atingido, pois além do comércio de mercadorias, coberto pelo antigo GATT, ela cobre acordos em serviços, investimentos e propriedade intelectual.
Existem, entretanto, distorções no multilateralismo como: um tratamento diferenciado dentro da OMC, principalmente em relação aos países em vias de desenvolvimento, práticas protecionistas e retaliatórias, discriminação comercial. Estas distorções são uma das explicações para o surgimento da integração e dos blocos regionais. (SEITENFUS, 2000)
a soberania de cada um. A integração pode chegar a fundir os países em uma só nação ou constituir uma federação de países, respeitando as individualidades e características nacionais.
De acordo com Camargo (1955), cabe destacar o papel da globalização nesse processo. Globalização é a integração de blocos regionais acompanhada por um processo contraditório de descentralização e de valorização das comunidades locais. Neste mundo que se globaliza, se regionaliza e que integra seus mercados e ao mesmo tempo se descentraliza e valoriza o poder local, fica difícil pensar em harmonizar políticas, para atender as diferenças, peculiaridades e as diversidades regionais.
Em geral, a integração é um processo de unificação de países próximos geograficamente para transformar ou adequar o sistema econômico, político e cultural para fazer frente às necessidades sociais, ou seja, para que haja uma harmonização entre os países membros promovendo uma melhoria na qualidade de vida das populações destes países assim como para promover e facilitar as relações entre eles. (SCHAPOSNIK, 1997).
Para haver a unificação entre os países é necessário, antes de tudo, eliminar ou diminuir as distorções existentes que os dividem, pondo fim às lutas que os afetam e os destroem, sobrando-lhes possibilidades de crescimento. Porém, integrar não significa apenas suprimir as incompatibilidades que os afetam, mas também, desenvolver as solidariedades que os unem.
Segundo Balassa (1982), a integração deve ser entendida como um princípio de solidariedade entre países com problemas iguais. Esta solidariedade entre eles deve dar lugar a programas comuns, para dar soluções a problemas muito complexos.
Entretanto, a integração muitas vezes é confundida com a cooperação, que na verdade possuem diferenças não só qualitativas como também quantitativas.
mais protegido. Teoricamente, ela se apresenta assim, tendo como fundo de cultura a liberdade econômica, porém, enfrenta grandes problemas como a estatização, os altos preços, os impostos, os monopólios, públicos ou privados etc. (CHIARELLI, 1997).
A integração econômica está ligada aos efeitos econômicos em suas diversas formas e com os problemas que resultam das divergências existentes entre políticas nacionais monetárias, fiscais, etc. (BALASSA, 1982). Ela pode ser dividida em quatro graus diferentes: zona de preferência tarifária, zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômica.
A integração não se faz sem o interesse e a indução da economia, porém, só com ela também não se faz. Os aspectos geográficos, históricos e culturais também são de extrema importância e indispensáveis para que se tenha não apenas um negócio rentável, mas também um projeto duradouro e abrangente que também trará bons negócios, mas não somente negócios, como também um melhor relacionamento entre os países membros.
Segundo Chiarelli (1997), apesar das características geográficas e históricas serem de extrema importância, a cultura é fundamental, pois ela é a própria alma da sociedade, ou seja, é a mais forte das bases de um projeto de integração. Pois, é através dela que se poderá saber o quanto há de povo, de gente, da sociedade em si - livre e democrática - construindo a integração e se identificando com ela. O traço cultural juntamente com o elemento de vizinhança ou fronteiriço, que é muito importante, e a convivência histórica é que dará, ou não, continuidade ao intercâmbio econômico, para que haja, realmente, a integração.
Esse movimento foi inaugurado pelo projeto de integração européia: Comunidade Econômica Européia (CEE), posteriormente tornando-se Comunidade Européia (CE) e, atualmente, União Européia. Representa o mais sofisticado caso de Integração Econômica Regional no mundo bem como o mais ambicioso modelo de integração internacional empreendido durante a era pós-guerra.
Esse movimento encontra-se em plena marcha tanto na América do Norte (NAFTA, ALCA), como na América do Sul (Mercosul). Fundamenta-se em medidas comerciais de abertura de mercados e remoção de barreiras alfandegárias reguladas por acordos pactuados entre Estados.
limitada, porém não menos significativa que a dos outros blocos, só ganhou forma e força quando os regimes ditatoriais foram abolidos do poder e implantou-se o sistema democrático (CHIARELLI, 1997). E devido ao processo semelhante, que todos os países viveram, de uma abertura econômica muito forte e evidente que permitiu que se pensasse de maneira integrada.
Sendo, então, a democracia madrinha afetiva e efetiva da integração, pois o militarismo exacerbado, doutrinas de segurança nacional e fronteiras fechadas inviabilizam a integração. Nela, a fronteira não é barreira e sim entreposto. (CHIARELLI, 1997). Com ela, as pessoas podem transitar, pois a livre circulação é garantia de cidadania. É certo que não basta a democracia para que se construa a integração, mas ela jamais se forma e se evolui nas ditaduras.
