UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO
SAMUEL CUNHA DE OLIVEIRA
PROJETO DE PESQUISA
A DISTRIBUIÇÃO DOS ROYALTIES DO PETRÓLEO NA PERSPECTIVA DO
PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE DOS CRITÉRIOS ADOTADOS PELA LEI Nº 12.734/2012
ALUNO DE ENSINO MÉDIO NÃO PRO
SAMUEL CUNHA DE OLIVEIRA
A DISTRIBUIÇÃO DOS ROYALTIES DO PETRÓLEO NA PERSPECTIVA DO PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE DOS CRITÉRIOS ADOTADOS PELA LEI
Nº 12.734/2012
Monografia apresentada à Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Msc. William Paiva Marques Júnior
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Setorial da Faculdade de Direito
O48d Oliveira, Samuel Cunha de.
A distribuição dos royalties do petróleo na perspectiva do pacto federativo brasileiro: uma análise dos critérios adotados pela lei nº 12.734/2012 / Samuel Cunha de Oliveira. – 2013.
70 f. : enc. ; 30 cm.
Monografia (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito, Curso de Direito, Fortaleza, 2013.
Área de Concentração: Direito Constitucional. Orientação: Prof. Me. William Paiva Marques Júnior.
1. Recursos minerais marinhos - Brasil. 2. Royalties do Petróleo. 3. Federalismo – Brasil. 4. Inconstitucionalidade das leis. I. Marques Júnior, William Paiva (orient.). II. Universidade Federal do Ceará – Graduação em Direito. III. Título.
SAMUEL CUNHA DE OLIVEIRA
A DISTRIBUIÇÃO DOS ROYALTIES DO PETRÓLEO NA PERSPECTIVA DO PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE DOS CRITÉRIOS ADOTADOS PELA LEI
Nº 12.734/2012
Monografia apresentada à Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Aprovada em: ___/___/___
BANCA EXAMINADORA
________________________________
Prof. Msc. William Paiva Marques Júnior (Orientador)
Universidade Federal do Ceará - UFC
________________________________
Mestranda Ana Cecília Bezerra de Aguiar
Universidade Federal do Ceará - UFC
________________________________
Mestranda Fernanda Castelo Branco Araújo
AGRADECIMENTOS
Muitas pessoas contribuíram, de alguma forma, para a realização deste trabalho.
Contudo, devo especiais agradecimentos:
A Deus, por ter me dado forças e capacidade para a realização de todos os meus
objetivos até aqui;
Aos meus pais, pela educação que me proporcionaram, sem dúvida a melhor herança
que poderia receber. Especiais agradecimentos à minha mãe, pela leitura deste trabalho;
Ao Professor William Paiva Marques Júnior, pela disponibilidade e paciência na
orientação desta monografia;
Às mestrandas Ana Cecília Bezerra de Aguiar e Fernanda Castelo Branco Araújo,
por terem aceitado o convite para compor a banca examinadora deste trabalho;
Ao Prof. Dr. Martonio Mont’Alverne Barreto Lima, meu chefe durante os dois anos em que estagiei na Procuradoria Geral do Município de Fortaleza, pelo exemplo de excelência
profissional e acadêmica, cujas lições levarei por toda a vida;
À Nyvea, por ter tornado os meus dias mais felizes nessa reta final de Faculdade,
fazendo com que a tarefa de concluir este trabalho fosse menos difícil;
Aos diversos amigos que fiz na Faculdade de Direito da UFC, notadamente: Alan e
Mário, pelas inúmeras discussões sobre temas de extrema relevância que tivemos nesses
últimos cinco anos, bem como pelo companheirismo durante as fantásticas aulas na Casa de
Cultura Francesa; Daniel, por ser um cara naturalmente hilariante; Jonas, futuro Prefeito da
Caponga; Rafael Santiago; Victor, o maior filósofo de todos os tempos; Tiago, pelas piadas
engraçadas. Devo ainda especiais agradecimentos ao Paulo e ao Yuri, pelas diversas
confraternizações;
A todos os meus familiares, pelo apoio e incentivo;
À torcida do Ferroviário Atlético Clube, em especial aos “Tubarões”, pelo exemplo
RESUMO
O presente trabalho visa analisar as alterações promovidas pela Lei nº 12.734/2012 na
distribuição dos recursos oriundos do pagamento de royalties pela exploração de petróleo
entre os entes federativos brasileiros. O referido diploma tem como objetivo aumentar as
quantias direcionadas à generalidade das unidades federadas, reduzindo-se a participação dos
Estados e Municípios produtores de petróleo, os quais eram beneficiados pela legislação
anterior. A constitucionalidade das aludidas modificações foi questionada pelos Estados
produtores por meio de diversas ações no Supremo Tribunal Federal, o que levou à suspensão
da eficácia de diversos dispositivos da Lei nº 12.734/2012, em sede de medida cautelar. Neste
estudo, busca-se aferir a constitucionalidade da mencionada legislação em face do modelo de
federalismo adotado no Brasil pela Constituição de 1988. Como resultado, após pesquisa de
caráter bibliográfico e jurisprudencial, conclui-se que as alterações promovidas pela Lei nº
12.734/2012 estão em consonância com a Constituição, notadamente com o modelo de
federalismo por esta delineado, que se fundamenta na cooperação e na solidariedade entre os
entes federados.
ABSTRACT
The present study analyzes the changes introduced by Law No. 12.734/2012 in the
distribution of funds from the payment of royalties for oil exploration among the Brazilian
federative units. The Act aims to increase the amounts directed to the generality of the
federated units, reducing the participation of oil producing States and Municipalities, which
were benefited by the previous legislation. The constitutionality of the aforementioned
modifications was questioned by producing states through various lawsuits in the Supreme
Court, which led to the suspension of the effectiveness of certain provisions of Law No.
