Dos avanços e recuos da descentralização à polissemia da política pública

As noções acima desenvolvidas permitem-nos analisar os principais avanços e recuos da descentralização em Portugal, já que se trata de uma administração com um determinado tipo de organização, onde são exercidos vários modos de poder.

Em Portugal, a tradição municipalista, tem a sua origem na época medieval, onde emergem os concelhos suportados pela carta de foral, passa pelo período liberal, renasce na 1.ª República e sucumbe com o Estado Novo, no qual as Câmaras e Juntas de Freguesia não passavam de um mero prolongamento do poder central e de instrumentos do regime.

De acordo com Marques (1986: 2), o poder local durante o Estado Novo foi um “(…) longo período de centralização feroz, que transformou os órgãos autárquicos em extensões menores de administração central, presididos por mandatários nomeados pelo Governo que haviam de se caracterizar pelo seu espírito de obediência, acomodação e reivindicação controlada.”

Desta forma, as autarquias locais não possuíam qualquer autonomia, dependendo todas as decisões tomadas de aprovações, autorizações, subsídios da administração central, ficando as promessas eleitorais dos municípios eternamente como promessas, porque o executivo local não possuía poder de decisão exclusivo sobre nenhum domínio camarário (Portas; 1979).

As características do Estado Novo evidenciam, pois, o seu carácter centralista, que se revela desde 1928, quando Salazar, para aceitar o cargo de ministro das Finanças, impõe a condição de poder controlar todas as despesas do Orçamento Geral do Estado.

O Código Administrativo surge em 1936/40, como documento que regula o poder local e o seu exercício, definindo que a autarquia local é constituída por uma população e um território, que poderá corresponder a uma freguesia, a um concelho ou a uma província, sendo sempre qualquer parcela do Estado regulada pelas leis gerais que deste emanam.

A organização destas tinha como principais figuras de proa os governadores civis, entidades poderosas de nomeação governamental, que representavam o poder central nos distritos4.

As Câmaras Municipais, cujos titulares eram, direta ou indiretamente, nomeados pelo governo, normalmente entre os denominados “notáveis locais”, detinham teoricamente vastas atribuições, cuja execução estava contudo condicionada pelos reduzidos meios financeiros e pela total dependência do poder central. Na prática, a capacidade de realizar algo dependia essencialmente da iniciativa governamental ou das pressões pontualmente exercidas por personalidades locais, junto da União Nacional/Ação Nacional Popular, dos organismos da Administração Central ou dos próprios governantes.

Nas freguesias, os titulares da Junta eram designados por um colégio eleitoral formado por chefes de família, previamente escolhidos, enquanto o Presidente da Câmara nomeava o Regedor como seu representante, limitando- se a atividade deste a passar atestados de pobreza ou de indigência, de residência e de vida, cabendo-lhe também o repatriamento dos indigentes estranhos à freguesia.

De acordo com Cerca (2007: 19-20), “a insuficiência de receitas municipais, a penúria de meios, ferramentas e quadros técnicos adequados conduziam a uma situação de dependência do poder local face ao Estado, podendo a intervenção municipal criar situações em que todas as arbitrariedades eram possíveis”.

Com a Revolução de 25 de Abril de 1974 é recuperado o regime político democrático e reposto o Poder Local, em dois momentos: (i) um primeiro em que se verifica o desmantelamento de toda a máquina administrativa local, câmaras municipais e juntas de freguesia; (ii) um segundo momento, com a publicação de legislação, ainda que avulsa, que poderemos designar como uma tentativa de “normalização” por parte dos órgãos de poder entretanto criados (Movimento das Forças Armadas e os Governos Provisórios).

4

A existência dos distritos data do séc. XIX, altura em que foram criados, não obstante as mudanças em termos legislativos e a representação que foram tendo para as populações (Ruivo, 2004).

Esta nova realidade veio a ser reconhecida e consagrada na Constituição de 19765. Aqui, pela primeira vez, as autarquias locais são consideradas como formas autónomas de administração do Estado. No artigo 237º da C.R.P, as autarquias passam a ser definidas como “pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas”, auferem de “património e finanças próprias”, poder “regulamentar”, sendo tuteladas unicamente pelo Governo (Ruas, 1994. 92). Para este mesmo autor, “é indiscutível que a ordem jurídica posterior ao 25 de Abril representa um esforço sério para a descentralização administrativa.”

A Constituição da República define, no seu artigo 238º três tipos de autarquias, com órgãos eleitos por sufrágio universal, direto e secreto: freguesias, municípios e regiões administrativas, reservando-se a criação destas últimas para uma lei própria, cuja aprovação, após duas décadas de sucessivos adiamentos, ficou suspensa “sine die”, na sequência do referendo de 8 de Novembro de 1998.