2.2 Formação do Mercosul
2.2.1 Antecedentes
A América do Sul, ao longo de alguns séculos, foi palco de violentas batalhas que marcaram a história dos países do continente sul-americano. Desde a chegada dos espanhóis e portugueses no continente, a Bacia do Prata, por exemplo, foi cenário de disputa luso-espanholas por território. Nos séculos XVI e XVII, a Espanha organizou o sistema comercial de suas colônias, autorizando somente a alguns portos o direito de enviar ou receber mercadorias originárias das colônias. (CLASSIFICADOS MERCOSUL, 2007)
Entretanto, para algumas cidades como Buenos Aires, esse sistema ameaçava o desenvolvimento econômico da região. Diante disso, a população dessa cidade percebeu a necessidade de se criar um intercâmbio comercial, ainda que ilegalmente, com o Brasil. Esse foi o início de uma relação que estava destinada a crescer cada vez mais. (CLASSIFICADOS MERCOSUL 2007)
entretanto isso não se concretizou devido às diferenças diplomáticas entre os dois países. (BRASIL, 2007).
De acordo com Olivar (1994), o Mercosul só teve início, como processo integracionista, com a assinatura da Declaração de Iguaçu, em novembro de 1985, que, posteriormente, deu lugar à Ata para Integração Argentino - Brasileira que instituiu, em 1986, o Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE).
Esse programa tem como objetivo promover a criação de um espaço econômico comum, por meio da abertura dos mercados dos respectivos países e o estímulo à complementação de setores específicos da economia dos dois países. Tendo como base os princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio. (OLIVAR, 1994)
O Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, assinado em 1988, possui objetivos semelhantes aos do PICE, tais como a construção de políticas econômicas comuns, no prazo máximo de dez anos, por meio da liberalização comercial. (MAGNOLI, 2000). Esse tratado, também prevê a eliminação das barreiras tarifárias e não-tarifárias ao comércio de bens e serviços, assim como a harmonização das políticas.
Durante essa fase de negociação foram assinados 24 protocolos sobre temas diversos, sendo todos colocados num mesmo acordo denominado “Acordo de Complementação Econômica n° 14”, que foi assinado e m 1990, no âmbito da ALADI (Associação Latino- Americana de Integração). (SEITENFUS, 2000).
2.2.2 Surgimento do Mercosul
O Mercosul, que também era chamado de Cone Sul, pois sua formação original abrangia as nações do sul do continente formando um cone, dá seguimento ao trabalho da ALALC (Associação Latino - Americana de Livre Comércio), que foi constituída pelo Tratado de Montevidéu, em 1960 e tinha como objetivo eliminar o maior número possível de restrições comerciais existentes entre os países membros. Essa Associação foi substituída pela ALADI (Associação Latino Americana de Integração), que se constituiu do Tratado de Montevidéu, em 1980, e está em vigor até hoje. Tem como objetivo o comércio intra-regional, a promoção e regulamentação do comércio recíproco através de acordos bilaterais, a complementação econômica e o estabelecimento de modo gradual e progressivo de um mercado comum latino-americano. (BRASIL, 2007)
Em 26 de março de 1991, Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai assinaram o Tratado de Assunção que pode ser considerado como o instrumento que tornou possível o Mercosul. Este tratado tem como objetivo principal promover o progresso econômico e social dos países membros por intermédio da integração econômica num contexto democrático.
De acordo com o Tratado de Assunção, com a constituição do Mercosul, os Estados Partes desejam promover o desenvolvimento científico e tecnológico, modernizando suas economias para ampliar a oferta e qualidade dos bens e serviços disponíveis, a fim de melhorar as condições de vida de seus habitantes, o que se pretende alcançar igualmente pelo aproveitamento eficaz dos recursos disponíveis a preservação do meio ambiente, melhoramento das interconexões físicas a coordenação de políticas macroeconômicas da complementação dos diferentes setores da economia, com base nos princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio. (BRASIL, 2008)
Cabe ressaltar que o Tratado de Assunção foi aditado por Protocolos Adicionais. Destacam-se o Protocolo de Brasília - para a Solução de Controvérsias no Mercosul, assinado em dezembro de 1991 - e o Protocolo de Ouro Preto - sobre Aspectos Institucionais, assinado em 1994, onde se encontra seu marco institucional. (BRASIL, 2007)
O Protocolo de Brasília para a Solução de Controvérsias previu que a solução de disputas ocorrerá no plano diplomático, por meio de negociações diretas da intervenção do Grupo Mercado Comum (GMC), que é um órgão executivo do Mercosul integrado pelos países membros.
Posteriormente ao Protocolo de Brasília, o Protocolo de Ouro Preto, denominação simplificada de “Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção sobre a Estrutura Institucional do Mercosul”, foi concluído em dezembro de 1994 e assinado pelos presidentes do Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai.
Seu objetivo principal é o de estabelecer a estrutura institucional do Mercosul, seus órgãos decisórios, as atribuições específicas de cada um deles, seus sistemas de tomada de decisões e o destinado a dirimir controvérsias entre os Estados Partes do Tratado de Assunção.(BRASIL, 2007).
Com base no Protocolo de Ouro Preto, o Mercosul tem uma estrutura institucional composta por:
- Conselho de Mercado Comum (CMC): é o órgão superior Mercosul ao qual incumbe a condução política do processo de integração e a tomada de decisões para assegurar o cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo Tratado de Assunção e para lograr a constituição final do mercado comum;
- Grupo Mercado Comum (GMC): é o órgão executivo do Mercosul. Esse órgão se pronuncia por resoluções e é coordenado pelos representantes dos Ministérios das Relações Exteriores dos Estados parte.