12.734/2012 in injunctive relief. In this study, we sought to assess the constitutionality of that
legislation before the model of federalism adopted in Brazil by the 1988 Constitution. As a
result, after a bibliographic and case research, the study came to the conclusion that the
changes introduced by Law No. 12.734/2012 are in line with the Constitution, notably with
the model of federalism outlined in it, which is based on cooperation and solidarity among the
federated entities.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Porcentagem dos municípios por região e categoria do IDHM - 2010 (%)
... 29
Tabela 2 Alterações promovidas pela Lei nº 12.734/2012 na repartição dos royalties do
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABRAMT Associação Brasileira dos Municípios com Terminais Marítimos, Fluviais e Terrestres de Embarque e Desembarque de Petróleo e Gás Natural
AMPROGAS Associação dos Municípios Produtores de Gás Natural, Petróleo,
Possuidores de Gasodutos, Oleodutos, Áreas de Tancagem, Estação de Bombeamento de Zona de Influência da Bacia de Santos
ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade
CF/88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CFEM Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais
CNM Confederação Nacional dos Municípios
DF Distrito Federal
FPE Fundo de Participação dos Estados
FPM Fundo de Participação dos Municípios
IAF Instituto dos Auditores Fiscais da Bahia
ICMS Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e
sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicação
IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OMPETRO Organização dos Municípios Produtores de Petróleo e Gás e Limítrofes da Zona de Produção Principal da Bacia de Campos
RE Recurso Extraordinário
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 12
2 O PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO E O PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE CONSTITUCIONAL ... 16
2.1 Origens, conceituação e tipologia do federalismo ... 16
2.1.1 Origens e evolução histórica do federalismo ... 16
2.1.2 Conceito da forma federativa de Estado ... 19
2.1.3 Tipologia do federalismo ... 20
2.2 Breve histórico do federalismo no Brasil ... 22
2.3 O pacto federativo instituído pela Constituição de 1988 ... 24
2.4 O pacto federativo brasileiro e o princípio da solidariedade constitucional ... 26
3 O REGIME JURÍDICO DOS ROYALTIES DO PETRÓLEO NO BRASIL ... 32
3.1 O papel do Estado na atividade econômica da exploração de petróleo ... 32
3.2 O art. 20, §1º da Constituição Federal: diferenças entre a participação nos resultados da exploração de recursos naturais e a compensação por essa exploração ... 35
3.3 O enquadramento dos royalties sobre a exploração de petróleo em face das duas alternativas postas pelo art. 20, §1º da Constituição Federal ... 40
4 ROYALTIES DO PETRÓLEO E PACTO FEDERATIVO NO BRASIL: ALTERAÇÕES PROMOVIDAS NA REPARTIÇÃO DOS ROYALTIES ENTRE OS ENTES FEDERADOS PELA LEI Nº 12.734/2012 ... 44
4.1 A distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federados: um breve histórico ...44
4.2 As alterações promovidas pela Lei nº 12.734/2012 na repartição dos royalties do petróleo entre os entes federativos ... 47
4.2.1 Descrição das alterações ... 47
4.2.2 As Ações Diretas de Inconstitucionalidade contra a Lei nº 12.734/2012: análise da constitucionalidade das alterações promovidas pelo referido diploma ... 49
4.2.2.2 Violação do art. 155, §2º, X, “b” da Constituição... 53
4.2.2.3 Extensão das mudanças inclusive para os contratos de concessão anteriores à sua
vigência...57
4.3 Argumentos a favor das alterações promovidas pela Lei nº 12.734/2012 na distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federativos ... 60
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 63
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como objeto de estudo as alterações promovidas pela Lei
nº 12.734/2012 nas regras de distribuição dos royalties e da participação especial devidos em
função da exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos entre os entes
federados brasileiros1. A referida modificação legislativa acarretou intensas discussões
políticas e jurídicas, no que se transformou em um verdadeiro conflito federativo, o que
demonstra a relevância do tema.
Com efeito, em nações que adotam a forma federativa de Estado, como é o caso
do Brasil, a questão de como deve ser feita a apropriação dos resultados econômicos da
exploração de recursos petrolíferos pelos diversos entes federados é fonte de grandes
controvérsias, na medida em que as regiões onde os hidrocarbonetos são extraídos,
geralmente, pretendem absorver uma maior parcela das rendas resultantes dessa produção, ao
passo em que os entes da Federação não produtores buscam uma distribuição mais abrangente
das rendas auferidas entre toda a nação (BERCOVICI, 2011, p. 344-345).
Com a edição da Lei nº 12.734/2012, essa discussão ganhou novo destaque no
Brasil, haja vista que o referido diploma legal diminuiu a participação dos Estados e
Municípios produtores na percepção dos royalties do petróleo, favorecendo uma maior
distribuição entre a generalidade dos entes federativos.
A alteração promovida pelo Congresso Nacional teve sua constitucionalidade
questionada pelos Estados produtores, os quais foram prejudicados pelas novas regras, que
destinaram maiores recursos para Estados e Municípios não produtores. Nesse sentido, foram
propostas as seguintes Ações Diretas de Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal
Federal: pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral, a ADI nº 4917; pela
Mesa Diretora do Poder Legislativo do Rio de Janeiro, a ADI nº 4918; pelo Governador do
Espírito Santo, Renato Casagrande, a ADI nº 4916; e pelo Governador de São Paulo, Geraldo
Alckmin, a ADI nº 4920. Todas essas ações foram distribuídas à relatoria da Ministra Cármen
Lúcia.
Os novos critérios de distribuição dos royalties do petróleo foram atacados em
seus aspectos de mérito pelos seguintes fundamentos: a) as novas regras iriam de encontro ao
1
disposto no art. 20, §1º da Constituição Federal, já que os royalties teriam natureza
compensatória, e não redistributiva; b) a Lei nº 12.734/2012 violaria o art. 155, §2º, X, “b” da
Constituição, tendo em vista que os royalties teriam também a função de compensar as
regiões produtoras da imunidade tributária sobre operações que destinem a outros Estados
petróleo, inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados.
Questionou-se, ainda, a aplicação imediata dos novos critérios de distribuição, o que iria de encontro aos
princípios da segurança jurídica, boa-fé objetiva, do ato jurídico perfeito e da
responsabilidade fiscal. Por esses motivos, conforme o entendimento dos Estados produtores,
as modificações introduzidas pela Lei nº 12.734/2012 violariam o pacto federativo brasileiro,
tal como instituído pela Constituição de 1988.
A ministra relatora da ADI nº 4917, Cármen Lúcia, em sede de medida cautelar,
acolheu os argumentos trazidos pelo governador fluminense, suspendendo os efeitos das
alterações promovidas pela Lei 12.734/2012, ad referendum do Plenário do STF.
A questão, contudo, permanece polêmica. Prova disso é o fato de que, desde a
concessão da liminar pela Ministra Cármen Lúcia, onze Estados e entidades entraram com
pedido de admissão como amicus curiae na ADI nº 4917, dos quais sete defendem a
constitucionalidade das alterações promovidas pela Lei nº 12.734/2012, e quatro apoiam as
pretensões do Governo do Rio de Janeiro2 (PINTO, 2013, online).
Assim, percebe-se que a problemática até aqui discutida é relevante, pois traz
importantes reflexos no que concerne ao equilíbrio do pacto federativo brasileiro, haja vista os
interesses conflitantes entre os diversos entes da Federação, a qual, diga-se, constitui cláusula
pétrea da ordem constitucional vigente, conforme disposto no art. 60, §4º, I da Constituição
da República.
Portanto, diante da carência de um posicionamento pacífico sobre o tema, e dos
evidentes impactos sociais e econômicos que a questão traz para o País, justifica-se a
realização de uma pesquisa monográfica que forneça subsídios para o deslinde de uma
solução possível para essa discussão, respondendo à seguinte indagação norteadora: os
critérios de distribuição dos royalties do petróleo entre os entes federados seguidos pela Lei nº
2 Defendendo a constitucionalidade da nova lei, pretendem ingressar como amicus curiae na ADI 4917 os
12.734/2012 estão de acordo com o modelo de federalismo instituído no Brasil pela
Constituição de 1988?
Para atingir esses objetivos, buscou-se realizar pesquisa bibliográfica e
jurisprudencial, bem como analisar os diversos diplomas legais referentes à matéria. No que
concerne à exposição, o estudo foi dividido em três capítulos.
No primeiro capítulo, buscou-se inicialmente compreender como se deu a
evolução histórica do federalismo, analisar a sua conceituação doutrinária e as suas diversas
tipologias. Posteriormente, o foco do estudo foi direcionado para a experiência brasileira,
tendo sido demonstrado o histórico da forma federativa de Estado em nosso País, desde a sua
primeira aparição, com a Proclamação da República, até a Constituição atualmente em vigor.
