CAPÍTULO 3 ALEMANHA E CHINA: DESENHOS DO SISTEMA POLÍTICO PARA A TRANSIÇÃO
3.1 O Caso Alemão
3.1.1 Do Movimento Ambientalista e Antinuclear ao Energiewende
O arcabouço político e institucional para a transição de baixo-carbono presente hoje na República Federal da Alemanha é resultado de pelo menos cinquenta anos de conflitos políticos, coalisões partidárias e movimentos sociais que abriram caminho e consolidaram novas ideias e ações. O início dessa história é reconhecidamente o final dos anos 1960 e toda a década de 1970, períodos que fizeram emergir diversos movimentos que mudaram a estabilidade social em relação ao padrão de consumo e produção como o movimento ambientalista e antinuclear global que tiveram grande influência sob o país e cujos representantes alemães se tornaram figuras importantes no movimento global.
Na década de 1960, a Alemanha Ocidental,64 assim como outros países, buscou na energia nuclear uma nova fonte energética. O governo alemão criou nesse período o Ministério de Assuntos Nucleares e junto a esse movimento a Atomic Energy Act (AEA), instrumento legal que pretendia promover a pesquisa, o desenvolvimento e uso da nova energia. Esse movimento contou com suporte financeiro do governo e com a disposição de corporações como a Siemens, AEG e ThussenKrupp. Em 1967, o governo alemão lançou o 3º Programa Nuclear Alemão como consequência da busca pelo desenvolvimento nuclear. Todavia, nos anos 1970, os questionamentos quanto aos malefícios dessa nova energia, especialmente relacionados ao lixo residual de sua produção fizeram emergir uma parcela crescente da população contra seu desenvolvimento (JAHN; KOROLCZUK, 2012).
O movimento antinuclear desejava a promoção de energias alternativas à energia nuclear devido aos riscos que esse tipo de energia representava, sendo também críticos das energias fósseis. Ele estava intimamente ligado ao pacifismo e ao ambientalismo e recebia grande influência de obras que debatiam os limites ao crescimento como Limits to Growth (1972) e Small is Beautiful (1973). O próprio termo Energiewende é o nome dado à publicação do cientista Florentin Krause para o Instituto de Ecologia Aplicada em 1980; estudo que advogava pela necessidade de transição energética para além das energias estabelecidas, como o carvão e o petróleo, além da oposição à energia nuclear. O movimento ganhou força e apoio de progressistas e conservadores, de grupos de estudantes e de cientistas importantes, tendo se ramificado em diversas organizações ambientalistas e antinucleares (HAKE, et al., 2015).
O quadro 2 coloca em perspectiva os principais acontecimentos que marcaram a formação política da Energiewende e que serão discutidos com mais detalhamento nesta seção.
Quadro 2- Linha do Tempo da Energiewende, 1974-2011, fatos selecionados.
Anos Acontecimentos
1974 • Criação da Agência Federal do Meio Ambiente 1977-78
1986
• Decreto de “Isolamento Térmico” e “ Controle do calor” entram em vigor e criação das etiquetas Blauer Engel.
• Acidente Nuclear de Chernobyl.
64 É importante ressaltar que a análise que será aqui apresentada até 1989 se refere exclusivamente à Alemanha
Ocidental. As políticas energéticas concernentes à Alemanha Oriental sob o regime soviético não estão aqui representadas.
1988 • Desenho dos programas de criação de mercado: “100 MW de energia eólica”; “1000 tetos fotovoltaicos”.
1980 • Publicação do estudo Energiewende pelo Instituto de Ecologia Aplicada; Fundação do Partido Verde.
1991 • Lei Feed-in é adotada.
1998 • O mercado de energia alemão é “liberalizado” pela Energy Supply Industry
Act (Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts) separando as
empresas geradores e distribuidoras de energia.
1999 • Lançamento do programa “100 mil tetos fotovoltaicos”; Programa de Incentivo de Mercado.
• Adoção da “eco-taxa” que adicionou alguns centavos ao litro da gasolina e ao KWh de toda a eletricidade gerada por combustíveis fósseis.
• Mais um programa de criação de mercado é adotado: “100.000-tetos” 2000 • A Renewable Energy Sources Act (RESA) substitui Lei Feed-in. 2007 • Criação do Integrated Climate and Energy Programme.
2010 • Criação do Energy and Climate Act. • O governo lança o Energy Concept
2011 • O acidente nuclear de Fukushima reforça e acelera a corrida pela eliminação da energia nuclear.