Nesta nova forma organizacional baseada na descentralização administrativa, estes três tipos de autarquias não estão hierarquizados, nem dependentes entre si. Com autonomia e independência próprias, os municípios passaram a poder transferir algumas das suas competências e atribuições para as juntas de freguesia. Para garantir a realização destas, as autarquias locais foram constitucionalmente dotadas de património e finanças próprias, matéria que veio a ser regulamentada por legislação específica.

A tutela exercida pela Administração Central fica pois reduzida à verificação do cumprimento da lei pelos órgãos autárquicos, nos termos e formas legalmente previstos.

O caráter colegial dos órgãos executivos é determinado pela sua composição proporcional aos resultados eleitorais obtidos pelas diferentes forças concorrentes, contudo, legislação ulterior veio reforçar as competências

5

A Constituição da República Portuguesa de 1976 (CRP) é a atual constituição portuguesa. Foi redigida pela Assembleia Constituinte eleita na sequência das primeiras eleições gerais livres no país em 25 de Abril de 1975, 1.º aniversário da Revolução dos Cravos. Os seus deputados deram os trabalhos por concluídos em 2 de Abril de 1976, data da sua aprovação, tendo a Constituição entrado em vigor a 25 de Abril de 1976. Até ao momento, a Constituição de 1976, é a mais longa constituição portuguesa que alguma vez entrou em vigor, tendo mais de 32 000

dos Presidentes de Câmara, introduzindo um “presidencialismo” com maior autonomia, em detrimento da colegialidade originária do poder local e claramente consagrada na Constituição.

Paralelamente à institucionalização do poder local democrático, concretizam-se também as históricas aspirações autonómicas das populações insulares, através da Constituição Portuguesa de 1976 que introduz, pela primeira vez, em Portugal, uma forma de descentralização política, que atribui às regiões autónomas “uma certa medida de autonomia legislativa e governamental” (Vital & Canotillho, 2007: 76).

Esta consagração constitucional da autonomia político-administrativa das regiões insulares e do poder local, no respeito pelo princípio do Estado unitário, permite concluir que a prossecução dos interesses próprios das populações pode e deve ser feita, de forma cooperativa, respeitando as competências próprias.

Sem prejuízo e no respeito do regime insular e do princípio da autonomia das autarquias, consagra-se o princípio do Estado Unitário, no qual o poder legislativo se concentra num Parlamento único, em que a existência de um ou mais níveis de autarquias locais não põe em causa a única ordem jurídica do Estado.

Como refere Vital Moreira e Gomes Canotilho (2007), o caráter unitário do Estado é compatível com a autonomia regional e a descentralização territorial, devendo considerar-se estas dimensões como elementos constitucionais da organização e funcionamento do próprio Estado unitário.

Apesar destas conquistas, a construção do poder local tem sido marcada por constantes recuos e dificuldades de avanço, até mesmo contradições, que resultam fundamentalmente da persistência das tendências centralizadoras, da não instituição das regiões administrativas e do não cumprimento integral da dotação de meios financeiros necessários às autarquias, para estas poderem executar as suas devidas competências e atribuições. Neste processo, interessa pois realçar alguns marcos legislativos.

A Lei nº. 79/77, de 25 de Outubro, veio revogar o Código Administrativo de 1936/40, estabelecendo as atribuições e competências das autarquias locais, a que acresce a administração de bens próprios e sob sua jurisdição, de fomento, abastecimento, cultura e assistência, e de salubridade pública,

consagrando, desta forma, a participação das organizações populares de base, no exercício do poder local. No entanto, este diploma veio a sofrer profundas alterações nos anos posteriores.

Apesar da Lei das Finanças Locais (Lei nº. 1/79, de 2 de Janeiro) prever que a competência financeira consiste na competência das autarquias para cobrar e arrecadar impostos e dispor deles como receitas próprias, investindo- as ou aplicando-as, de acordo com critérios por si definidos e constantes do Orçamento e Plano de Atividades, aprovados pela respetiva Assembleia Municipal (eliminando, desta forma, o sistema de distribuição de subsídios e comparticipações do Estado Novo), o certo é que o poder central nunca concretizou as transferências de verbas previstas na lei, acabando por rever a lei em 1984, o que representou um nítido recuo no processo de descentralização e de reforço da autonomia financeira das autarquias.

Em 1987, a concessão de subsídios ficou condicionada à celebração de contratos-programa ou protocolos de colaboração entre as autarquias e a administração central (Lei nº. 1/87, de 6 de janeiro). É então criado o Fundo de Equilíbrio Financeiro, baseado nas transferências do Orçamento Geral do Estado, para cofinanciar as despesas correntes e as de capital. Esta lei vem permitir aos municípios o recurso ao crédito bancário, em caso de desequilíbrios estruturais ou de situações de rutura financeira.