O modelo de federalismo proposto pelo constituinte de 1988 foi descrito e relacionado com o
princípio da solidariedade, destacando-se a opção política tomada pela Constituição Federal
no sentido da superação das desigualdades sociais e regionais.
No segundo capítulo, foi apresentado o regime jurídico dos royalties devidos pela
exploração de recursos petrolíferos, com ênfase no seu enquadramento nos parâmetros
estabelecidos pela Constituição Federal, notadamente em seu art. 20, §1º, que estabelece duas
figuras distintas sob as quais a remuneração pela exploração de recursos naturais pode se
apresentar: a compensação financeira e a participação nos resultados. Essa discussão é
fundamental para a análise dos argumentos utilizados pelos Estados produtores nas Ações
Diretas de Inconstitucionalidade propostas contra a Lei nº 12.734/2012, notadamente o de que
os royalties possuem natureza compensatória, motivo pelo qual não poderiam ser distribuídos
a unidades federativas não produtoras de petróleo.
No último capítulo deste estudo, foram analisadas de forma mais detida as
modificações introduzidas pela Lei nº 12.734/2012 na distribuição dos royalties do petróleo
entre os entes federativos. Inicialmente, foi feito um breve histórico da distribuição dos
royalties petrolíferos entre as unidades federadas no Brasil, buscando-se analisar quais as
reais inovações da Lei nº 12.734/2012. Após, foram descritos os argumentos contrários e
favoráveis às alterações, para que fosse possível analisar a sua constitucionalidade, tendo em
vista o modelo de federalismo adotado no Brasil pela Constituição de 1988, e descrito no
primeiro capítulo deste trabalho. Nesse contexto, a decisão prolatada em sede de medida
cautelar pela Ministra Cármen Lúcia, que suspendeu a eficácia das alterações promovidas pela
Por fim, têm-se as considerações finais, em que foram apresentados os resultados
da presente pesquisa, com uma resposta possível sobre a constitucionalidade das alterações
2 O PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO E O PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE CONSTITUCIONAL
A forma de distribuição espacial do poder nas entidades políticas reveste-se de
características singulares de acordo com a formação histórica e cultural de um determinado
povo, dando origem a diferentes formas de Estado.
Em certas regiões, busca-se uma maior centralização das decisões estatais, o que
acarreta a formação de Estados unitários. Por outro lado, diversos povos adotam formulações
jurídico-políticas que favorecem uma maior dispersão do poder no território nacional, com
vistas à autonomia das coletividades locais, no que se configuram Estados de forma
federativa.
No Brasil, ao longo da história, a forma de Estado adotada modificou-se
sensivelmente, a depender dos diferentes regimes políticos vigentes em um determinado
período.
Diante dessa construção histórica, neste capítulo será abordado o pacto federativo
brasileiro tal como instituído pelo constituinte de 1988, articulando-o com o princípio da
solidariedade constitucional.
2.1 Origens, conceituação e tipologia do federalismo
Para que se entenda a estruturação do federalismo brasileiro, cumpre ressaltar a
formação histórica da referida forma de Estado, bem como as suas conceituações e tipologias
doutrinárias, com o fito de se entender qual a espécie de Estado federal foi instituído pela
Constituição de 1988 no Brasil. É o que se fará a seguir.
2.1.1 Origens e evolução histórica do federalismo
Ao se buscar a gênese da ideia de federalismo, é importante ressaltar a formação
dos Estados Unidos da América, tendo em vista o seu caráter de pioneirismo.
Com efeito, a Revolução Americana, que culminou com a independência das treze
colônias britânicas na América do Norte em 1776, resultou no estabelecimento inicial das
colônias recém-independentes como treze Estados soberanos, embora unidos nacionalmente
na forma de uma Confederação, cujo arcabouço jurídico foi delineado nos Articles of
e ratificados por todos em 17813. O modelo confederativo adotado não previa a existência de
um Chefe do Executivo nacional, tampouco a criação de tribunais de âmbito federal. O que
havia era, apenas, um Congresso, em que cada Estado tinha igual representação, com
competências bastante restritas (BEARD; BEARD, 1921, p. 111).
De fato, conceitualmente, pode-se dizer que uma Confederação constitui-se de
uma união de Estados soberanos e autônomos, que, por meio de um tratado, isto é, um
instrumento de Direito Internacional, buscam determinados fins comuns, em razão de
afinidades históricas, geográficas, culturais ou políticas. Assim, a Confederação não se
relaciona juridicamente com cidadãos individualmente considerados, os quais se submetem à
soberania de seus próprios Estados, mas sim com os entes de Direito Público confederados.
Ainda, é interessante notar que os entes confederados podem, a qualquer momento, optar pela
secessão, na medida em que permanecem com sua soberania intacta (BONAVIDES, 1993, p.
187-189).
Percebe-se, desse modo, que uma organização confederativa favorece uma maior
descentralização, mantendo a soberania dos centros de poder locais, ao contrário do que
ocorreria se as colônias se unissem em um Estado de forma unitária. Sabe-se que a Revolução
Americana foi uma luta em nome de ideias como a igualdade natural, a liberdade de empresa
e o direito de propriedade (CHÂTELET; DUHAMEL; PISIER-KOUCHNER, 2000, p. 88),
ou seja, bandeiras de cunho eminentemente liberal. Diante das formas de organização política
conhecidas até então, os fundadores dos Estados Unidos entenderam que a confederativa era a
que, em tese, melhor se adaptava a essa ideologia, na medida em que evitava a centralização e
fortalecimento do poder estatal, mantendo, por outro lado, laços de união entre as treze
colônias.
A realidade, contudo, demonstrou que a organização confederativa adotada com
os Articles of Confederation não era a mais adequada para o equilíbrio e a prosperidade dos
Estados Unidos:
O governo sob os Artigos da Confederação não tinha nem a força, nem os recursos necessários para lidar com os problemas da reconstrução deixados pela guerra. [...] Os dois grandes poderes do governo, o militar e o financeiro, eram retidos. O Congresso, é verdade, poderia autorizar despesas, mas tinha que contar com os Estados para o pagamento das contribuições para satisfazer as suas contas. Também
3
A soberania de cada Estado foi garantida no art. 2º dos Articles of Confederation, que dispunha: “Art. 2. Cada Estado retém a sua soberania, liberdade e independência, e todo poder, jurisdição e direito que não seja por essa confederação expressamente delegado aos Estados Unidos, reunidos no Congresso”. (UNITED STATES OF AMERICA, online, tradução livre) No original: “Art. 2. Each State retains its sovereignty, freedom, and independence, and every power, jurisdiction, and right, which is not by this confederation, expressly delegated to
poderia pedir a criação de um exército, mas ele só poderia pedir aos Estados para suprir suas respectivas quotas de soldados. Não poderia lançar impostos nem impor obrigações para um só cidadão em todo o país. Poderia agir apenas por meio dos governos estaduais. (BEARD; BEARD, 1921, p.139-140, tradução livre)4
Diante dessa situação, o Congresso dos Estados Unidos convocou, em 1787, uma
Convenção Nacional, com o intuito de revisar os Articles of Confederation. Contudo, ao final
da Convenção, o que se deu foi a elaboração de uma Constituição inteiramente nova, que
instituiu uma forma de Estado igualmente inovadora, nunca antes vista na história: o Estado
federal, modelo visto como mais adequado à preservação da unidade das ex-colônias
norte-americanas, mantendo, por outro lado, a desconcentração do poder político, com a existência
de duas esferas distintas de poder, quais sejam, a federal e a estadual5 (BERCOVICI, 2004, p.