Fonte: Elaboração própria com base em Morris e Pehnt (2017), Hake et al. (2015) e Lauber e Mez (2006). Além do movimento antinuclear/ambientalista, as crises do petróleo que marcaram a década de 1970, ocasionadas pelo choque de oferta promovido pela Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP), foram outros acontecimentos que alimentaram a necessidade da busca por alternativas e levantaram outra importante questão: a de que a segurança energética podia ser profundamente prejudicada pela instabilidade do preço dos combustíveis fósseis. Afetando profundamente a questão econômica, as sucessivas crises do petróleo de 1973 e 1979 expuseram, segundo Morris e Pehnt (2017, p. 60), ainda mais a divergência entre os anseios da população alemã e as políticas energéticas tradicionais do governo.
Em resposta às pressões populares, a Alemanha promoveu na década de 1970 algumas políticas de pesquisa e ações especialmente voltadas à questão energética. Essa fase da política energética alemã, governada pela coalizão Social-liberal,65 foi marcada pela criação da Agência Federal do Meio-Ambiente (1974), pelos decretos de isolamento térmico e controle do calor com vistas a limitar o consumo e eficiência máxima de construções e
65 Coalizão formada Partido Social Democrata da Alemanha com o Partido Democrata Livre. Essa coalizão
sistemas de aquecimento e também pela criação das etiquetas Blauer Engel66 primeiro instrumento do tipo no mundo voltado à classificar produtos e serviços de acordo com seu impacto sobre o meio ambiente (SAVADKOUHI, 2012).67 Algumas políticas pontuais em relação às energias renováveis também foram realizadas. Em 1974, o governo Alemão, inspirado pela administração Carter nos EUA, lançou através do Ministério de Pesquisa e Tecnologia um programa de P&D para o desenvolvimento de energias renováveis, além de incentivos individuais para algumas tecnologias, especialmente painéis fotovoltaicos, mas nada que pudesse representar um objetivo claro de desenvolvimento dessas fontes (HAKE et al., 2015, p. 546).
Essas ações, somadas a algumas medidas em relação ao lixo nuclear e a poluição do ar e da água, tinham como principal objetivo acalmar os ânimos do crescente movimento ambientalista e antinuclear. Entretanto, as principais medidas energéticas do período foram ainda o aprofundamento dos investimentos em energia nuclear. Durante a década de 1970, as crises do petróleo somadas a crescente dependência de importações energéticas e a maior integração comercial e financeira da Alemanha ocidental levaram os governantes a elegerem a energia nuclear como o principal pilar da segurança energética doméstica e o 3º Programa Nuclear Alemão, iniciado em 1967, permaneceu tendo pleno apoio da burocracia estatal (HAKE et al., 2015, LAUBER; MEZ, 2006).
O gráfico 16 ilustra um pouco esse movimento, a energia nuclear representava em 1973 1% (3,15 Ktoe) da Oferta Total de Energia Primária (OTEP), percentagem bastante pequena quando comparada à participação do carvão e petróleo bruto na OTEP, que representavam respectivamente 42% (139,9 Ktoe) e 40% (135,3 Ktoe). Um grande salto, entretanto, é dado na década de 1980. Em 1985, a energia nuclear já representava 10% da matriz energética alemã (36,1 Ktoe), o carvão mantinha sua participação praticamente estável (41%) e o petróleo bruto sofria uma queda bastante elevada chegando a 25% da OTEP. É interessante ressaltar a pouca participação das energias renováveis nesses dois momentos, representando 1% em 1973 e 2% em 1985.
66 Anjo Azul, em uma tradução livre.
67 As etiquetas alemãs se tornaram um grande sucesso e viraram referência mundial das chamadas etiquetas eco-
Gráfico 16- Participação das fontes energéticas na Oferta Total de Energia Primária (OTEP), Alemanha, 1973.
Fonte: Elaboração da autora a partir de dados da International Energy Agency (IEA), Energy Balance of OCDE
Countries, 2015.
Gráfico 17- Participação das fontes energéticas na Oferta Total de Energia Primária (OTEP), Alemanha, 1985.
Fonte: Elaboração da autora a partir de dados da International Energy Agency (IEA), Energy Balance of OCDE
Countries, 2015.