Outros diplomas vieram estabelecer novas fontes de financiamento, designadamente o recurso a fundos estruturais comunitários e o apoio financeiro aos municípios, no âmbito de contratos-programa, em áreas delimitadas.

Durante este período verificou-se um abrandamento das reivindicações do poder local, face a uma administração centralista e autoritária, para a autarquia passar a ser a forma privilegiada de desenvolvimento local. Como refere Ruivo e Francisco (1999: 287), “o objetivo é agora situar a autarquia nas ‘encruzilhadas do desenvolvimento’, definindo-a como ator de primeira instância na elaboração e execução das estratégias socioeconómicas locais e regionais.”

Este emergir da necessidade de desenvolvimento local levou à aproximação dos serviços às populações e ao aumento do nível de eficácia das

surgimento do movimento associativo intermunicipal, como forma de encontrar soluções supramunicipais para o desenvolvimento. O ponto marcante foi a criação, em 1984, da Associação Nacional de Municípios Portugueses que, no seu II Congresso, em 1985, exigiu, entre outras, uma maior descentralização de competências para as autarquias locais (Veneza, 1986).

Também a nível europeu, se assiste a uma vontade, por parte das associações internacionais dos representantes dos eleitos locais, de verem reconhecidas, num instrumento jurídico internacional, as regras fundamentais que asseguram a independência política, administrativa e financeira das instituições que os seus membros personificam e que se encontram na génese da Carta Europeia de Autonomia Local (Martins, 2001). Assim, em 1981 é aprovado um projeto desta Carta, que foi retrabalhado e submetido para discussão, em 1984, à Conferência de Ministros responsáveis pelas autarquias locais, reconhecendo a sua aprovação final no Comité de Ministros do Conselho da Europa. Após esta aprovação, a Carta é assinada em Outubro de 1985, com estatuto de convenção internacional.

De salientar que este documento compromete os Estados a respeitarem um conjunto de regras fundamentais que asseguram a autonomia das autarquias locais. Depois de estabelecer no seu artigo 2º que “o princípio da autonomia local deve ser reconhecido pela legislação interna, e tanto quanto possível, pela Constituição” (Carta Europeia de Autonomia Local), a Carta define no artigo 3º o conceito de Autonomia Local como “o direito e a capacidade efetiva das autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos”. Daqui ressalta, num primeiro ponto, que a noção de “capacidade efetiva” veicula a ideia de que o direito formal de regular e de gerir uma parte importante dos assuntos públicos deve ser acompanhada dos meios necessários ao exercício das funções; e num segundo ponto, que a expressão “sob sua responsabilidade” sublinha que as autarquias locais não podem ser vistas como formas desconcentradas do exercício do poder de autoridades superiores.

O direito, referido anteriormente, é exercido por conselhos ou assembleias compostas por membros eleitos por sufrágio livre, secreto, direto, igualitário e universal, podendo ter órgãos executivos que respondam perante

eles, o que salienta o caráter democrático do conceito de autonomia local, que pode ser traduzido por poder local democrático.

Com a Lei nº. 77/84, de 8 de Março, o Decreto‐Lei nº. 100/84, de 29 de Março, hoje substituído pela Lei nº. 169/99, de 18 de Setembro com as alterações da Lei nº. 5‐A/2002, de 11 de Janeiro, as autarquias veem novamente alargadas e aumentadas as suas competências e atribuições, passando os municípios a desempenhar a sua atividade ao nível do equipamento rural e urbano, saneamento básico, energia, transportes e comunicações, educação e ensino, cultura, saúde, tempos livres e recreio (Oliveira, 1996), não lhes sendo, contudo, facultados os meios financeiros e técnicos necessários à concretização das novas funções, debatendo-se, o poder local, com uma enorme falta de recursos.

Verificam-se ainda outros golpes na autonomia das autarquias, através da revisão do regime de tutela administrativa, que reforça o poder dos governadores civis e com o diploma que permite ao governo intervir politicamente nas autarquias, através da Inspeção Geral da Administração do Território.

De 1998 a 2002, assiste-se a uma diversificada produção de normativos6 considerados como inovadores, no que diz respeito a competências e atribuições do poder local. Porém, esta transferência para os municípios de dezasseis áreas de competências7 tem sido regulamentada de forma gradual, até aos dias de hoje, deixando entretanto em aberto um vazio, possibilitador de diversas interpretações e práticas.

Em 2003, a pretexto da necessidade de descentralizar mais atribuições e competências, é instituído um novo tipo de entidades, que constituem novas formas organizacionais, visando a alteração na estrutura do poder local.

São pois aprovados, em Maio de 2003, dois novos diplomas (Lei nº. 10 e 11/2003, de 13 de Maio), que visam “promover a reorganização do sistema urbano nacional (…), impulsionar o desenvolvimento social, económico e

6

Lei nº. 42/98, de 6 de Agosto, