2 DA ATUAÇÃO DO BRASIL
2.6 Do Brasil na Revisão Periódica Universal (2008)
O Brasil foi um fervoroso defensor da Revisão Periódica Universal durante o período em que manteve assento no Conselho de Direitos Humanos. O mecanismo desenvolvido pela ONU para avaliar as situações de direitos humanos em todos seus países-membros de forma colaborativa e para combater a seletividade em suas instituições auxiliou o país a conquistar maior reconhecimento internacional e também a promover sua almejada agenda temática de direitos sociais e econômicos.
Amorim (2009) salientou que o país defendia a RPU antes mesmo de sua instauração, como forma de anular o posicionamento enviesado que muitas vezes dominava a antiga Comissão de Direitos Humanos.
Ainda no âmbito da antiga Comissão, o Brasil defendia que o relatório global sobre a situação dos direitos humanos no mundo proporcionaria revisão transparente e não seletiva dos desafios enfrentados pelos Estados-membros da ONU, e abriria possibilidades de maior cooperação na matéria. Estava claro que era preciso modificar o sistema então vigente, em que somente alguns países eram selecionados para exame, segundo critérios sujeitos à conveniência e à oportunidade política de
outros poucos.138
Participar ativamente em um instrumento que se vale da chamada "avaliação de pares" pôde conferir ao país visibilidade para sua atuação doméstica de direitos humanos e divulgou sua determinação de prevalência de direitos humanos nas relações internacionais tal como previsto na Constituição139.
Realizada a cada quatro anos em todos os países-membros da ONU, durante seu mandato no Conselho, o Brasil passou por apenas uma RPU140, referente ao primeiro ciclo de revisões, com participação ativa de diversos órgãos
138 AMORIM, Celso. O Brasil e os Direitos Humanos: em busca de uma agenda positiva. Política
Externa, Vol. 18, n. 2, set/out/nov de 2009, p. 69.
139 Constituição da República Federativa do Brasil (1988), Art. 4, II. Ref online 5.
do governo, da sociedade civil brasileira, de ONGs internacionais e do próprio sistema institucional da ONU, sendo o nono país a passar por esse tipo de revisão141. Na primeira sessão de reuniões, realizada em 2008, o Brasil foi submetido à sua RPU, com a liderança do vice-representante do país em Genebra, embaixador Sérgio Abreu e Lima Florêncio, e do então chefe da delegação da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República (SEDH), Rogério Sottili.
A RPU originou uma gama de documentos relativos à sua realização: o relatório nacional, elaborado pelo governo brasileiro, datado de março de 2008142; o relatório de compilação realizada pelo Alto Comissariado da ONU para Direitos
Humanos143; o relatório de resumo dos posicionamentos de instituições
interessadas elaborado pelo Alto Comissariado144; e o relatório do grupo de trabalho145 sobre a sabatina realizada em 11 de abril do mesmo ano, grupo o qual composto por diversos países, que tiveram relatores do Gabão, da Arábia Saudita e da Suíça.
Apesar de sua atuação nas sessões do CDH voltada mais para temas do que para problemas específicos em países, o Brasil se propôs a apoiar a promoção de isonomia na análise sobre Estados, comprometendo-se a "fazer todos os esforços para avançar neste exercício de um modo construtivo e cooperativo"146, a fim de construir credibilidade sobre direitos humanos dentro de fóruns da ONU.
Em seu relatório de 24 páginas submetido à análise do Conselho como parte da RPU, o país argumentou ainda que o mecanismo, no geral, se bem utilizado, serviria para avançar essa cooperação em termos de direitos humanos
141
Em ordem cronológica, Bahrain, Equador, Tunísia, Marrocos, Finlândia, Indonésia, Reino Unido e Irlanda do Norte e Índia foram os países submetidos à RPU antes do Brasil.
142 Relatório do Brasil ao CDH. ONU Doc A/HRC/WG.6/1/BRA/1.
143 Relatório do Alto Comissariado das Nações Unidas para Direitos Humanos ao CDH. ONU Doc
HRC/WG.6/1/BRA/2.
144
Relatório do Alto Comissariado das Nações Unidas para Direitos Humanos ao CDH. ONU Doc A/HRC/WG.6/1/BRA/3.