- Comissão de Comércio do Mercosul (CCM): é o órgão encarregado de assistir o Grupo Mercado Comum, compete velar pela aplicação dos instrumentos de política comercial comum acordados pelos Estados Partes para o funcionamento do bloco;
do qual sejam membros, com um mandato de dois anos, no mínimo. Terão seus trabalhos coordenandos por uma Mesa Diretiva, integrada de quatro Presidentes (um por país). A Comissão se reúne ordinariamente, duas vezes por ano e, extraordinariamente, mediante convocação de seus quatro presidentes. As reuniões devem realizar-se no território de cada um dos Estados Partes, denominada Reunião Quadripartite de maneira sucessiva e alternada. Essa Comissão foi responsável pela criação do Parlamento do Mercosul, órgão representativo dos Parlamentos dos Estados Partes, que procurará acelerar os correspondentes procedimentos internos, nos países membro, referentes à pronta entrada em vigor das normas provenientes dos órgãos do Mercosul, como também contribuirá na harmonização das legislações para o avanço do processo de integração dos países.
- Foro Consultivo Econômico-Social (FCES): é o órgão de representação dos setores econômicos e socias e será integrado por igual número de representantes de cada Estado Parte;
- Comissão de Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM): constituiu-se em novembro de 2003, e é um órgão permanente do CMC, integrado por representantes de cada Estado Parte e presidida por uma personalidade política destacada de um dos países membros. Sua principal função é apresentar iniciativas ao CMC sobre temas relativos ao processo de integração, as negociações externas e a conformação do Mercado Comum;
- Secretaria Administrativa do Mercosul: é um órgão de apoio operacional e será responsável pela prestação de serviços aos demais órgãos do Mercosul e tem sua sede permanente na cidade de Montevidéu, Uruguai. Ela está divida em três setores, de acordo com a Resolução GMC n° 01/03 do Grupo Mercado Comum.
O Mercosul também conta com instâncias orgânicas não decisórias como: A Comissão Sóciolaboral (CSL), o Fórum de Consulta e Concertação Política (FCCP), os Grupos de Alto Nível, os Subgrupos de Trabalho (SGT) dependentes do GMC, dentre eles pode-se citar o SGT-6 que é o do Meio Ambiente, os Comitês Técnicos (CT) dependentes do CCM, o Observatório do Mercado de Trabalho (OMT) dependente do SGT-10, que trata de assuntos trabalhistas, emprego e seguridade social, e o Fórum da Mulher em âmbito do FCES. (BRASIL, 2007)
A partir da Cúpula de Ouro Preto, o Mercosul passou a obter a ajuda de instituições que viabilizam o aprofundamento do processo de integração, bem como negociações com outros blocos econômicos. (BRASIL, 2007)
O Mercosul pode, então, ser definido como um acordo de integração econômica entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, os chamados Estados ou paises membros e possui como Estados ou países associados: Bolívia, Chile, Peru, Colômbia e Equador. E como Estado ou país observador, o México.
Esse bloco tem como objetivo aumentar o grau de eficiência e competitividade das economias envolvidas, ampliando os mercados, acelerando o desenvolvimento econômico, aproveitando os recursos disponíveis de forma satisfatória, preservando o meio ambiente, melhorando as comunicações, a coordenação de políticas macroeconômicas. (BRASIL, 2007)
O Mercosul é um projeto de construção de um Mercado Comum, ou seja, com objetivo de criar mecanismos necessários a livre circulação dos fatores de produção (capital, trabalho, bens e serviços). Porém, essa liberdade está calcada na elaboração de políticas comuns.
Inicialmente foi estabelecida uma zona de livre comércio, onde os países membros não tributariam ou restringiriam as importações um do outro. Mas, a partir de janeiro de 1995, o Mercosul passou a ser uma união aduaneira, na qual todos os membros poderiam cobrar as mesmas alíquotas, a tarifa externa comum, nas importações dos demais países. (CLASSIFICADOS MERCOSUL, 2007).
Uma união aduaneira é caracterizada por uma tarifa externa comum fixada pelos países participantes com o restante do mundo. Os produtos estrangeiros ao entrarem na zona sofrem uma tarifa que é igual em todos os países participantes da zona, e depois de ter entrado, os produtos podem circular livremente dentro da zona. A questão da legislação é fundamental e importante, pois se deve saber até que ponto ela deve ser homogênea e até que ponto ela dever ser diferenciada devido às características específicas de cada país. Então, a consolidação da legislação dos países é o maior desafio que o Mercosul deve enfrentar.
O Mercosul, apesar de ter boas dimensões econômicas e de se apresentar na fase de União Aduaneira, os seus membros ainda defendem como prioridade seus próprios interesses. Entretanto, com uma evolução e um maior desenvolvimento do bloco, poderá constituir futuramente uma unidade. Onde seus membros abram mão, em parte, de suas soberanias, em busca da soberania comum, possibilitando se adequarem de uma forma melhor à realidade ou ao sistema mundial.
Deve existir essa harmonização de legislações que possa atender a convergência de objetivos e que possa ter uma interpretação uniforme, através de um órgão supra-estatal. Para isso, é necessário que os Estados que o compõe abram mão de parte de sua soberania em busca de uma soberania comum, para que se tenha a melhoria, o bem-estar e o benefício a todos os países participantes e às suas populações também.
