Discussões sobre inovação no setor público

A fim de discutir sobre o conceito de inovação e a forma como foi transporto para o setor público, o Quadro 2 apresenta a síntese de conceitos em âmbito privado, seja tecnológica ou em serviços, e em âmbito público apresentados nesse capítulo. O objetivo é comparar os conceitos de inovação que tem sido desenvolvido.

Quadro 2 - O conceito da Inovação: três campos de atuação

Inovação Tecnológica Inovação em Serviços Inovação no Serviço Público

Definição Autores(as) Definição Autores(as) Definição Autores(as)

Inovação como realização de novas combinações. A inovação é central para o crescimento econômico, existindo diferentes possibilidades (combinações), que podem acarretar lucros extraordinários para as firmas.

Schumpeter (1997)

A inovação será “definida de acordo com as mudanças que afetam um ou mais elementos de um ou mais vetores de características (técnicas e de serviço) ou de competências. Essas mudanças devem ser definidas por um ou mais mecanismos básicos: evolução ou variação, saída ou entrada de um ou mais elementos; associação, dissociação ou formatação de um ou mais elementos. Estes podem ser planejados ou intencionais, talvez como resultado de atividades de Pesquisa & Desenvolvimento (P & D), ou não intencionais, ou seja, emergindo de um processo de aprendizagem inercial pelos agentes envolvidos”. A inovação é um processo.

Gallouj e Savona (2009, p. 163)

A inovação não é um artefato físico, mas representa uma mudança no relacionamento entre quem fornece os serviços e quem os recebe, no caso os usuários. Inovação no setor público se justifica somente quando “aumenta o valor público em qualidade, eficiência ou adequação a um propósito de governança ou serviços”.

Hartley (2005, p. 30)

Inovação, seja no uso habitual ou na aplicação técnica, abrange mudança na rotina. Os lucros oriundos do sucesso das inovações provêm do desequilíbrio que se instaura, a partir do equilíbrio que existia dos modelos existentes.

Nelson e Winter (1982)

Há três formas de inovar: (1) inovação ad hoc caracterizada por uma solução sui generis, criada a partir da coprodução junto ao cliente para resolução do problema; (2) inovação em campo de especialização: envolverá a busca de um novo domínio de especialização; (3) Inovação por formalização: para tornar a saída menos imprecisa, buscando, por exemplo a criação de novos métodos ou uso de novos equipamentos.

Gadrey, Gallouj (1995)

A inovação no setor público é a inserção de novos elementos na forma de novo conhecimento, uma nova organização, e/ou habilidades processuais. Isso representa a descontinuidade com o passado.

Osborne e Brown (2005)

Inovação Tecnológica Inovação em Serviços Inovação no Serviço Público

O processo de inovação como um caminho sem volta e perene, visto que a mudança tecnológica representa algo decisivo no âmbito da firma, uma vez que preferir pela inexistência de inovação resulta em seu próprio fim.

Freeman e Soete (2008)

Bohrer (2010) define que o processo de inovação é estimulado por solucionar problemas enfrentados pelas firmas. Estes problemas são provenientes de fenômenos como a globalização e do aumento da competitividade.

Bohrer (2010)

A inovação em serviço pode ser um serviço melhorado ou novo; uma melhoria em um processo; a criação de um novo processo administrativo; a criação de um novo sistema ou melhoria em um já existente; a mudança na forma de pensar dos atores que promovem mudanças, trazendo novos conceitos; e por fim uma mudança radical da racionalidade, da matriz mental.

Halvorsen et al. (2005)

A busca e descoberta, experimentação, desenvolvimento, imitação e adoção de novos produtos, novos processos e novas configurações organizacionais”. Desse modo, as atividades inovativas, mesmo que movidas pela busca de lucro, envolvem questões como percepção de oportunidades técnicas e econômicas, que até o momento eram desconhecidas.

Dosi (1988)

Uma nova experiência em serviço ou uma solução em serviço que consiste em uma ou várias das seguintes dimensões: um novo conceito de serviço, nova interação com o cliente, novo sistema de valores/parceiros de negócios, novo modelo de receita, novo sistema de prestação de serviço organizacional ou tecnológico.

Hertog, Van Der Aa, Jong (2010)

“A inovação pode ser definida como uma condição

necessária para a

modernização do governo, a fim de responder a novos desafios societais”.

Bekkers, Edelenbos e Steijn (2011, p. 14)

Inovação como “o design, invenção, desenvolvimento e/ou implementação de novos produtos ou alterados, serviços, processos, sistemas, estruturas organizacionais ou modelo de negócio para o propósito de criar valor para os clientes e retorno financeiro para a empresa”.

Advisory Committee on Mensuring Innovation in the 21 st Century Economy (2008)

A inovação no serviço público não é apenas obter uma nova ideia, mas sim colocar ela em prática.

Vries, Bekkers e Tummers (2014)

Produção ou adoção, a assimilação e exploração do valor agregado da novidade nas esferas econômica e

social. Croossan e

Apaydin (2010)

A inovação “envolve a criação, desenvolvimento e implementação de ideias práticas que alcancem um benefício público. Essas ideias devem ser pelo menos novas em partes (ao invés de melhorias); e deve ser útil”.

Se fôssemos analisar conceitualmente o que é inovação para o setor público e para o setor privado, a partir do que foi apresentado, seria possível descrever mais pontos convergentes do que divergentes. Comparando os conceitos em ambos os setores, o aspecto de trazer algo novo, da novidade, que irá mudar dada realidade e agregará valor a clientes e cidadãos (cidadãos que alguns autores como, por exemplo, Windrum (2008), também tratam como clientes), são questões inerentes aos setores na literatura.

Como exemplo dessa transposição quase que direta dos conceitos de um setor para outro pode-se utilizar a definição de Schumpeter (1997), que inovar pode ser a introdução de um novo ou de uma nova qualidade a um produto já existente. No setor de serviços Hertog, Van Der Aa e Jong (2010) definem que pode ser a introdução de um novo conceito de serviço e na área pública Windrum (2008) poderá ser a melhoria de um serviço que existe ou a introdução de um novo. Passa a ser apenas um jogo de palavras para dizer a mesma coisa, adaptando apenas algumas questões. A natureza desses setores e os objetivos que essas inovações devem se propor não são discutidas.

Pode-se afirmar que no setor privado existe uma relação consumidor/empresa, em que a busca por inovações pelas firmas é imprescindível para a sua perpetuação no ambiente competitivo, tendo como resultado do processo de inovação ganhos financeiros para as firmas e a existência de uma vantagem competitiva frente aos adversários. Já no setor público, quando se fala de inovação, existe uma relação entre governo e sociedade, composta por cidadãos. Diferente da inovação tecnológica, que se sabe o resultado almejado através das inovações, sendo lucros extraordinários e desenvolvimento econômico como apresentado por Schumpeter no setor público, não há um consenso sobre o que se busca por meio das inovações.

Em sua pesquisa sistemática sobre o tema, os autores Vries, Bekkers e Tummers (2014) perceberam que há uma lacuna sobre qual a finalidade da inovação no setor público. De maneira geral, verificaram nos estudos analisados, que inovação é a busca por eficiência e pela eficácia, sendo esses conceitos entendidos por eles como sinônimos. Além disso, em dados momentos tratavam que o resultado da inovação era “fazer mais por menos”, questões ligadas ao conceito de eficiência. Outro ponto grave mencionado é a busca pela satisfação dos clientes, forma que não pode ser abordada

quando se encontra no âmbito público, pois como mencionado, existe uma relação entre o Estado (provedor de serviços) e a sociedade (composta por cidadãos).

Resgatando o conceito apresentado por Osborne e Brown (2005) que trata inovação no setor público como a inserção de novos elementos na forma de novo conhecimento, uma nova organização, e/ou habilidades processuais, será que somente a implementação dessas mudanças configura-se em uma inovação? E as externalidades provocadas por essas mudanças? Que objetivo se busca através da realização dessa mudança?