Todavia, os políticos que apoiavam a manutenção dos combustíveis fósseis e o crescimento da energia nuclear sofreriam um importante choque na década de 1980. Pode-se
42% 40% 7% 9% 1% 1%
e
Carvão Petróleo bruto Derivados do petróleo Gás Natural Nuclear Renováveis Total: 333,7 Ktoe 41% 25% 8% 14% 10% 2%1985
Carvão Petróleo bruto Derivados do petróleo Gás Natural Nuclear Renováveis Total: 356,9 Ktoeconsiderar que os principais feitos do movimento ambientalista/antinuclear foram o amadurecimento da insatisfação da população quanto ao estado corrente da política energética, o que gerou instabilidade social e uma pressão enorme sob as autoridades do país, bem como o surgimento de uma importante força política, o Partido Verde, fundando em 1980 e que elegeu representantes para o Parlamento Alemão (Bundestag) já em 1983 com 5,6% dos votos nas eleições nacionais (HAKE et al., 2015) . Esses fatores construíram as bases para as primeiras políticas de transição energética iniciada no final dos anos 1980. Isso porque, pela primeira vez, um partido ambientalista e antinuclear teria influência direta nas decisões do governo alemão.
O movimento antinuclear tinha agora também se tornado uma voz explícita e um importante fator dentro do parlamento nacional, mesmo o Partido Verde ainda enfrentando a linha de batalha dos três partidos pró-nucleares, União Democrática Cristã/ União Social Cristã, Partido Social Democrata da Alemanha e Partido Democrata Livre, que juntos tinham 95% dos assentos (HAKE et al., 2015, p. 536, tradução própria).
O Partido Verde encontrou em seus primeiros anos de representação no Parlamento a resistência de partidos pró-nucleares que desejavam manter a produção do carvão e expandir a produção energética nuclear. Essa barreira enfrentada pelo partido na busca de alternativas para além das energias fósseis e nuclear arrefeceu com o acidente de Chernobyl, que ocorreu na Ucrânia em 1986. O acidente aumentou a oposição da sociedade alemã à energia nuclear e pressionou as autoridades a tomarem medidas efetivas para reduzir drasticamente a energia proveniente dessa fonte. Frente aos acontecimentos, convencer a população de que as usinas nucleares alemãs eram seguras ficou cada vez mais difícil. Além disso, o movimento ambientalista se fortaleceu mediante novas evidências de danos ambientais causados pelos combustíveis fósseis – como a morte de florestas pela “chuva ácida” e o aprofundamento das evidências científicas quanto ao aquecimento global. Ainda segundo Hake et al. (2015, p. 236) as consequências de Chernobyl não quebraram somente o já frágil ‘consenso carvão-nuclear’ na sociedade, mas também acabou com o consenso nuclear entre os três partidos estabelecidos que tinham moldado a política energética alemã nas últimas três décadas”, sendo que o Partido Social Democrata da Alemanha, historicamente pró-nuclear, mudou de lado e passou a atuar ao lado do Partido Verde em prol das energias renováveis.
A administração Kohl,68 que governou a Alemanha de 1982 a 1998, continuou a ter a energia nuclear como um pilar importante da oferta energética do país como demonstra o gráfico 18; em 1997, a energia nuclear já representava 13% da OTEP. Todavia, Kohl não conseguiu salvar o status da energia como uma tecnologia inovadora. Os novos projetos nucleares foram um a um sendo abandonados mediante a grande pressão da população agora representada por dois partidos relevantes no Parlamento, o Partido Verde e o Partido Social Democrata da Alemanha. Ainda assim, as plantas em funcionamento continuaram tendo sua manutenção defendida pelos conservadores. Essa rixa entre pró e antinucleares quanto à duração das plantas em funcionamento só seria resolvida muito mais tarde com o acidente nuclear de Fukushima em 2011.
Gráfico 18- Participação das fontes energéticas na Oferta Total de Energia Primária (OTEP), Alemanha, 1997.
Fonte: Elaboração da autora a partir de dados da International Energy Agency (IEA), Energy Balance of OCDE
Countries, 2015.
Nessa administração, a representação antinuclear/ambientalista promovida agora pelo Partido Verde e pelo Partido Social Democrata possibilitou que importantes medidas fossem adotadas para desenvolver um novo mercado para as energias renováveis. Ainda que essas energias não fossem consideradas como a prioridade energética para a maioria do Parlamento, esses partidos foram aos poucos formando alianças para abrir espaços para o crescimento de alternativas tecnológicas não fósseis e não nucleares.
68 A administração Kohl era proveniente da coalização entre a União Cristã Democrática e o Partido Liberal. 25% 30% 8% 21% 13% 3%
1997
Carvão Petróleo bruto Derivados do petróleo Gás Natural Nuclear Renováveis Total: 345 KtoeDentre essas iniciativas, as principais foram os programas “100 MW de energia eólica” e “1000 tetos fotovoltaicos” que foram possíveis a partir do convencimento do Parlamento pelo grupo político antinuclear/ambientalista de que era preciso permitir a experiência prática de novas tecnologias energéticas. A partir desses programas, 100 MW de energia eólica foram subsidiados pelo governo (através de uma transferência de €0,04/kWh) e 2250 tetos foram equipados com painéis solares (correspondendo 5MW de nova capacidade instalada). Os inscritos no programa de “1000 tetos fotovoltaicos”, por exemplo, receberam no período de 1991-1995 50% dos custos de investimento do governo federal e 20% do governo estadual (LAUBER; MEZ, 2006).