2.2.3 O Mercosul e o Meio Ambiente
O tratamento da questão ambiental é de extrema importância não só no Mercosul como em todo o mundo, devido ao desenvolvimento econômico desenfreado. No Mercosul houveram algumas tentivas de institucionalização de uma política ambiental conjunta, por meio da harmonização das legislações dos países membros desde o projeto do Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção do Meio Ambiente, que não foi aprovado, até a adoção do Acordo Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul. (CAMARGO, 1995)
O Tratado de Assunção, o qual deu origem ao Mercosul não é um documento que trata sobre questões ambientais. Entretanto, procurando um maior alcance da proteção ambiental, inseriu-se no seu preâmbulo o entendimento do aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis e a preservação do meio ambiente.
para a Conferência das Nações Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, pois confirma o posicionamento favorável dos países signatários para com os ideais que viriam a ser assegurados nas futuras declarações. (BRASIL, 2007).
Em julho do mesmo ano, os países membros do Mercosul criaram, na segunda Reunião Presidencial que ocorreu em Las Leñas na Argentina, a Reunião Especializada do Meio Ambiente - REMA. (BRASIL, 2007). Esta reuião teve como objetivo proporcionar ações em diversas áreas para proteger o meio ambiente, de analisar a legislação ambiental dos países membros, elaborar restrições não tarifárias de caráter ambiental e as políticas de reconstrução nesta área. (BLOCH, 2002)
É importante ressaltar que na terceira reunião da REMA, foi discutido e aprovado um documento denominado “Diretrizes Básicas em Matéria de Política Ambiental”. Este documento foi aprovado pelo Grupo do Mercado Comum (GMC) mediante Resolução n° 10/94.( BRASIL, 2007).
Esse documento diz respeito à necessidade de formular e propor as linhas mestras na questão ambiental para o Mercosul. Dentre as diretrizes desta resolução está a importância de se assegurar a harmonização das legislações ambientais dos paises membros do Mercosul para melhorar e facilitar as relações políticas e comerciais entre eles.
De acordo com Bloch (2002), em junho de 1995, como resultado da Primeira Reunião de Ministros do Meio Ambiente dos paises membros, celebrada em Montevidéu, a REMA se converteu no Subgrupo de Trabalho N°6 (SGT 6) sobre Meio Ambiente do Grupo Mercado Comum (GMC). Este acontecimento se deu por meio da Declaração de Taranco. A formação desse subgrupo demonstra a vontade dos países membros do Mercosul de incorporar a temática ambiental no processo de integração.
O objetivo geral do SGT-6 consiste em formular e propor estratégias e diretrizes que visam garantir a proteção e integridade do meio ambiente dos países membros num contexto de livre comércio e consolidação de união aduaneira, assegurando as condições de competitividade, considerando as diretrizes básicas da Resolução n° 10/94. (BRASIL, 2007).
tarifárias, competitividade e meio ambiente, normas internacionais - ISO 14.000, projeto de instrumento jurídico de meio ambiente no Mercosul, Sistema de Informação ambiental e Selo Verde Mercosul. (BLOCH, 2002)
O meio ambiente é uma das grandes preocupações não só do Mercosul como também de outros blocos econômicos. Isto foi atestado nos acordos firmados em 1997, sobre cooperação em matéria ambiental, que visava a integração e harmonização das normas de proteção ambiental dos Estados Partes. (RIOS, 2002).
Segundo o Ministério do Meio Ambiente (BRASIL, 2007), o primeiro acordo foi firmado entre Brasil e Uruguai, em Montevidéu, em 25 de maio de 1997. Nesse acordo, esses países comprometem-se a intensificar a cooperação destinada a promover e conservar o meio ambiente, como parte de seus esforços nacionais para o desenvolvimento sustentável.
Uns dos objetivos principais desses acordos são: a proteção, conservação e a recuperação do meio ambiente e a solução das questões ligadas aos impactos ambientais de atividades desenvolvidas na região fronteiriça. (BRASIL, 2007)
O segundo acordo bilateral sobre cooperação em matéria ambiental, firmado entre Brasil e Argentina, em Buenos Aires, entrou em vigor em 18 de março de 1998. Esse Acordo constitui um marco do qual se desenvolverá a coordenação, consulta e a cooperação bilaterais em matéria ambiental, entre o Brasil e a Argentina. (BRASIL, 2007)
No Acordo, as Partes contratantes mostraram-se dispostas a estabelecer um Grupo de Trabalho Conjunto Brasileiro-Argentino de Cooperação em Matéria Ambiental, cuja função foi promover e efetuar o andamento da execução do Acordo. (BRASIL, 2007). Uns dos temas prioritários para a cooperação entre os dois países são: hidrovias e bacias hidrográficas.
As recomendações, no que diz respeito ao meio ambiente, são respeitadas no âmbito do Tratado da Bacia do Prata, assinado em 1969 pelos países membros do Mercosul e pela Bolívia. Esse tratado tinha como objetivo promover o desenvolvimento harmônico e a integração física da Bacia do Prata e de suas áreas de influência.
