A distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federados: um breve histórico

Para que se entenda a atual controvérsia sobre a distribuição dos recursos oriundos de royalties petrolíferos entre os entes federados, cumpre tecer um histórico de como essa repartição se deu no curso do tempo, como forma de compreender a evolução da matéria.

Nesse sentido, um marco inicial que deve ser destacado é a Lei nº 2.004/53, que criou a Petrobrás e dispôs sobre a Política Nacional do Petróleo. O aludido diploma, em seu art. 27, previa originalmente os royalties com natureza indenizatória para os Estados e Territórios onde se fizesse a exploração dos recursos petrolíferos19. Com efeito, de acordo com o mencionado dispositivo, os referidos entes federativos faziam jus a um valor correspondente a 5% (cinco por cento) do óleo extraído. Dessa quantia, os Estados e Territórios deveriam distribuir 20% (vinte por cento) proporcionalmente aos Municípios, segundo a respectiva produção de óleo, conforme disposição do parágrafo terceiro do mesmo artigo20.

Em 1957, foi editada a Lei nº 3.257, que, modificando a redação original do art. 27 da Lei nº 2.004/53, passou a operar a distribuição dos royalties da seguinte forma21: do

19_{O referido dispositivo possuía o seguinte texto: “Art. 27. A Sociedade e suas subsidiárias ficam obrigadas a} pagar aos Estados e Territórios onde fizerem a lavra de petróleo e xisto betuminoso e a extração de gás, indenização correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor do óleo extraído ou do xisto ou do gás”. 20_{Art. 27 (Omissis) §3º Os Estados e Territórios distribuirão 20% (vinte por cento) do que receberem,} proporcionalmente aos Municípios, segundo a produção de óleo de cada um deles devendo êste pagamento ser efetuado trimestralmente.

21 _{Art. 27. A sociedade e suas subsidiárias ficam obrigadas a pagar indenização correspondente a 4% (quatro por}

valor do óleo extraído, deveria ser pago um montante de 4% (quatro por cento) para os Estados e Territórios produtores, bem como 1% (um por cento) destinado aos Municípios na mesma situação. Ressalte-se que, nesse momento, os Municípios passaram a receber diretamente essas receitas, sem que as mesmas tivessem que ser repassadas pelos Estados ou Territórios.

Conforme afirma Bercovici (2011, p. 333), a partir da descoberta de petróleo na plataforma continental, no final da década de 1960, os royalties referentes a atividades offshore passaram a ser destinados exclusivamente à União, por meio da edição do Decreto- Lei nº 523/69, situação que perdurou até a promulgação da Lei nº 7.453/85, que passou a destinar 5% (cinco por cento) dos royalties relacionados com a produção petrolífera na plataforma continental aos Estados e Municípios, sendo os recursos divididos da seguinte maneira: 1,5% (um e meio por cento) aos Estados e Territórios limítrofes a áreas de produção na plataforma continental; 1,5% (um e meio por cento) aos Municípios confrontantes com áreas de produção e suas respectivas áreas geoeconômicas; 1% (um por cento) ao Ministério da Marinha, para atender aos encargos de fiscalização e proteção das atividades econômicas das referidas áreas; e 1% (um por cento) para constituir um Fundo Especial a ser distribuído entre todos os Estados, Territórios e Municípios.

Posteriormente, como salienta Barroso (2010, p. 9), foi aprovada a Lei nº 7.990/89, a qual determinou, em seu art. 7º, o pagamento de royalties de 5% sobre o valor do petróleo extraído aos Estados e Municípios onde se fixasse a lavra do petróleo, sendo esse montante distribuído na razão de 70% (setenta por cento) aos Estados produtores, 20% (vinte por cento) aos Municípios produtores, e 10% (dez por cento) aos Municípios onde se localizassem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto e/ou gás natural.

Deve ser ressaltado que a distribuição elencada era relacionada à produção de petróleo em terra. No que concerne à exploração na plataforma continental, a Lei nº 7.990/89 previu, no mesmo art. 7º acima mencionado, que a alíquota dos royalties continuava a ser de 5% (cinco por cento) sobre o valor do óleo extraído, os quais deveriam ser divididos da seguinte forma: 1,5% (um e meio por cento) aos Estados e Distrito Federal e 0,5% (meio por cento) aos Municípios onde se localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque; 1,5% (um e meio por cento) aos Municípios produtores e suas respectivas áreas geoeconômicas; 1% (um por cento) ao Ministério da Marinha; 0,5% (meio por cento) para

petróleo e xisto betuminoso e a extração de gás, de indenização de 1% (um por cento) aos Municípios onde fizerem a mesma lavra ou extração. (Redação dada pela Lei nº 3.257, de 1957)

constituir um fundo especial a ser distribuído entre todos os Estados, Territórios e Municípios da Federação.

O regime jurídico de distribuição dos royalties entre os entes federativos foi novamente modificado durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, através da Lei nº 9.478/97. De acordo com o mencionado diploma, os royalties passaram a corresponder a 10% (dez por cento) da produção de petróleo ou gás natural (art. 47), podendo esse valor ser reduzido a 5% (cinco por cento), de acordo com determinação da Agência Nacional do Petróleo (art. 47, §1º).

Os montantes de royalties correspondentes ao mínimo de 5% (cinco por cento) continuaram a ser distribuídos conforme os critérios previstos pela Lei nº 7.990/89, anteriormente mencionados (art. 48). Já os valores que ultrapassassem os 5% (cinco por cento) da produção de petróleo foram distribuídos na forma do art. 49, o qual determinou que quando a lavra ocorresse em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres, os royalties deveriam ser repartidos da seguinte forma:

a) Estados produtores: 52,5%; b) Municípios produtores: 15%;

c) Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural: 7,5%;

d) Ministério da Ciência e Tecnologia: 25%.

Por outro lado, quando a lavra ocorresse na plataforma continental, os royalties deveriam ser distribuídos na razão de:

a) 22,5% aos Estados produtores confrontantes; b) 22,5% aos Municípios produtores confrontantes; c) 15% ao Ministério da Marinha;

d) 7,5% aos Municípios afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural;

e) 7,5% para a constituição de um Fundo Especial, a ser distribuído entre todos os Estados, Territórios e Municípios;

4.2 As alterações promovidas pela Lei nº 12.734/2012 na repartição dos royalties do