145 Relatório do Grupo de Trabalho sobre a UPR brasileiro no CDH. ONU Doc
A/HRC/WG.6/1/BRA/4.
de maneira gradativa e constante, reforçando seu posicionamento multilateral em política externa.
O Brasil espera que o relatório periódico que será submetido por cada Estado-membro das Nações Unidas representará não apenas um instrumento de análise crítica do grau de cumprimento por esses Estados com suas obrigações de direitos humanos, mas também uma base para promover um diálogo construtivo e para fomentar cooperação
com uma visão de superar desafios nessa área.147
Não foi por menos que, dentro desse contexto multilateralista, o país aceitou todas as 15 recomendações formais feitas por países do Conselho em sua RPU148, apresentadas por Bélgica, Gana, Reino Unido, Coreia do Sul, Alemanha, Uruguai, México, Holanda, Peru, Nigéria, Argélia e Eslovênia, inclusive em temas considerados sensíveis pelo Brasil, como acesso a justiça e impunidade - que tem muito a ver com o tempo do regime militar -, em
recomendação feita pela Holanda149. Boa parte das propostas, contudo, trataram
de reforma agrária e situações em centros de detenção. (Ver Lista 1 do Anexo)
De acordo com o relatório submetido pelo Brasil, datado de 7 de março, o documento foi resultado de um esforço amplo dentro de diversas áreas do governo, coordenado pela SEDH e pelo Itamaraty, através da "reflexão interministerial sobre os desafios enfrentados por cada entidade sobre experiências bem-sucedidas que puderam ser compartilhadas com a comunidade internacional"150.
Como costumeiro do posicionamento do Brasil neste tema, o relatório focou-se principalmente na estruturação de argumentações sobre direitos humanos no âmbito social, marcado pela seleção de "tópicos e prioridades de
147 Relatório do Brasil ao CDH. ONU Doc A/HRC/WG.6/1/BRA/1, p. 2. Tradução do autor.
148 Relatório do Grupo de Trabalho na RPU do Brasil ao CDH. ONU Doc A/HRC/WG.6/1/BRA/1, p. 15. Tradução do autor.
149 "Implementar o mais cedo possível a iniciativa para levar sérios abusos de direitos humanos
para a Lei Federal, se ainda não realizado". Relatório do Grupo de Trabalho na RPU do Brasil ao CDH. ONU Doc A/HRC/WG.6/1/BRA/1, p. 15. Tradução do autor.
150
acordo com a demanda da sociedade civil"151, e, por motivos de espaço, já que o relatório tem tamanho limitado, alguns temas de "grande importância"152 foram deixados de fora, com a expectativa de aprimorar a metodologia do relatório nas próximas sessões. De acordo com o texto brasileiro sobre a limitação de páginas:
Como resultado disso, alguns temas de grande importância, como meio- ambiente, acesso à justiça, direito à documentação civil básica, direitos dos idosos, liberdade religiosa, entre outros, não foram inclusos neste relatório. Além disso, os temas discutidos no relatório não representam
um registro exaustivo da situação de direitos humanos no Brasil.153
Antes da introdução dos temas para discussão, foram apresentadas pelo Brasil as bases para a evolução de direitos humanos no país desde a Constituição de 1988. O relatório também ressaltou o processo legislativo sobre avanço de defesa de direitos iniciado no fim dos anos 1980 e continuado principalmente na década de 1990, e "que reflete as transformações internas oriundas da reconstrução democrática, definitivamente inserindo o tema de direitos humanos na agenda brasileira"154, além do reconhecimento, através de emenda constitucional habilitada no início de 2005, da jurisdição da Corte Internacional Criminal.
Seguindo a mesma linha da atuação no âmbito normativo do CDH, o relatório brasileiro foi basicamente concentrado nos direitos humanos econômicos e sociais.
O documento brasileiro abordou os seguintes temas155: 1. Direitos das Mulheres; 2. Direito à Igualdade Racial; 3. Direito a Alimentos; 4. Combate Contra a Pobreza e a Desigualdade Social; 5. Direito à Terra; 6. Direito à Educação; 7. Direito à Saúde; 8. Direito ao Trabalho; 9. Luta Contra a Tortura e Execuções Extrajudiciais; 10. Direito à Segurança Pública; 11. Direito à Memória e à Verdade; 12. Direito à Livre Orientação Sexual e Identificação de Gêneros; 13.