Em junho de 1997, foi elaborado pelo SGT-6 o “Projeto de Decisão relativo ao Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção sobre Meio Ambiente”. Esse projeto foi apresentado ao GMC por meio da Recomendação 4/97, porém devido a sua má formulação, acabou não sendo votado, mesmo sendo levado para discussão em diversas reuniões. (BRASIL, 2007)
A persistente tentativa de implementação de um instrumento jurídico ambiental levou a sucessivas reformulações do Protocolo Adicional, resultando na propositura do Acordo-Quadro do Meio Ambiente do Mercosul. Esse, que foi assinado em Assunção, em junho de 2001, mostra a necessidade que os países membros do Mercosul sentiram de contar com um marco jurídico. Este, servirá para regulamentar as ações de proteção do meio ambiente e conservação dos recursos naturais do Mercosul. (BRASIL, 2008)
O Acordo tem como objetivo o desenvolvimento sustentável e a proteção do meio ambiente mediante a articulação entre as dimensões econômica, política, social e ambiental, contribuindo para uma melhor qualidade do meio ambiente e de vida das populações. (BRASIL 2008)
Cabe ressaltar que, em novembro de 2004, foi realizada em Brasília a II Reunião de Ministros de Meio Ambiente do Mercosul, onde foram discutidos alguns temas como a possível harmonização das legislações ambientais dos países do Mercosul Por isso, nesta reunião foi proposta a criação, no âmbito do SGT-6 e no marco da implementação do Acordo Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul , de um grupo ad hoc para, priorizando os temas desde o ponto de vista ambiental, estudar as assimetrias legislativas no âmbito do Mercosul.
O bloco, em matéria de proteção ambiental, obteve avanços. Necessita-se, entretanto, que, com uma maior evolução do Tratado, a questão ambiental possa ser avaliada de forma melhor. Considerando, as experiências obtidas pela Comunidade Européia.
3. A IMPORTÂNCIA DAS ÁGUAS SUBTERRÂNEAS
3.1 Definição e importância das águas subterrâneas
Cada vez mais se ouve falar da possibilidade de escassez de água doce no mundo, tornando assim uma grande ameaça ao desenvolvimento econômico e à estabilidade política do mundo. Segundo a Organização das Nações Unidas (ONU), bilhões de pessoas, em todo o mundo, poderão enfrentar o problema de falta d’água se continuarem a tratá-la como um bem inesgotável.
Em 1977, na Primeira Conferência Mundial da água, realizada em Mar Del Plata, acreditava-se que ao menos 70% das comunidades carentes de abastecimento de água potável poderiam ser atendidas por meio da extração subterrânea. A Organização das Nações Unidas inaugurou a década de 1980-90 como sendo a Década Internacional da água Potável e Saneamento, na qual os governos deveriam investir maciçamente nestes projetos de forma a sanar a grande deficiência de fornecimento desses serviços básicos à população mais carente, entretanto muito pouco neste sentido foi realizado. (SALOMÉ, 2006)
A problemática da água no cenário internacional foi novamente discutida em 1992, no Rio de Janeiro, onde foi dedicado ao tema todo o capítulo 18 da Agenda 21, que trata sobre a proteção da qualidade e do abastecimento dos recursos hídricos, a aplicação de critérios integrados no desenvolvimento, manejo e uso dos mesmos, evidenciando assim a necessidade de se implementar um gerenciamento integrado dos recursos hídricos subterrâneos e superficiais ao nível das bacias hidrográficas. (UNITED NATIONS, 2004).
Segundo a Agência Nacional das Águas - ANA (BRASIL, 2007), as águas subterrâneas também devem ser consideradas como um meio de acelerar o desenvolvimento econômico e social de regiões, como por exemplo, o Mercosul, pois a utilização dessas águas tem crescido de forma acelerada nas últimas décadas. Tal fato é comprovado pelo crescimento contínuo do número de empresas privadas e órgãos públicos com atuação na pesquisa e captação dos recursos hídricos subterrâneos.
Por isso, o conhecimento do ciclo hidrológico, que diz respeito ao constante movimento da água pelas esferas terrestres (atmosfera, biosfera, litosfera, hidrosfera), é fundamental para o entendimento da ocorrência e características da água, e no processo de gestão de corpos hídricos. (HEATH, 1983). Esse ciclo é que pode possibilitar a correta avaliação da disponibilidade dos recursos hídricos de uma determinada região, sendo assim importante para entender o que acontece com as águas subterrâneas.
Segundo Heath (1983), os processos que permitem esta circulação da água são: evaporação, transpiração, precipitação, escoamento superficial, infiltração e escoamento subterrâneo. Assim, a água evapora a partir dos oceanos e corpos d’água, formando as nuvens, que, em condições favoráveis, dão origem à precipitação, seja na forma de chuva, neve ou granizo. A precipitação, ao atingir o solo, pode escoar superficialmente até atingir os corpos d’água ou infiltrar até atingir o lençol freático. Além disso, a água, interceptada pela vegetação e outros seres vivos, retorna ao estado gasoso através da transpiração.
A água retorna ao mar através do escoamento superficial pelos rios, do escoamento subterrâneo pela descarga dos aqüíferos na interface água doce/água salgada e, também, através da própria precipitação sobre a área dos oceanos. (HEATH, 1983)
As águas subterrâneas são constituídas pela parcela da água precipitada sobre a superfície que se infiltra para o subsolo para ser armazenada nos interstícios do solo e das rochas, retornando a superfície através de nascentes, principalmente como escoamento básico ao longo dos corpos de água superficiais. (LOPES,1994).
Segundo a ANA (BRASIL, 2007), cerca de 97% da água doce disponível para uso da humanidade encontra-se no subsolo, na forma de água subterrânea. A preferência pelo uso desse recurso hídrico é crescente nos mais diversos tipos de usos, isso se deve ao fato de que, em geral, eles apresentam excelente qualidade e menor custo na exploração e no tratamento. Entretanto, alguns cuidados devem ser tomados devido às possibilidades de contaminação, tais como: devastação de cobertura vegetal, uso inadequado e desordenado do solo, utilização excessiva de agrotóxicos, entre outras.