Além dessas primeiras políticas de criação de mercado para as energias renováveis, dois momentos ainda devem ser destacados no governo de Kohl. O primeiro deles foi a criação, em 1990, por parte dos conservadores69 e pelo Partido Verde e Partido Social Democrata a Lei Feed-in de Eletricidade, o embrião da Renewable Energy Sources Act, o principal instrumento atual de suporte às energias renováveis. A Lei Feed-in exigia que as instalações energéticas conectassem geradores de energias renováveis à rede. Além disso, essa lei obrigava as empresas que operavam a rede elétrica pública a pagar prêmios (tarifas feed-
in) pela energia suprida pelas plantas de energia renovável. Esses prêmios seriam calculados
anualmente como uma porcentagem (de 60 a 90%) do preço médio da energia paga pelos consumidores para cada tipo de energia (solar, eólica, biomassa, hidrelétrica, etc.). Um dos objetivos declarados da Lei era “munir” as energias renováveis de instrumentos favoráveis para a competição com as energias estabelecidas (LAUBER; MEZ, 2006).
Segundo Jacobsson e Lauber (2006, p. 264), juntamente aos programas de criação de mercado e aos diversos subsídios estaduais e regionais existentes, a Lei das tarifas Feed-in significou um grande montante de incentivo financeiro aos investidores de energias renováveis que estimulou a formação de mercados e encorajou o aprendizado tecnológico e político do setor. Em 1997, as energias renováveis chegavam a representar 3% da Oferta Total de Energia Primária (gráfico 17).
As grandes empresas de energia, que foram diretamente afetadas pela nova lei, demoraram em se mobilizar contra a medida por dois motivos principais. O primeiro foi a subestimação da importância da lei e o segundo foi a prioridade colocada na possibilidade de ocupação do mercado que se abriu com a reunificação da Alemanha. A oposição foi tardia,
69 Um pequeno grupo formado por membros da União Democrática Cristã e União Social Cristã provenientes de
áreas do país que se beneficiavam do uso de turbinas eólicas e de plantas hidrelétricas formaram um lobby junto ao Partido Verde.
mas ocorreu. Em 1996, a Associação da Indústria de Eletricidade da Alemanha entrou com uma reclamação junto a Comissão Europeia alegando que as tarifas feed-in representavam uma violação das leis comercias europeias significando uma ajuda estatal indevida. A Corte Europeia definiu que as tarifas não constituíam subsídios ilegais e estavam de acordo com as metas europeus de combate à mudança climática. A partir desse momento, com o aval da Comissão Europeia, as energias renováveis na Alemanha sofreram um boom suportado pelas tarifas feed-in.
No último ano da administração Kohl, ocorreu o segundo movimento de destaque no setor energético na década de 1990: a Reforma Energética de Liberalização do setor pela
Energy Supply Industry Act (1998). Até a década de 1990, o Tratado de Roma protegia da
competição diversos setores nacionalmente estratégicos para os países-membros do Bloco Europeu, visão que foi se transformando conforme a liberalização de setores como o de telecomunicações e de energia em alguns países do bloco (NEWBERY, 2002). Segundo Brunekreeft e Keller (2001), uma liberalização total do mercado elétrico foi colocada em prática em 1998 e tinham como justificativa a necessidade de submeter o setor a uma maior competição e um controle público mais efetivo. Seus defensores criticavam as práticas monopolistas praticadas na indústria e a a separação entre geração e distribuição estava como uma das principais exigências desse grupo. A reforma somente foi verdadeiramente efetivada em 1999, devido à resistência da nova administração formada pelo Partido Social Democrata e o Partido Verde (coalizão red-green) em aceitá-la.70
A coalizão red-green,71 com Gerhard Schöder como primeiro ministro, substituiu a administração Cristã-liberal72 no poder depois de 16 anos de maioria no Bundestag.73 Pela primeira vez na história um partido que tinha como foco a temática ambiental (Partido Verde) se tornava parte do governo federal. Essa nova coalisão tinha como propósito coordenar a saída da energia nuclear do portfólio energético alemão, eliminando novos projetos nucleares e regulando duramente as unidades em funcionamento, ao mesmo tempo em que pretendia não só convidar as companhias de energia a buscarem alternativas limpas como garantir por
70 Para o aprofundamento dessa política e das críticas a sua adoção ler Brunekreef e Keller (2001), Newbery
(2002) e Klessmann, Nabe e Burges (2008).