Para além da visão mainstream sobre inovação no setor público, existem autores que questionam a forma como ela tem sido trabalhada, expondo um olhar crítico sobre seu entendimento. Não há consenso sobre o que é ou o que não é inovação no setor público: é um campo de estudos relativamente recente que recebe influências do contexto político e econômico em que está inserido. Nählinder (2013) realizou uma pesquisa qualitativa na Suíça com profissionais de municípios suecos com objetivo de investigar como esses profissionais compreendem inovação e lidam com ela. Foi constatado que os entrevistados, majoritariamente, não percebem diferenças na inovação no setor público e no setor privado. Quando questionados sobre os impactos gerados pela inovação a maioria respondeu que emerge da necessidade de evitar a inércia, tendo apenas um dos entrevistados entendido que impacto da inovação ocorre a partir do apoio no cumprimento de suas missões, apesar de não saber precisar como isso ocorria. Assim, constata-se que o entendimento da inovação na área pública nesse contexto é prematuro e assimilado a partir da corrente dominante da teoria de inovação (NÄHLINDER, 2013). Apesar de o estudo de Nählinder (2013) estar limitado a questão geográfica, por ter sido realizado apenas entre gestores suíços, ele demonstra que existe a dificuldade de entender do que se trata a inovação no setor público, sendo relacionada a necessidade de mudança contínua ou alcance de metas. Talvez se esta pesquisa fosse replicada em outros países a resposta seria muito semelhante.

Pollitt (2011) assinala seis aspectos que para ele seriam importantes quando se aborda inovação no setor público. O primeiro aspecto é a crítica do autor a respeito da falta de consenso sobre o conceito, gerando problemas de operacionalização em estudos que buscam comparar taxas de inovação entre organizações diferentes ou estudos que utilizem períodos diferentes. Outro problema que pode ocorrer é quando

pesquisadores decidem realizar revisão de literatura através de meta-análise, visto que eles acabarão comparando estudos que não utilizam como base a mesma unidade de análise. Para Pollitt (2011, p. 36) isso é preocupante, uma vez que se percebe a administração pública adotando um “conceito-chave difícil de definir, operacionalizar e medir”. Ele verifica uma quantidade expressiva de esforços na última década na tentativa de “estabilizar e operacionalizar outros conceitos fundamentais, que incluem ‘rede’, ‘liderança’, ‘governança’ e ‘confiança’, entre outros”. Da mesma forma a inovação une-se a esse grupo de conceitos que são inseridos na administração pública de forma vaga e controversa.

A segunda ponderação aponta o quanto a inovação passou a ser um conceito muito elegante, com tom positivo e normativo, proferido por políticos e gurus na área de gestão. Pollitt (2011) define que a

inovação é supostamente tida como mágica que irá preservar a competitividade da economia europeia e norte-americana ocidental contra o desafio asiático emergente. Também é supostamente tida como a magia que nos permitirá continuar a melhorar os serviços públicos ao mesmo tempo que dirige seus custos constantemente para baixo (POLLITT, 2011, p. 36).

Partindo desse ponto de vista, quem terá o ímpeto de contestar a inovação? Contudo, os acadêmicos devem passar a questionar conceitos que surgem com esse viés aparentemente mágico, principalmente quando eles são difíceis de mensurar e definir (POLLITT, 2011). O que pode ser visto atualmente nos seminários que têm como pauta a inovação são palavras da moda e conceitos confusos, carente de sentido e de proposições empiricamente estabelecidas.

A terceira ponderação realizada pelo autor é a de que a inovação na área não pode ser tida como algo novo, recente. Rogers (1983) em seu trabalho clássico sobre a difusão das inovações, realizado há mais de 50 anos, incluiu casos tanto do setor público, quanto do setor privado. A partir disso, não se quer supor que não estamos diante de novos tipos e tendências de inovação, mas que ela não é algo recente no setor público.

A quarta ponderação fala da ideia equivocada que inovação ocorre unicamente no setor privado, e por isso, devemos nos voltar para esse setor e descobrir como operacionalizá-la (POLLITT, 2011). Essa ideia precisa ser descartada. O setor público historicamente tem representado uma grande fonte de inovações. Como exemplo pode- se citar o avanço das técnicas de vacinação ao longo das décadas que têm atingido

populações inteiras, poupado vidas e evitado morbidades. Outro modelo é o surgimento da Internet (World Wide Web), que emerge a partir de duas organizações públicas. Em um primeiro momento pela Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) e em um segundo momento pela European Organization for Nuclear Research conhecida como CERN (MULGAN, 2007).