Algumas cidades dos países do Mercosul são abastecidas, total ou parcialmente, por águas subterrâneas, nesse caso pelas águas do Aqüífero Guarani. Ribeirão Preto, no estado de São Paulo, é um exemplo de uma grande cidade onde a água subterrânea tem sido bem gerenciada, garantindo o abastecimento de toda a população.
Pode-se dizer que as águas subterrâneas possuem algumas vantagens em relação às águas superficiais, tais como: são mais protegidas da poluição; o custo de captação e distribuição é mais barato; em geral, não precisam de nenhum tratamento, sendo uma grande vantagem econômica e permitem um planejamento modular na oferta de água à população, isto é, mais poços podem ser perfurados à medida que aumente a necessidade, sendo feito de forma legal e sustentável. (BRASIL, 2002). Contudo, a exploração da água subterrânea deve ser feita de maneira integrada com a gestão da água superficial, sendo controlada por técnicos especializados.
Contudo, cabe dizer que a gestão de águas subterrâneas possui particularidades que a distingue da gestão de águas superficiais como, por exemplo, a carência de dados históricos na grande maioria dos poços. Por isso, existe um amplo caminho em relação ao aprofundamento e implementação de estratégias próprias de gestão de água subterrânea, onde a participação dos usuários é imprescindível. (SG-GUARANI, 2008).
O inciso IX, do mesmo artigo, dispõe que todos os recursos minerais, inclusive os que se encontram no subsolo, também pertencem a União. Este inciso se resulta importante devido à diferente distribuição de competências atribuídas aos recursos hídricos e minerais.
No seu artigo 26, complementa e reafirma a definição de quais são os recursos hídricos que formam o domínio público dos estados. Assim, o inciso I diz que se incluem entre os bens dos estados: as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União. E o artigo 22, inciso IV, é o que estabelece que compete, privativamente, a União legislar sobre águas.
Assim, vale mencionar, que se encontra em andamento, a Proposta de Emenda à Constituição n° 43/2000 que modifica a red ação dos artigos 20, inciso IIII e 26, inciso I da Constituição Federal, para definir a titularidade das águas subterrâneas. Pretende-se estender para as águas subterrâneas, inclusive aqüíferos, os mandamentos constitucionais relativos “aos lagos, rios e quaisquer correntes de água”. Dessa forma, a alteração proposta poderá levar segurança jurídica e responsabilidade administrativa adequada ao gerenciamento dos recursos hídricos e a outorga de direitos relativos às águas subterrâneas. (BRASIL, 2000).
Segundo Nicosia (2006), pode-se concluir que: existem recursos hídricos que constituem bens de propriedade da União e outros que são propriedade dos estados; todos os recursos minerais são propriedade da União e que o Brasil possui um Código de Águas e um Código de Minerais.
Contudo, a fim de definir critérios para outorgar os direitos de uso dos recursos hídricos, o Congresso Nacional sancionou, em janeiro de 1997, a Lei n° 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, e dá outras providências. (BRASIL, 2008)
Em virtude dessa lei, o Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos foi criado e seus objetivos são: coordenar a gestão integrada da água; arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hídricos; implantar a Política Nacional de Recursos Hídricos; planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos; e fomentar a implementação dos custos pelo uso da água. (BRASIL, 2008)
O Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos é formado pelos seguintes organismos: Conselho Nacional de Recursos Hídricos, Agência Nacional de Águas (ANA), os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e Distrito Federal, os Comitês de Bacias Hidrográficas, os órgãos dos governos federal, estadual, do Distrito Federal e municípios, relacionados com a gestão dos recursos hídricos e as Agências de águas.
Segundo o Ministério do Meio Ambiente (2008), como é de competência, privativamente, a União legislar sobre águas, as leis estaduais se limitam a tratar de política, diretrizes e critérios de gestão dos recursos hídricos. De acordo com a ANA, quase 20 estados já possuem suas leis de água, embora a administração dos recursos hídricos pelos mesmos possuam características diferentes em relação aos principais interesses e conflitos relacionados à oferta e demanda da água, seus sistemas de gestão possuem algumas características comuns como: a criação dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos; criação de uma entidade encarregada pela gestão da água e a criação dos Comitês de Bacias.
De acordo com o Ministério do Meio Ambiente (BRASIL, 2008), o Plano Nacional de Recursos Hídricos tem abrangência nacional e seu propósito principal é a construção e implementação conjuntas com a sociedade. O seu artigo 1° enuncia os fundamentos que o sustentam, dizendo que a água é um bem de domínio público, um recurso natural limitado, dotado de valor econômico, cujo uso prioritário será o consumo humano e de animais.
Portanto, nota-se importante ressaltar que, segundo o artigo 14 da Lei n° 9.433/97, a outorga de direito de uso se efetivará por meio do ato da autoridade competente, ou seja, quando o recurso hídrico for de propriedade da União, a Agência Nacional de Águas (ANA) é o órgão responsável e quando for de propriedade de um estado, será da Agência do estado. E que, segundo o artigo 13 da mesma lei, toda outorga de direito de uso estará condicionada as prioridades de usos estabelecidas nos Planos Nacionais de Recursos Hídricos. (BRASIL, 2007).