12).
A novidade, contudo, gerou preocupações, porquanto se temia que a nova
Constituição resultasse em um grande Estado unitário, em que os poderes locais pouca
relevância tivessem. Nesse contexto, cabe ressaltar que a formação do novo modelo foi
defendida pelos Artigos Federalistas (Federalist papers), escritos por Alexander Hamilton,
James Madison e John Jay, onde se procurou demonstrar, com o fito de acalmar os críticos,
que a preeminência na ordem federalista permaneceria com os Estados membros, os quais,
contudo, estariam mais protegidos em casos de guerra e calamidades:
Os poderes delegados para o governo federal pela constituição proposta são poucos e definidos. Aqueles que irão permanecer com os governos estaduais são numerosos e indefinidos. Os primeiros serão exercidos principalmente em assuntos externos, como guerra, paz, negociações e comércio exterior, com o que o poder de tributar estará, em sua maior parte, relacionado. Os poderes reservados aos diversos estados irão se estender sobre todos os assuntos que, no curso natural das coisas, afetam as vidas, liberdades e propriedades das pessoas, e a ordem interna, o progresso e a prosperidade do estado. (HAMILTON; MADISON; JAY, 2006, p. 259-260, tradução nossa)6
4 No original: “The government under the Articles of Confederation had neither the strength nor the resources
necessary to cope with the problems of reconstruction left by the war. [...] The two great powers of government, military and financial, were withheld. Congress, it is true, could authorize expenditures but had to rely upon the states for the payment of contributions to meet its bills. It could also order the establishment of an army, but it could only request the states to supply their respective quotas of soldiers. It could not lay taxes nor bring any pressure to bear upon a single citizen in the whole country. It could act only through the medium of the state
governments”. (BEARD; BEARD, 1921, p.139-140)
5 De fato, conforme salienta Paulo Bonavides, o Estado federal é fenômeno que tem o seu surgimento na Idade Moderna, não tendo sido concebido pelos povos antigos: “A antiguidade a rigor não conheceu o fenômeno
federativo com os característicos usualmente ostentados no Estado moderno. O que os gregos por exemplo denominavam Federação é aquilo que os modernos chamam Confederação. A Federação propriamente dita não a conheceram nem praticaram os antigos, visto que a mesma, tanto quanto o sistema representativo ou a separação de poderes, é das poucas idéias novas que a moderna ciência política inseriu em suas páginas nos três últimos
séculos de desenvolvimento.” (BONAVIDES, 1993, p. 206)
6 No original: “The powers delegated by the proposed constitution to the federal government, are few and
Ao final, contudo, a forma federativa de Estado, instituída pela nova Constituição
dos Estados Unidos da América, solidificou-se, estando vigente naquele país até os dias
atuais.
2.1.2 Conceito da forma federativa de Estado
As características que devem estar presentes para que possa haver uma Federação
são elencadas por Paulo Bonavides, com ênfase na autonomia dos Estados membros e na
existência de uma instância judiciária superior, capaz de resolver os conflitos jurídicos
eventualmente surgidos entre os entes federados:
Na verdade, como assinala o constitucionalista João Mangabeira, há Federação onde a tutela constitucional garante a autonomia dos Estados, onde estes participam de competência constitucional própria, onde a Constituição não se reforma sem a audiência e o consentimento dos Estados-membros, onde, por último, acima da vontade dos componentes da organização política, paira uma instância judiciária superior, tribunal supremo, com poderes para dirimir conflitos porventura suscitados entre a União e os referidos Estados. (BONAVIDES, 2007, p. 178).
É importante notar que a autonomia dos Estados membros não se confunde com a
soberania, que diz respeito somente ao Estado Federal considerado em seu todo. Nesse
sentido são as considerações de José Afonso da Silva a respeito do tema:
No Estado federal há que distinguir soberania e autonomia e seus respectivos titulares. Houve muita discussão sobre a natureza jurídica do Estado federal, mas, hoje, já está definido que o Estado federal, o todo, como pessoa reconhecida pelo Direito internacional, é o único titular da soberania, considerada poder supremo consistente na capacidade de autodeterminação. Os Estados federados são titulares tão-só de autonomia, compreendida como governo próprio dentro do círculo de competências traçadas pela Constituição Federal. (SILVA, 2009, p. 100, grifos do autor)
Percebe-se, destarte, que o federalismo, ao garantir a autonomia dos entes
federados, contrapõe-se à forma unitária de Estado, que tem como traço capital, conforme
aponta Bonavides, com apoio em Charles Durand, a “[...] inteira ausência de coletividades
inferiores, providas de órgãos próprios” (BONAVIDES, 1993, p. 167).
exercised principally on external objects, as war, peace, negotiation, and foreign commerce; with which the power of taxation will, for the most part, be connected. The powers reserved to the several states will extend to all the objects, which, in the ordinary course of affairs, concern the lives, liberties, and properties of the people;
Por outro lado, ao mesmo tempo em que é garantida a autonomia dos Estados
federados, no modelo federalista, ao contrário do que ocorre nas Confederações, permite-se
que a União Federal edite leis que se dirijam não somente aos Estados, mas aos cidadãos
individualmente considerados; disponha de competência administrativa própria; e estruture
um sistema judiciário de âmbito federal (BONAVIDES, 1993, p. 209).
Além da autonomia dos entes federados e da existência de uma instância
judiciária superior, salientadas por Bonavides, são características marcantes de um Estado
federal: a existência de uma Constituição7, que traga a repartição das competências entre as
diversas pessoas políticas da Federação; a inexistência do direito de secessão, com a
consequente possibilidade de intervenção nos Estados federados pela União, como forma de
garantir a unidade federal; e, por fim, a real participação dos entes federados na formação da
vontade da Federação (MENDES; COELHO; BRANCO, 2009, p. 849-851).
Em suma, pode-se conceituar o Estado federal como aquele, dotado de soberania e
indivisibilidade, em que coexistem diferentes esferas de governo autônomas, cujas
competências estejam delineadas em um texto constitucional rígido, e no qual as controvérsias
entre os entes federados sejam resolvidas por uma corte jurisdicional superior.
2.1.3 Tipologia do federalismo
Muito embora o Estado Federal, para que seja assim considerado, deva possuir um
núcleo mínimo de características específicas desse modelo político, o fato é que, diante das
diversas formações históricas, geográficas e econômicas dos países que adotaram o
federalismo, este pode se apresentar sob diferentes tipologias.
Em primeiro lugar, a doutrina ressalta que o federalismo pode se dar por
agregação ou por desagregação. A distinção, nesse caso, é simples: o Estado federal formado
por agregação corresponde a Estados que, antes independentes e soberanos, decidem se unir
para compor uma única unidade estatal; no que se chama de um movimento centrípeto. Já o
Estado federal decorrente da desagregação representa as experiências históricas de Estados
unitários que, por algum motivo, descentralizam-se, como ocorreu no Brasil, após um
movimento centrífugo (TAVARES, 2007, p. 955).