151
Idem, p. 2. Tradução do autor.
152 Relatório do Brasil ao CDH. ONU Doc A/HRC/WG.6/1/BRA/1. Pág. 2. Tradução do autor.
153 Idem, p. 2. Tradução do autor.
154 Idem, p. 3. Tradução do autor.
155
Direitos da População Indígena; 14. Direitos da Criança e do Adolescente; e 15. Direito dos Deficientes.
Com exceção dos itens 9 e 10, o Brasil pautou toda sua argumentação em áreas sociais e econômicas, o que expõe a busca de uma agenda mais abertamente temática brasileira, levando-se em consideração, como já abordado, que a agenda de direitos civis e políticos - como liberdades pessoais, isonomia, direito a voto e à justiça, etc - constitui uma busca mais imediata de direitos, e são nesses casos que se avaliam as condições de específicas de cada país.
Essa inclinação aos direitos sociais e econômicos é bastante visível no relatório do Grupo de Trabalho sobre o relatório final da RPU, na qual o Brasil foi vivaz em enfatizar seus programas sociais domésticos, como o de inclusão de renda Bolsa Família, o qual, segundo a delegação brasileira, ajudou o país a
alcançar a primeira das oito Metas de Desenvolvimento do Milênio156
estabelecidas pela ONU, da redução da pobreza extrema pela metade até 2015.
Neste sentido, em comparação com os relatórios apresentados pelos países-membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU, por exemplo, o Brasil mostrou mais afinidade com China e França, que também destacaram mais conspicuamente os direitos econômicos e sociais, do que com Estados Unidos, Reino Unido e Rússia, que por sua vez foram mais enfáticos nos direitos civis e políticos.
O exemplo dos Estados Unidos como comparação é interessante. O país de fato tratou de alguns temas sociais em seu relatório, mas de uma maneira que remete também aos direitos civis, sua principal linha de defesa de direitos humanos. A diferença é sutil, mas perceptível. Veja no caso do direito à educação. Enquanto o Brasil enfatizou que o direito à educação é "elemento fundamental para a luta contra a pobreza e a exclusão social"157 e pregou programas nacionais de alfabetização e ampliação ao acesso à escolaridade no
156
As Metas de Desenvolvimento do Milênio foram adotadas em setembro de 2000 e buscam oito objetivos mundiais a serem alcançados até 2015, amplamente em linha com o avanço nos direitos econômicos e sociais: 1. o fim da pobreza e da fome; 2. educação universal; 3. igualdade de gêneros; 4. saúde infantil; 5. saúde maternal; 6. combate ao HIV/AIDS; 7. sustentabilidade ambiental; e 8. parceria global.
157
país, como o Programa Universidade para Todos, os EUA trataram principalmente de seu comprometimento à igualdade de oportunidades a seus cidadãos. Mas seria também desmerecedor não reconhecer alguns comprometimentos dos EUA com direitos sociais e econômicos, como na saúde, na habitação e inclusive na educação, de acordo com seu relatório158.
À parte da contribuição brasileira à sua própria RPU, o país também esteve sujeito à avaliação de entidades nacionais e internacionais. Dentro do sistema da ONU, contribuíram com informações, além, claro, do Alto Comissariado das Nações Unidas para Direitos Humanos, 1. a Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO); 2. o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF); 3. o Programa das Nações Unidas Para Assentamentos Humanos (UN-HABITAT); 4. o Departamento de Assuntos Políticos das Nações Unidas (UNDPA); e 5. o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados.
Já no âmbito das organizações não-governamentais, houve colaboração mais ampla, de 22 entidades159, dentre elas a Anistia Internacional, a Conectas Direitos Humanos e a Human Rights Watch. A ampla colaboração de agentes institucionais como ONGs demonstra que o Brasil goza de substancial interesse de representantes da sociedade civil internacional e nacional.