A quinta ponderação trata do quanto inovar é um negócio que envolve riscos. Por vezes as inovações não funcionam como planejado, acabam gerando consequências complementares não previstas e indesejáveis. Entre os questionamentos realizados a respeito disso, o mais difícil de ser respondido é: como políticos e servidores públicos irão convencer a mídia e o público em geral que em dados contextos e condições pode- se gastar dinheiro público em coisas que acabam fracassando? Dessa forma fica a dúvida: como lidar com esse tipo de situação na esfera pública?

Por último, a sexta ponderação aborda a questão da propriedade intelectual das inovações no setor público. A respeito disso são feitos questionamentos sobre o tema como: que tipo de política deve-se utilizar em relações a inovações potencialmente vantajosas financeiramente que emergem em organizações governamentais? Devem ser fornecidas gratuitamente para que possam ser exploradas pelo mercado e pela sociedade civil? Ou seria de interesse público permanecer com a propriedade da inovação, pois conseguiria reaver os custos financeiros para concebê-la? Qual dessas atitudes deve ser tomada e em que tipo de circunstância? Que leis são indispensáveis para regular essas decisões? Tais questões devem pairar sobre o administrador público, visto que está entre suas atribuições.

O tom positivo e progressista do conceito de inovação o trouxe para o setor público sem as devidas reflexões necessárias. Como Pollitt (2011) pondera, da forma como a inovação tem se desenvolvido, fica difícil de realizar estudos comparativos ou que busquem medir a inovação. O Manual de Copenhagen, a fim de “minimizar” esses problemas, apoderou-se dos conceitos do Manual de Oslo, adaptando-os para o setor público, com o propósito de realizar estudos comparativos. O Manual de Oslo, como foi visto, mensura inovações no setor privado, assim questiona-se: qual seria a intenção de comparar índices de ambos setores para confrontá-los? São setores diferentes entre si e suas diferenças devem ser respeitadas.

Dagnino (2016) apresenta críticas severas sobre a forma como a inovação no serviço público tem sido entendida. Ele entende que a utilização do conceito na área pública sem a devida reflexão, retirando-o do setor privado e entendendo que ocorre de forma semelhante no setor público “é um deslizamento semântico digno do neoliberalismo, que retira o significado de seu contexto e, sem “aviso prévio”, transporta o seu significante para outro, engendrando as ideias de senso-comum e que o alimentam” (DAGNINO, 2016, p. 345). O conceito de inovação é extraído do contexto empresarial, carregando uma imagem positiva, acaba sendo vulgarizado como sendo qualquer novidade, que surge em qualquer contexto e em qualquer setor da economia.

O setor privado possui um Marco Analítico-Conceitual (MAC)10 _{e Instrumentos} Metodológicos Operacionais (IMOs), que através da Nova administração Pública e das reformas, tem sido incorporado no setor público, de forma que nem os governos que se dizem contra o neoliberalismo utilizam o IMOs do setor privado, devendo o Estado funcionar de acordo com critérios empresariais, visto que empresas dão certo, já o governo não. Os IMOs “são um conjunto de metodologias e ferramentas que proporcionam formas de analisar e operacionalizar um problema a ser superado” (DAGNINO, 2016, p. 351). Desse modo, Dagnino (2016) apresenta que é imprescindível que o setor público desenvolva IMOs que respeite seu MAC.

Tendo como contexto o fato de a inovação no setor público emerge a partir do movimento das reformas gerenciais, é preciso trazer elementos e conceitos, que contextualize esse movimento. O Capítulo 3 discute pontos que permeiam a Nova Administração Pública e as reformas gerenciais, uma vez que é necessário compreender o contexto que o setor público tem sido exposto nas últimas décadas.

10_{Particular “maneira de entender, descrever e explicar a realidade por um dado ator tende a gerar instrumentos que,}

em função de seu objetivo normativo (condicionado por sua posição ideológica ou seu “projeto político”), visam alterá- la. Esses instrumentos são denominados de instrumentos-operacionais (IMOs)” (DAGNINO, 2016, p.351).