7 De acordo com André Ramos Tavares (2007, p. 961), essa Constituição deve ser rígida, para que não haja
Conforme visto, o surgimento do federalismo deu-se como uma decorrência da
Revolução Americana, em um contexto de predomínio do ideário liberal. Desse modo, o
modelo de Estado federal inicialmente construído pela experiência norte-americana
evidenciava a pouca possibilidade de interferência estatal, notadamente da União, na área
econômica, com a predominância do federalismo de tipo dualista (dual federalism), isto é,
consubstanciado em uma separação rígida de competências entre os entes federados, com
pouco ou nenhum espaço de cooperação entre os componentes da Nação (BERCOVICI, 2002,
p.15).
A crise de 1929, no entanto, demonstrou os limites do capitalismo encarado como
laissez-faire, o que ensejou, notadamente a partir do New Deal proposto pelo então presidente
norte-americano Franklin Roosevelt, uma maior interferência estatal nos assuntos
econômicos, como forma de tentar reverter os problemas ocasionados pela Grande Depressão.
Ganha força, então, a ideia do chamado Estado Social, o qual levou ao abandono do
federalismo rigidamente dualista, para dar lugar ao federalismo de tipo cooperativo
(cooperative federalism), em que a separação das atribuições e competências de cada ente
federativo não é tão bem definida como no federalismo dual (TAVARES, 2007, p. 956).
Outro aspecto marcante do federalismo cooperativo é que esse modelo fundamenta-se na
cooperação entre as unidades federadas, tendo em vista o desenvolvimento equilibrado de
toda a Nação (BERCOVICI, 2003, p. 77).
No tocante à tipologia do federalismo, deve ser analisada, igualmente, a simetria
entre os entes federados. Com efeito, é comum que, em uma Federação, existam níveis de
discrepância fática entre os entes, a qual pode se manifestar por diferenças econômicas,
sociais e mesmo linguísticas. Tendo em vista os distintos graus de simetria existentes em uma
Federação, a doutrina elenca o federalismo como simétrico ou assimétrico. Os Estados
Unidos, por exemplo, são considerados um caso de federalismo simétrico, já que, em virtude
do elevado grau de homogeneidade de desenvolvimento e cultura, todos os Estados são
considerados formalmente iguais. Por outro lado, países como a Suíça possuem um
federalismo de tipo assimétrico, dadas as grandes diferenças culturais e linguísticas existentes
entre os entes federados (TAVARES, 2007, p. 957).
É importante ressaltar que a assimetria fática em geral acaba por levar à
construção de estruturas jurídicas que permitam compensar essas disparidades, como assinala
[...] todos os Estados, unitários ou federais, possuem alguma forma de assimetria jurídica, para de tal feita corrigirem as assimetrias fáticas mais visíveis, e que, por assim dizer, possam obliterar a governabilidade no território nacional. Na persecução desse objetivo, algumas providências são então correlativas às diferenças mais gravosas à eficácia das políticas estatais e de manutenção da própria legitimidade governamental. (ZIMMERMANN, 1999, p. 61)
Também ressalta Zimmermann a existência de um federalismo de tipo orgânico,
que seria aquele em que as unidades federadas são formadas à imagem e semelhança de um
do poder central (ZIMMERMANN, 1999, p. 65). Com efeito, nas palavras do referido
doutrinador:
Encontramos, de tal maneira, algumas Constituições que obrigam os Estados-membros a se espelharem na vontade exclusiva da União, até naqueles detalhes de ordem mais nitidamente secundária. As leis estaduais acabam então sem relevância alguma, subordinadas que estão ao princípio sufocante da hierarquização das normas jurídicas. Assim, transforma-se a autonomia estadual nesta espécie de princípio desmoralizado, assistindo-se, ademais, à marcha centralizadora que põe termos finais às vantagens democráticas da descentralização política. (ZIMMERMANN, 1999, p. 65, grifo do autor)
Fala-se ainda, em sede doutrinária, de um “federalismo de integração”, que
representaria, nos dizeres de André Ramos Tavares (2007, p. 958), “...modalidade na qual as
características próprias do federalismo cooperativo seriam acentuadas, levando à
preponderância do Governo federal”. Gilberto Bercovici (2001, p. 55), por outro lado, aponta o “federalismo de integração” como uma construção teórica de juristas apoiadores do regime
militar brasileiro, por meio da qual se buscou escamotear o que realmente ocorreu naquele
período histórico: a completa supressão do federalismo.
2.2 Breve histórico do federalismo no Brasil
Ao contrário do que ocorreu em outras regiões da América, onde, com a
independência das colônias europeias, foram criadas repúblicas, o Brasil independente
organizou-se, inicialmente, como uma monarquia, dando origem a um Estado de forma
unitária.
A proclamação da República no Brasil, cujo arcabouço jurídico foi inicialmente
delineado pelo Decreto nº 1, de 1889, e posteriormente ratificado pela Constituição de 1891,
Estado8. Com efeito, naquele ano, constata-se uma modificação tríplice, porquanto se passou
de uma monarquia parlamentar unitária a uma república federal presidencialista.9 (BITAR,
1974, p. 44).
A adoção do federalismo pela República recém-proclamada se deu ainda no
contexto de predomínio ideológico do liberalismo, em fins do século XIX, o que significou a
preferência por um Estado federal de tipo dualista clássico, em que pouca ou nenhuma
cooperação havia entre os entes federados, ou entre estes e a União. Essa opção teve impactos
na questão das desigualdades regionais, como aponta Bercovici:
O resultado desse sistema foi a manutenção de desigualdades gritantes entre os vários membros da Federação. Os três Estados economicamente mais fortes (São Paulo, Minas Gerais e, em menor grau, Rio Grande do Sul) dominavam a República. Não é coincidência terem sido esses Estados os únicos que não sofreram intervenção federal, sob qualquer pretexto, até 1930. Podemos considerar como periféricos, mas sem poder efetivo, os Estados do Rio de Janeiro, Bahia e Pernambuco. Todos os demais dependiam diretamente da União, que, por sua vez, era dominada pelos jogos de alianças dos três grandes Estados. (BERCOVICI, 2001, p. 45)
Contudo, a Revolução de 1930, liderada por Getúlio Vargas, pôs fim ao regime
instituído pela Constituição de 1891, processo que se completou com a Constituição de 1934.
Conquanto tenha mantido a forma federativa de Estado, o referido texto constitucional
promoveu mudanças em relação ao modelo vigente na Primeira República. Com efeito, atento
ao novo momento histórico, o constituinte de 1934 ampliou as possibilidades de cooperação
entre os entes federativos, dando ênfase à solidariedade entre a União e os Estados membros
(BERCOVICI, 2001, p. 50). Por outro lado, argumenta-se que a Constituição de 1934
promoveu a centralização do poder nas mãos da União, cujas competências privativas
aumentaram (TAVARES, 2007, p. 967).