Um dos principais pontos tratados por essas ONGs diz respeito à impunidade no país, um tema que o relatório brasileiro, apesar de afirmar que trabalhou extensivamente com a sociedade civil, não se dirigiu propriamente em seu relatório.
Segundo nota apresentada pela Anistia Internacional, "a impunidade de violadores de direitos humanos continua a ser uma grande preocupação no
158
Relatório dos EUA para a RPU do CDH. ONU Doc A/HRC/WG.6/9/USA/1.
159
A lista inclui ainda: Article 19; Associação Braileira de Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais; Comitê de America Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer, Conselho Indígena de Roraima; Centre for Reproductive Rights; Centre on Housing Rights and Eviction; Fédération Internationale de l'Action des Chrétiens pour l'Abolition de la Torture; Front Line; Global Initiative to End All Corporal Punishment of Children; Instituto Antígona; Institut de l'Etat de droit et citoyenneté; Ipas; National Association of the Centers for Defense of Child Rights; Red Brasileña Por la Integración de los Pueblo; Rede Feminista de Saude; Reporters Without Borders; Society for the Defense of Human Rights; Society for Threatened Peoples; Fundamental Rights Study Nucleus.
Brasil"160. A ONG, reconhecida internacionalmente na promoção e proteção de direitos humanos, identificou quatro problemas principais quanto ao tema: falta de organismos independentes para receber e investigar queixas; falta de unidades de investigação forense independentes e com recursos apropriados; proteção limitada para vítimas ou testemunhas de violações de direitos humanos; e acesso limitado à justiça.
Já o relatório da ONG brasileira Conectas apontou que há muitos obstáculos na justiça brasileira para a garantia de direitos humanos, como falta de um número adequado de promotores públicos, o que "impulsiona a impunidade e a perpetuação de abusos aos direitos humanos"161.
A ONG Human Rights Watch vai mais além, e afirma que "as violações de direitos humanos no Brasil são raramente processadas"162, mesmo com a emenda constitucional de 2005 para fortalecer o poder judiciário para tratar desses casos através da possível delegação de jurisdição estadual para federal em casos de sérias violações de direitos.
Mas não apenas as ONGs abordaram esse assunto. Como mostrado no relatório do Grupo de Trabalho, o Peru solicitou informações ao Brasil sobre o direito à verdade e memória durante o regime militar, e se indivíduos responsáveis pelas violações de direitos foram levados à justiça.
Fora a resposta formal e documentada do Brasil ao questionamento do Peru163, o país não se dirigiu especificamente ao tema da impunidade em seu relatório de 2008, sob o argumento de falta de falta de espaço, embora tenha tocado no tema ao mencionar a emenda constitucional de 2005 como um grande avanço para o país na questão de justiça para direitos humanos.
Embora tenha omitido em sua avaliação ao CDH alguns casos ressaltados por outras partes interessadas, é válido notar que o Brasil reconheceu suas
160 Relatório apresentado pela Anistia Internacional para a UPR do Brasil.
161 Relatório da Conectas à RPU do Brasil no CDH.
162
Relatório da HRW à RPU do Brasil no CDH.
163 O Brasil referiu-se à Lei 1140 de 1995 sobre responsabilidade por mortas ocorridas durante a
ditadura e também sobre indenizações concedidas a vítimas, além de disponibilizar documentação nos Arquivos Nacionais. Relatório do Grupo de Trabalho sobre a UPR brasileiro no CDH. ONU Doc A/HRC/WG.6/1/BRA/4, p. 8.
próprias dificuldades, inclusive na manutenção permanente da proteção de direitos humanos no período pós-ditadura, em parte devido aos grandes desafios por conta dos amplos território nacional e da esparsa população.
No Brasil, importantes avanços desde a redemocratização ainda coexistem com persistentes e sérias violações de direitos. Estes fatos demonstram que, à parte das inúmeras realizações que expandiram a proteção de direitos humanos, muitas outras iniciativas e mudanças ainda são exigidas dos poderes públicos e também na vida social, de maneira a alcançar o estágio desejável de universalização e consolidação desses direitos. Apesar de uma economia estável, dinâmica e emergente e da implementação de políticas progressivas de inclusão social, o Brasil ainda mostra estatísticas que indicam sérias desigualdades em termos de distribuição de renda. Políticas de governo que se focam na redução de disparidades social-econômicas ainda exigem permanentes esforços de longo prazo a fim de verificar o cumprimento integral com obrigações feitas internacionalmente para a
promoção e proteção de direitos humanos.164
Esse assunção de responsabilidades do Brasil, além de esquivar o país de críticas de que não reconhece seus próprios problemas, serve de base também para referências em futuras RPUs, no sentido que qualquer melhora para o país terá impacto significativo em sua avaliação.