Ainda em relação ao uso e exploração das águas subterrâneas, é importante mencionar que a Lei n° 9433/97, em seu artigo 11, e stabelece que o regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem como objetivo assegurar e controlar quantitativa e qualitativamente os aproveitamentos dos recursos hídricos.
Cabe destacar ainda que, o Ministério do Meio Ambiente, também, criou em março de 2001, o Programa de Águas Subterrâneas que tem como objetivo apoiar a implementação da gestão sistêmica e integrada das águas, com destaque para o componente águas subterrâneas. O Programa contempla o desenvolvimento da base legal e institucional para a gestão, o avanço dos conhecimentos básicos em todo o país, por meio da implementação de projetos pilotos, e o fomento à mobilização social com foco na gestão das águas subterrâneas. (BRASIL, 2008).
Contudo, pôde ser observada a grande preocupação e consciência na legislação do Brasil para se ter um eficiente e eficaz uso dos recursos hídricos. Portanto, se a legislação brasileira for aplicada de forma correta, provavelmente, permitirá uma gestão sustentável do recurso hídrico no país.
3.2 Definição e Formação dos Aqüíferos
Aqüífero é toda formação geológica, formada por rochas permeáveis seja pela porosidade granular ou pela porosidade fissural, capaz de armazenar e transmitir quantidades significativas de água. Portanto, para ser um aqüífero, uma rocha ou sedimento tem que ter porosidade suficiente para armazenar água, e que estes poros ou espaços vazios tenham dimensões suficientes para permitir que a água possa passar de um lugar a outro, sob a ação de um diferencial de pressão hidrostática. (BRASIL, 2002).
Os aqüíferos podem ser de variados tamanhos. Eles podem ter extensão de poucos km2 a milhares de km2, ou também, podem apresentar espessuras de poucos metros a centenas de metros. (BRASIL, 2002).
Quando a unidade aqüífera é formada por mais de uma formação geológica, com características hidrogeológicas semelhantes, podemos chamá-la de sistema aqüífero, como o que acontece no Sistema Aqüífero Guarani.
A composição dos aqüíferos pode ser bastante variada, mas de forma geral, podemos subdividi-lo em dois grupos principais. Nos aqüíferos sedimentares, formados por sedimentos de granulação variada, a água circula através dos poros formados entre os grãos de areia, silte e argila. Os aqüíferos cristalinos são formados por rochas duras e maciças, onde a circulação da água se faz nas fissuras e fraturas abertas devido ao movimento tectônico. (BRASIL, 2002).
Os aqüíferos possuem importantes funções, mas cabe destacar a mais tradicional que é como fornecedor de água naturalmente potável. Os processos de filtração e as reações biogeoquímicas que ocorrem no subsolo fazem com que as águas subterrâneas apresentem, geralmente, boa potabilidade e são mais bem protegidas dos agentes de poluição. (BRASIL, 2002).
Os aqüíferos que apresentam temperaturas superiores a 40° C constituem fonte alternativa de energia, podendo ser utilizadas para aquecimento de casas, fins fisioterápicos, produção agrícola etc., como por exemplo, o Aqüífero Guarani.
mediante técnicas de captação induzida reduzindo custos de tratamentos convencionais. (BRASIL, 2002).
É importante mencionar que as ações relacionadas às águas subterrâneas no Brasil foram impulsionadas a partir do final de 1999, com o início do Projeto Aqüífero Guarani - PAG. Desde então, foi criada a Câmara Técnica Permanente de Águas Subterrâneas no âmbito do Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH, a Resolução n° 15, que estabelece as diretrizes gerai s para a gestão de águas subterrâneas e a Resolução n° 22, sobre as diretriz es para a inserção das águas subterrâneas no instrumento Planos de Recursos Hídricos. (SG -GUARANI, 2008)
Entretanto, cada país do Mercosul possui uma instituição responsável pelos seus recursos hídricos, como seus aqüíferos, incluindo assim o Projeto do Aqüífero Guarani, que é importante, pois enfoca a gestão das águas subterrâneas compartilhadas pelos quatro países, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, com a participação dos oitos estados brasileiros onde ocorre, além de ter relevante papel geopolítico na região do Mercosul.
3.3 Águas subterrâneas transfronteiriças compartilhadas
Diversos países, em todo o mundo, possuem recursos naturais, como a água, compartilhados. Assim como existem rios transfronteiriços, também há recursos hídricos subterrâneos transfronteiriços, como por exemplo, o Aqüífero Guarani.
Esses tipos de recursos hídricos são conhecidos como aqüíferos transfronteiriços, pois abastecem e pertencem a mais de um país. Assim, a água subterrânea alimentada em uma bacia hidrográfica de um determinado país pode atravessar as fronteiras e ser explorada por outro país. Por isso, esse tipo de aqüífero, que pertence a bacias hidrológicas compartilhadas entre dois ou mais países, como no Mercosul, devem ser gerenciados e manejados de forma conjunta e com critérios ambientais de sustentabilidade.
identificada a necessidade de iniciativas internacionais voltadas para a gestão compartilhada de aqüíferos transfronteiriços.
A Associação Internacional de Hidrogeólogos (IAH) formou uma comissão de investigação sobre Aqüíferos Regionais em Zonas Áridas, com suporte da UNESCO e em cooperação com a FAO, onde delinearam uma proposta de programa de aqüíferos transfronteiriços de iniciativa internacional, o International Shared Aquifer Resource Management (ISARM).