Em 1937, Getúlio Vargas instaura o Estado Novo, o que acarreta nova mudança
de Constituição. Assim, foi outorgada a Carta de 1937. Ainda que, formalmente, tenha sido
8 Muito embora, como dito, a Federação tenha sido de fato adotada no Brasil somente a partir do Decreto nº 1, de
1889, aspirações em prol do federalismo já vinham sendo concebidas dentro mesmo dos círculos monarquistas. Com efeito, Paulo Bonavides, ao tratar do histórico da Federação em nosso País, assevera: “[...] Esta (a Federação), ou já se desejava, no sentir de monarquistas abalizados, da índole liberal de Nabuco e Rui, ou já se aguardava, por solução lógica e idônea aos antagonismos e crises que desde muito dilaceravam o corpo político da Monarquia. O Decreto 1 foi apenas o coroamento vitorioso de velhas aspirações autonomistas que, não se podendo fazer nos quadros institucionais do Império por um ato reformista, se fizeram pela via improvisa da ação revolucionária de 15 de novembro de 1889, resultando assim na implantação do sistema republicano.” (BONAVIDES, 2004, p. 390)
9 É interessante notar que o Decreto nº 1, de 1889, proclama, no seu art. 3º, uma “legítima soberania” de que os
Estados membros seriam dotados. Trata-se, evidentemente, de uma impropriedade técnica do legislador, ou, nas
palavras de Bitar (1974, p. 45), de um “delírio de primeira hora”, porquanto, como visto, no federalismo, os
mantida a forma federativa de Estado, conforme o disposto no art. 3º da referida
Constituição10, o fato é que, na prática, conforme apontou Karl Loewenstein (1942, p. 52), em
estudo destinado a analisar o Brasil durante o período do Estado Novo, o País transformou-se
em um Estado unitário, de sorte que as unidades federadas tornaram-se meras subdivisões
administrativas da União.
Com a deposição de Vargas em 1945, e o consequente fim do Estado Novo,
promulga-se uma nova Constituição em 1946. No que concerne ao tema do federalismo,
adotou-se o tipo cooperativo, confirmando a tendência estabelecida pela Constituição de
1934. O problema das desigualdades regionais passou a ser enfrentado de forma mais efetiva,
como salienta Gilberto Bercovici:
A Constituição de 1946 consolidou a estrutura cooperativa no federalismo brasileiro, prevista já em 1934, com grande ênfase na redução dos desequilíbrios regionais, favorecendo, apesar do reforço do poder federal, a cooperação e integração nacional. Foi sob a vigência desta Constituição, na década de 1950, que a Questão Regional ganhou importância no debate político nacional, com a concepção de que a atuação estatal e o planejamento eram elementos essenciais para o desenvolvimento, de acordo com as diretrizes elaboradas pela recém-criada CEPAL. Desde então, todas as constituições brasileiras têm a preocupação de tentar consagrar instrumentos para a superação das desigualdades regionais. (BERCOVICI, 2001, p. 52)
A Constituição de 1946, entretanto, vigorou por curto período. É que, com o golpe
de 1964, iniciou-se um processo que culminou com a outorga, pelo regime militar, da Carta
de 1967, e da Emenda Constitucional nº 1, de 1969, as quais, conforme anota José Afonso da
Silva (2009, p. 99), mantinham o federalismo apenas de forma nominal, centralizando,
novamente, o poder nas mãos do governo central.
2.3 O pacto federativo instituído pela Constituição de 1988
Com o progressivo enfraquecimento do governo militar, abriu-se caminho para a
redemocratização no Brasil durante a década de 1980. O processo de abertura política
culminou com a promulgação da Constituição de 1988, a qual reestabeleceu o pacto
federativo brasileiro. Com efeito, o vigente texto constitucional inicia-se já com a
proclamação do Brasil como uma República Federativa, formada pela união indissolúvel dos
Estados, Municípios e Distrito Federal. Outro fator que demonstra a importância dada pelo
constituinte originário à Federação é a presença da forma federativa de Estado no rol das
cláusulas pétreas (art. 60, §4º, I da Constituição), isto é, aquelas matérias que não poderão ser
alteradas nem mesmo por emenda constitucional.
No que concerne aos entes federados, existe certa controvérsia doutrinária quanto
à posição dos Municípios a partir da Constituição de 1988. Silva (2009, p. 474-475), por
exemplo, não reconhece os Municípios como entidade federativa autônoma, entendendo que
se tratam apenas de divisões dos Estados. Na obra de Mendes, Coelho e Branco (2009, p. 865)
afirma-se que, embora seja predominante a posição de que os Municípios tornaram-se
integrantes da Federação a partir da Constituição de 1988, existem fortes argumentos em
contrário, na medida em que: a) os Municípios não participam da formação da vontade
federal, o que se dá no Senado; b) os Municípios não possuem Poder Judiciário próprio; c) a
intervenção nos Municípios ficou a cargo dos Estados, e não da União. O entendimento de
Bonavides (2009, p. 344), por outro lado, é no sentido de que, a partir da Constituição de
1988, a posição do Município é “indissociável da essência do próprio sistema federativo”.
Não obstante os posicionamentos em contrário, diante do texto constitucional
vigente, é clara a natureza de ente federativo conferida aos Municípios, na medida em que
estes são autônomos, dispondo de governo e competência legislativa próprios, como
decorrência direta da Constituição Federal. É possível, seguramente, atribuir certas
características únicas aos Municípios, que dão uma dose de singularidade à sua posição no
contexto do federalismo, mas nunca negar a essas entidades o status de ente federativo.
Entender de maneira diversa equivaleria a contrariar o texto literal da Constituição, que, como
visto, proclama já em seu artigo inaugural que a Federação brasileira é formada pela união
indissolúvel de Estados, Municípios e Distrito Federal.
Quanto às características elementares do federalismo, todas estão presentes na
ordem constitucional vigente. Com efeito, além da indissolubilidade, proclamada já pelo art.
1º da Constituição, a autonomia de cada um dos entes federados foi garantida no art. 18,
segundo o qual a República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, sendo todos estes autônomos.
Igualmente, foi prevista a existência de uma instância judicial superior para
dirimir os conflitos entre os entes federados. É o que dispõe o art. 102, I, “f” da Constituição,
que elencou como uma das competências do Supremo Tribunal Federal o julgamento
originário das causas e conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou
2.4 O pacto federativo brasileiro e o princípio da solidariedade constitucional
Conforme exposto, o federalismo em geral baseia-se em alguns caracteres
fundamentais, tais como a autonomia, a indissolubilidade, a existência de uma constituição
rígida e de uma instância judiciária superior, todos os quais estão presentes no atual pacto
federativo brasileiro. Outros princípios, contudo, são fundamentais para se compreender a
federação tal como delineada pela Constituição de 1988.
Nesse contexto, é de suma importância a noção de solidariedade, na medida em
que, a partir dela, torna-se possível derivar a possibilidade de exigências e prestações
recíprocas entre os integrantes do corpo social. Com efeito, aponta Marcio Augusto de
Vasconcelos Diniz:
O primeiro contato com a noção de solidariedade mostra uma relação de pertinência: as nossas ações sociais repercutem, positiva ou negativamente, em relação a todos os demais membros da Comunidade. A solidariedade implica, por outro lado, a co-responsabilidade, a compreensão da transcendência social das ações humanas, vem a ser, do co-existir e do con-viver comunitário. Percebe-se, aqui, igualmente, a sua inegável dimensão ética, em virtude do necessário reconhecimento mútuo de todos como pessoas, iguais em direitos e obrigações, que dá suporte a exigências recíprocas de ajuda ou sustento. (DINIZ, 2008, p. 32)
A solidariedade revela, destarte, uma responsabilidade dos membros de uma
coletividade com relação aos seus semelhantes, na medida em que o ser humano não pode se
desenvolver de maneira isolada, mas somente quando inserido em um contexto de interações
com outras pessoas. Sendo assim, cada um deve, a partir do reconhecimento da dignidade
ínsita ao homem, ou seja, de que o ser humano jamais pode ser visto como um meio, mas sim
como um fim em si mesmo, velar pelo bem estar de todos, e vice versa, com vistas ao
equilíbrio e harmonia da comunidade.