No âmbito internacional foi destacado, no relatório brasileiro, o comprometimento com a reforma das Nações Unidas, particularmente a que levou à criação do CDH, e também ao espírito de colaboração com instrumentos internacionais dentro do sistema da ONU, especialmente para a visitação de relatores e observadores internacionais de direitos humanos ao país.
O Brasil mantém um constante convite para todos os procedimentos temáticos especiais e órgãos de tratados a visitarem o país e monitorarem a realização com suas obrigações internacionais em direitos humanos. Desde 1998, o Brasil recebeu a visita de 11 relatores especiais de 10 diferentes áreas, em acréscimo ao Comitê Contra Tortura (CAT). Além disso, o Estado ficou honrado em receber a ex-alta comissária de direitos humanos da ONU, Sra. Mary Robinson (2002) e, recentemente, após ser convidada pelo governo brasileiro, a Sra. Louise Arbour
(2007), assim reforçando a cooperação com o Escritório do Alto Comissariado para
Direitos Humanos.165
Foi também abordada a cooperação com organismos de proteção de direitos na região da América Latina, especialmente dentro da Organização de Estados Americanos (OEA) e do MERCOSUL.
Após a apresentação da delegação brasileira, tomou lugar um diálogo interativo com outros Estados-membros da ONU, levando a 44 pronunciamentos de países interessados, muitas dessas considerações sobre direitos econômicos e sociais.
Apesar de ter recebido críticas e recomendações sobre temas internos, não houve conflitos sérios no debate com essas nações, sendo o país inclusive saudado pela metodologia utilizada em seu relatório, como consta no texto do Grupo de Trabalho.
Por fim, sobre o resultado da UPR do Brasil foram elaborados comprometimentos voluntários aos quais o país optou por aderir ou reforçar sua adesão, como a criação de novas ferramentas para monitoramento de direitos humanos no país. Amorim (2009) também ressaltou:
O documento foi considerado por diversos países como exemplar e deixou clara a solidez dos princípios e das políticas brasileiras ao apresentar compromisso voluntário de preparar informes anuais ao Conselho sobre a implementação das recomendações feitas ao Brasil. Em reconhecimento ao modo transparente e construtivo que orientou a participação brasileira no exercício, o Brasil tem sido chamado para participar de seminários organizados pelo Escritório do Alto Comissariado em países que ainda não se submeteram ao mecanismo,
de que são exemplos Angola e Haiti.166
165 Relatório do Brasil ao CDH. ONU Doc A/HRC/WG.6/1/BRA/1, p. 5.
166 AMORIM, Celso. O Brasil e os Direitos Humanos: em busca de uma agenda positiva. Política
O resultado167 da consulta do Brasil na RPU foi adotado sem votação pela 8a sessão regular do Conselho de Direitos Humanos em junho de 2008.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Avaliar o desempenho brasileiro no Conselho de Direitos Humanos é analisar apenas parte estratégia externa do país para esse tema. Ao passo que as relações internacionais globais têm demando cada vez mais desse tópico, seja em discussões sobre direitos civis e políticos ou sobre econômicos, sociais, culturais e, por que não, os ambientais, novos fóruns internacionais ganham mais peso, e os antigos ou buscam acompanhar o dinâmico cenário mundial ou correm o risco de se tornarem obsoletos.
Por isso, com essa pauta ainda crescente, a de avançar cada vez mais nos direitos humanos nos fóruns internacionais, é preciso também avaliar a atuação brasileira em outras instâncias, seja na Assembleia Geral, no cumprimento de tratados patrocinados pela ONU, seja na Corte Interamericana de Direitos Humanos e convenções específicas.
Mas o CDH pode ser visto como um ponto mais alto nesse quadro. Sua