71 Assim chamada por caracterizar uma visão política de centro-esquerda. Partidos Sociais Democratas, devido a
suas raízes de esquerda são geralmente caracterizados pela cor vermelha, já Partidos Verdes, devido a suas raízes progressistas e ambientais são ligados à cor verde.
72 Formada pelo União Democrática Cristã, a União Social Cristã e o Partido Democrata Livre.
73 Nesse momento, a Alemanha Ocidental e Oriental haviam acabado de se reunificar. Nesse movimento, o
meio de leis o acesso não discriminatório à rede e a criação de oportunidades de mercado justas às energias renováveis domésticas (HAKE et al., 2015, p. 539).
Nos primeiros anos do novo governo, algumas iniciativas importantes foram lançadas como o programa de “100 mil tetos solares” (1999), um novo programa que tentava impulsionar o ainda insipiente mercado solar que não respondeu com a mesma velocidade às tarifas feed-in como a energia eólica, o Programa de Incentivo de Mercado (1999), um programa financeiro de grande porte que pretendia apoiar sistemas de aquecimento renovável e a “eco-taxa” que introduziu uma taxa sob o consumo de eletricidade74 e taxas crescentes sobre a gasolina,75 produtos do petróleo e gás natural no período de 1999-2003. Todavia, o maior destaque vai para a substituição da Lei das Tarifas Feed-in pela Renewable Energy
Sources Act (RESA).
O grupo Social Democrata junto ao Partido Verde pressionava o congresso alemão para que condições mais favoráveis fossem dadas às energias renováveis. Enquanto a manutenção ou não das plantas nucleares continuava promovendo separação dentro do parlamento alemão, a necessidade de desenvolver alternativas renováveis ia se tornando cada vez mais um consenso. Segundo Lauber e Mez (2006), a mudança para a RESA também era consequência da queda brusca dos preços gerais de eletricidade pela “liberalização” do mercado promovida em 1998. A Reforma de Liberalização tornou muitos renováveis ainda menos lucrativos que antes. Isso porque sob a Lei Feed-in, as tarifas estavam vinculadas ao preço médio da eletricidade e com a liberalização e queda do preço médio, as tarifas destinadas às energias renováveis também ficaram menores. A nova Lei RESA promoveu a alteração dessa vinculação; ao invés de as tarifas feed-in se basearem no preço de varejo, elas passaram a ser uma porcentagem do custo do investimento de acordo com o tamanho das instalações e do tipo de tecnologia adotada.
Outra diferença correspondia à duração da taxa de remuneração. Enquanto as tarifas não tinham garantia de duração sob a lei anterior, a RESA garantia taxas fixadas por vinte anos, com exceção da energia eólica.76 Contudo, as taxas teriam uma redução geral anual para novas plantas a fim de incorporar de alguma forma a curva de aprendizado das tecnologias. A RESA ainda tinha como fator-chave a redistribuição dos custos das tarifas
feed-in, passando a exigir que todos os ofertantes de energia elétrica tivessem a mesma
74Adição de €0,0206/kWh para residências em cinco etapas de 1999-2003. Com taxas menores para indústria
(LAUBER; MEZ, 2006).
75Adição de €0,1535/L também em cinco etapas no período (LAUBER; MEZ, 2006).
76As energias eólicas receberiam cinco anos de taxas fixas, após esse período as taxas decresceriam de acordo
com a qualidade da localização da planta. Por exemplo, as plantas com localização menos privilegiada, leia-se com local de menor incidência solar, teriam uma redução menor das tarifas ao longo do tempo.
percentagem de energia proveniente de fontes renováveis. Desde sua adoção, a Renewable
Energy Sources Act sofreu várias emendas (2004, 2009, 2012, 2014, 2017) que promoveram
renovações das metas e modificações no texto da lei.77 Junto a outras leis, a RESA continua sendo atualmente um dos principais pilares da transição energética alemã.
Outra medida importante da coalizão red-green foi a alteração nos anos 2000 da
Atomic Energy Act.78 Essa alteração buscava promover um acordo com as companhias elétrica para retirar a Alemanha da produção nuclear. A nova emenda continha duas medidas principais: a proibição de construção de novas usinas nucleares e a determinação de um tempo de vida útil de máximo 32 anos para as já existentes. Ela representava a promessa da coalizão em acabar com a produção de energia nuclear no país (HAKE et al., 2015).
No período mais recente, mudanças políticas importantes não arrefeceram as