Visto sob uma perspectiva jurídica, a solidariedade alcançou o patamar de
princípio, o que, na clássica definição de Celso Antônio Bandeira de Mello, significa:
[...] mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhe a tônica que lhe dá sentido harmônico. [...] (BANDEIRA DE MELLO, 2009, p. 53).
Inicialmente desenvolvido no âmbito do Direito Privado, o referido princípio
Na seara constitucional, a presença do aludido postulado decorre de previsão expressa da
Constituição de 1988, segundo a qual constitui objetivo da República “construir uma
sociedade livre, justa e solidária” (CF/88, art. 3º, I, grifo nosso), além do que, conforme
proclama o constituinte de 1988 em seu Preâmbulo, buscou-se, a partir da Constituição,
instituir um Estado Democrático, segundo os valores de uma sociedade fraterna (ARAÚJO;
MARQUES JÚNIOR, 2008).
De fato, o princípio da solidariedade ganha maior relevo, no contexto do Direito
Constitucional, com o estabelecimento do Estado Social, isto é, aquele que pretende garantir,
além dos direitos de liberdade (direitos de primeira dimensão), os direitos de segunda
dimensão, quais sejam, os direitos de igualdade, de cunho social11:
Sob essa ótica, quando a realização dos direitos sociais, ainda que sob o aspecto do mínimo vital, ocorre com base no princípio da solidariedade, tem-se a necessidade de tornar-se eficaz o princípio geral de que os indivíduos (concidadãos) são chamados a adimplir certos deveres ou exigências constitucionais para a tutela e realização dos valores constitucionais fundamentais que decorrem, inclusive, das concepções do que seja o bem comum: salus populi suprema lex est. Com efeito, a solidariedade, como valor, fornece as bases da convivência social, reconhecida e prefigurada pela sociedade e pelo constituinte, superando-se uma visão atomístca [sic] e promovendo um senso ou vínculo de comunidade. (DINIZ, 2008, p. 39)
Diante dessas considerações, pode-se dizer que a solidariedade, hodiernamente,
não é vista apenas como um princípio que deve informar as relações interpessoais, isto é,
entre indivíduos de uma determinada comunidade, com vistas ao bem comum. Sob outra
perspectiva, é lícito afirmar que também nas comunidades formadas por entes políticos
(federações, confederações, uniões comunitárias etc.), o princípio da solidariedade se faz
presente, na relação entre as diversas entidades-membro, como forma de promover a
harmonia e a permanência da unidade política. Como salienta Abrantes:
11 É usual a classificação dos direitos fundamentais em gerações, nomenclatura que, não obstante, é criticada por Paulo Bonavides, que prefere o termo “dimensão”: “[...] o vocábulo dimensão substitui, com vantagem lógica e qualitativa, o termo ‘geração’, caso este último venha a induzir apenas sucessão cronológica e, portanto, suposta
caducidade dos direitos das gerações antecedentes, o que não é verdade. [...]” (BONAVIDES, 2009, p. 571-572). Abstraindo-se a questão de nomenclatura, a doutrina aponta atualmente as seguintes gerações (ou dimensões) de direitos fundamentais: os direitos de primeira dimensão seriam os direitos individuais e políticos, relacionados à liberdade; os direitos de segunda dimensão são os direitos sociais, bem como os econômicos, buscando-se uma maior igualdade entre os membros da comunidade; os direitos de terceira dimensão são aqueles titularizados coletiva ou difusamente, tais como o direito do consumidor e o ambiental; a quarta dimensão de direitos fundamentais seria aquela que se relaciona à globalização política, conforme Paulo Bonavides, ou em uma tutela diferenciada de certos grupos sociais vulneráveis (crianças, idosos, negros etc.). (TAVARES, 2007, p. 428-431) Paulo Bonavides (2009, p. 579-593) arrola ainda uma nova dimensão de direitos fundamentais, qual seja, a
O Princípio Constitucional da Solidariedade esta [sic] presente quando há uma Federação ou em um ente como a União Européia (onde ocorre um pacto /tratado/acordo entre vários Estados ou Estados Soberanos) - em que se impõe a cooperação, colaboração, partilha, divisão, distribuição de encargos, de sucessos e insucessos, e de vantagens e desvantagens, trocas de experiências e de tecnologias entre os Estados, ou entre regiões de um mesmo Estado. (ABRANTES, 2004, p. 130)
No tocante aos Estados que adotam a forma federativa, portanto, o princípio da
solidariedade também se impõe, mormente naqueles em que há certo grau de disparidade de
desenvolvimento econômico e social entre as diversas regiões. Com efeito, diante do
estabelecimento de um Estado Social, marcado pela ideia de igualdade, não mais se aceita que
determinadas regiões de um Estado Federal alcancem altos níveis de desenvolvimento,
enquanto outras permanecem em níveis de elevada pobreza. Como uma tentativa de
solucionar esse problema, foi desenvolvida a tipologia do federalismo cooperativo,
fundamentada, em grande medida, na solidariedade entre os entes federados. Nesse sentido, é
interessante trazer à baila o pensamento de Gilberto Bercovici acerca da matéria:
O Federalismo Cooperativo está em estreita relação com o Estado intervencionista (o chamado Estado Social), que tem por objetivos, entre outros, a igualação das condições de vida e a redução das desigualdades sócio-econômicas em todo o território nacional (no nosso caso, inclusive, por determinação expressa do art. 3º da Constituição de 1988, conforme veremos adiante). É justamente a exigência de solidariedade do Estado Social que fez com que fosse formulado um princípio de fidelidade federal que vincula a União e os entes federados, condicionando e orientando suas políticas na direção da diminuição das desigualdades sociais. Não é possível, porém, a uniformização das condições sociais de vida entre os vários entes federados se estes não tiverem capacidade suficiente (não apenas econômica, mas também política) para satisfazer plenamente todas as suas funções. Assim, a forma cooperativa de Federalismo tem por objetivo fundamental a igualação de capacidade dos membros da Federação. (BERCOVICI, 2003, p. 78-79)
O Brasil caracteriza-se por uma marcante diferença entre os níveis de
desenvolvimento alcançado pelas diversas regiões, situação que, não obstante os avanços
obtidos nas últimas décadas, ainda persiste. Com efeito, basta uma análise dos dados
referentes ao Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) para constatar que os
Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste brasileiros possuem a maior parte de seus
Municípios enquadrados no IDHM de nível médio, baixo ou muito baixo; ao passo em que,
nas regiões Sul e Sudeste, a maioria dos municípios tem alto Índice de Desenvolvimento
Tabela 1- Porcentagem dos municípios por região e categoria do IDHM - 2010 (%)
REGIÕES DESENVOLVIMENTO HUMANO
MUITO BAIXO BAIXO MÉDIO ALTO MUITO
ALTO
NORTE 4,0 40,1 50,3 5,6
NORDESTE 0,8 61,3 36,1 1,9
SUDESTE 4,4 41,7 52,2 1,7
SUL 0,4 33,7 64,7 1,2
CENTRO-OESTE
2,1 56,9 40,8 0,2
BRASIL 0,6 24,6 40,1 33,9 0,8
Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2013).