Um dos objetivos do programa é o de fornecer suporte para a cooperação entre os países a fim de desenvolver o conhecimento científico e eliminar o conflito potencial, particularmente nos locais onde diferenças, como a de legislações, possam criar tensões. Objetiva também, treinar, educar, informar e prover informações para políticas e tomadas de decisão, baseadas na boa técnica e conhecimento científico. (BRASIL, 2008).
O objetivo a se alcançar é gerar uma gestão transfronteiriça, respeitando as diferenças existentes, tomando as mesmas como ponto de partida, sem tentar impor uma modificação dos marcos legais, mas sim impulsionando os pontos coincidentes.
Segundo o Ministério do Meio Ambiente (2008), um órgão de gestão conjunta ou coordenada propicia o diálogo, possibilitando assim um caminho rápido para a solução de conflitos e melhorando a comunicação de todos os atores. A gestão dos recursos hídricos implica o desenho e a implementação de políticas públicas para a gestão e uso sustentável da água, necessitando assim do apoio completo da sociedade.
As ações de gestão incluem marcos legais, políticas, instituições e o manejo de ferramentas. Sem instituições apropriadas, as políticas não funcionarão. Ou seja, sem um conjunto de políticas e instituições que funcionem, o manejo das ferramentas é irrelevante. Sem um bom controle governamental, a sociedade civil não apoiará as políticas e será muito difícil obter o uso sustentável e eqüitativo da água.
Para o êxito da Gestão Integrada dos Recursos Hídricos é necessário conhecer e identificar a gestão de conflitos e o procedimento para a construção de consensos entre os países. Os conflitos podem ocorrer por muitas razões. As áreas potenciais de conflito são: a interdependência das pessoas e as responsabilidades, ambigüidades sobre a jurisdição, encobrimento de funções, competência, diferenças na posição e influência organizativa, objetivos e métodos incompatíveis, diferenças no estilo de comportamento, diferenças de informação, deformações nas comunicações, expectativas não cumpridas, necessidades ou interesses não satisfeitos, desigualdade de poder ou autoridade e percepções equivocadas; entre outros. (BRASIL, 2008).
Os conflitos são inevitáveis em uma gestão integrada de recursos hídricos, mas esses podem ser positivos. Por exemplo, é possível que os conflitos ajudem a: identificar os problemas reais que requerem uma solução; realizar uma mudança necessária; permitir fazer ajustes sem ameaçar a base da relação; ajudar a construir novas relações; mudar a maneira de ver os assuntos, esclarecer os propósitos e identificar o que é mais importante. (BRASIL, 2002)
A gestão de conflito se refere ao uso de uma ampla quantidade de ferramentas para antecipar, prevenir e reagir aos conflitos. A seleção da ferramenta depende da causa fundamental do conflito, assim como do tipo e do lugar. As ferramentas para o manejo de conflitos implica numa combinação das mesmas. (BRASIL, 2002)
Nesses casos, elas permitem às partes avançar além da posição negociada, facilitando assim o processo de reclamação e convencimento. As técnicas tentam ajudar as partes a identificar quais interesses estão detrás da posição de cada um. Elas ajudam também a construir conjuntamente as soluções que permitam que todos ganhem, baseadas no alcance dos interesses dos mesmos. Entretanto, não é possível resolver todas as situações para que todos ganhem. (BRASIL, 2008).
para o arranjo de soluções que o oferecem por meio dos mecanismos legais, além de economizar tempo e dinheiro.
Pode-se afirmar que a facilitação, mediação e a arbitragem são exemplos de ferramentas de solução de conflitos que podem trazer bons resultados nos casos de gestão integrada de recursos hídricos.
Alguns conflitos podem ocorrer e com isso, impedem a geração de assimetrias de informação, equilibrando as possibilidades de alcançar a eficácia e a eficiência no emprego dos recursos hídricos.
Todos os Estados Membros devem controlar a mesma informação de dados, para o qual seria conveniente a criação de um cadastro comum ou unificado. Esse cadastro deveria corresponder a cada uma das zonas compartilhadas do aqüífero em razão dos efeitos das ações do mesmo.
Portanto, com a finalidade de coordenar ações ou políticas de gestão que permitam mitigar os efeitos negativos e realizar um aproveitamento sustentável em cada uma das zonas que se identifiquem em razão do compartilhamento do aqüífero, os países compreendidos contariam com informações idênticas. (BRASIL, 2008)
Por isso, é importante contar com a vontade política favorável para avançar na construção de marcos institucionais de aqüíferos transfronteiriços. Isso implicará a coordenação de políticas de gestão como também em um nível maior de integração entre os países.
Cabe ressaltar que será um desafio evitar a jurisdição cruzada ou conflito de competências diante da disparidade de regulação jurídica da matéria hídrica que se observa nos países, como por exemplo, a carência dela no Paraguai. Considera-se, portanto, importante obter uma analogia legislativa, implementando assim um Sistema de Negociação de Políticas Ambientais Equiparadas.
O sistema referido é empregado na União Européia - UE, onde se tem desenvolvido uma metodologia para solucionar as brechas que provocam as diferentes circunstâncias ou ordens normativas entre os países membros. Consiste no estabelecimento de um standard normativo comum a todos os países membros e similar ao dos países com maiores exigências de proteção ambiental. (SG-GUARANI, 2008)