Atento a essa realidade, o constituinte de 1988 estampou como objetivos
fundamentais da República “garantir o desenvolvimento nacional” e “reduzir as desigualdades
sociais e regionais” (CF/88, art. 3º, II e III), bem como alçou à categoria de princípio da atividade econômica “a redução das desigualdades regionais e sociais” (CF/88, art. 170, VII). É evidente que os dispositivos citados devem ser interpretados de forma harmônica entre si,
de modo que se pode concluir, sem muitas dificuldades, que o desenvolvimento nacional, e
toda a atividade econômica desenvolvida no Brasil, deve se dar de forma equânime entre as
diversas regiões do País, com o fito de, progressivamente, reduzir as disparidades existentes
entre as diversas partes da Nação.
Outros dispositivos constitucionais apontam para a redução das desigualdades
regionais como um objetivo a ser alcançado pela República do Brasil. Nesse sentido, o art.
151, I admite a concessão de incentivos fiscais que promovam o equilíbrio do
desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País; o art. 43, por seu turno,
proclama que a União poderá articular sua ação, para efeitos administrativos, em um mesmo
complexo geoeconômico e social, visando à redução das desigualdades regionais.
Percebe-se, desse modo, a importância que a questão da desigualdade entre as
regiões do País tem no texto constitucional vigente, perpassando, assim, todo o ordenamento
jurídico. Nesse sentido, pode-se dizer que a busca pela redução das desigualdades regionais é
um vetor interpretativo que deve vincular toda a atividade estatal, em suas diferentes
manifestações, quais sejam, legislativa, executiva e judicial, bem como, em certa medida, a
atuação dos agentes privados. Conforme aponta Gilberto Bercovici:
as políticas públicas, medidas legislativas e decisões judiciais) se conformar formal e materialmente ao programa inscrito no texto constitucional. (BERCOVICI, 2003, p. 100)
A concretização desse objetivo depende, fundamentalmente, da solidariedade no
relacionamento entre os entes federados, na perspectiva de um federalismo de tipo
cooperativo. De fato, como salienta Luis Alberto Costa:
Nosso federalismo comporta um amplo, complexo e singular sistema de inter-relações de participação, cooperação e integração entre União, Estados e Municípios, o que implica numa importante correlação entre o federalismo e o princípio da solidariedade, estampado no inc. III do art. 3º da Carta de 1988. Trata-se de uma forma de inter-relacionamento federativo em que Trata-se busca não somente as condições para que cada ente federado, a seu modo, concretize os direitos sociais fundamentais, mas, indo além disso, para que todas as entidades federativas alcancem esse objetivo da forma mais equânime possível. (COSTA, 2013, p. 14)
Cabe salientar que a solidariedade e a cooperação entre os entes federados
prevista na Constituição de 1988 não se resume a meros enunciados programáticos ou
teóricos. Como exemplo prático dessa opção do constituinte, pode ser citado o mecanismo de
transferências de verbas oriundas da arrecadação tributária entre os entes federados, previsto
no art. 159 da Carta Política, segundo o qual deverão ser divididos pela União 48% (quarenta
e oito por cento) do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados da
seguinte forma: a) 21,5% (vinte e um inteiros e cinco décimos por cento) ao Fundo de
Participação dos Estados e do Distrito Federal; b) 22,5% (vinte e dois inteiros e cinco décimos
por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios; c) 3% (três por cento), para aplicação
em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos
regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semiárido do Nordeste a metade dos
recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; d) 1% (um por cento) ao Fundo
de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro
de cada ano.
Além do fato de que a União deverá destinar uma parcela especial de recursos
para o financiamento do setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, as
quais, como demonstrado, são as que possuem os piores indicadores de desenvolvimento
humano, deve-se ressaltar o fato de que os fundos de participação mencionados no parágrafo
anterior devem ter as suas verbas distribuídas de forma a promover o equilíbrio
Federal, em mais uma manifestação da solidariedade constitucionalmente exigida entre os
diversos entes da Federação.
Portanto, pelo que foi até aqui exposto, torna-se lícito concluir que o pacto
federativo brasileiro instituído em 1988, indo além de uma simples autonomia dos entes
federados, adotou o modelo cooperativo, fundamentado, a seu turno, no princípio da
solidariedade, de modo que todos os componentes da federação, isto é, União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, devem atuar, no contexto da atividade econômica, de forma
conjunta e integrada, visando garantir um desenvolvimento nacional equilibrado, com a
diminuição, e progressiva eliminação, das disparidades regionais existentes no País e, por
conseguinte, das desigualdades sociais no interior de toda a comunidade.
Diante dessa opção política formulada no texto constitucional, nos marcos de uma
Constituição Dirigente, cabe ao Estado, e também à sociedade, formular mecanismos que a
concretizem, mormente quando da interpretação de dispositivos infraconstitucionais. Tendo a
concretização dos princípios e objetivos fundamentais da República caráter vinculante para o
intérprete; no que se inclui, certamente, o atual modelo federativo brasileiro, fundamentado na
cooperação e solidariedade entre os entes federados, toda a atividade estatal (executiva,
3 O REGIME JURÍDICO DOS ROYALTIES DO PETRÓLEO NO BRASIL
O petróleo é um recurso mineral há muito conhecido da humanidade, não obstante
somente no século XIX sua exploração em maior escala tenha se iniciado. Aponta-se, como
marco inicial dessa reviravolta, a perfuração de um poço na Pensilvânia, EUA, em 1859, de
onde se podia obter petróleo de boa qualidade e, por conseguinte, fácil refino. (LUCCHESI,
1998, p. 17).
Por ter se tornado, ao longo dos dois séculos passados, um recurso natural
estratégico para o desenvolvimento das mais diversas atividades industriais, angariando assim
grande valor econômico, é de suma importância que a exploração do petróleo se dê em
consonância com objetivos que melhor atendam ao interesse público, de forma que os
resultados financeiros da extração mineral beneficiem a toda a coletividade.
Nesse diapasão, será abordado no presente capítulo o regime jurídico adotado no
Brasil para a regulamentação de uma das principais formas de remuneração ao Poder Público
pela exploração de petróleo, isto é, os royalties.
3.1 O papel do Estado na atividade econômica da exploração de petróleo
Como visto, o petróleo é um bem de grande importância para a economia
moderna, o que torna necessário a adoção de mecanismos tendentes a fazer com que a sua
exploração se dê em benefício coletivo, e não somente de poucas empresas cuja atuação
ocorra nesse segmento. Nesse contexto, deve ser salientado o importante papel que cabe ao
Estado no que concerne à exploração desse recurso natural, conforme aponta Gilberto
Bercovici:
O papel do Estado é central para a política energética em geral e, em particular, no setor de petróleo, servindo para coibir o poder econômico dos grandes oligopólios, garantir a exploração não-predatória das jazidas e defender o interesse da coletividade, além de atuar de forma estratégica, militar e economicamente, controlando o suprimento de petróleo e derivados. (BERCOVICI, 2011, p. 314)
Dentro desses parâmetros, no Brasil, o constituinte de 1988 houve por bem
determinar, no art. 20, IX da Constituição, que os recursos minerais, inclusive os do subsolo,
constituem bens integrantes do patrimônio da União, no que se inclui, evidentemente, o
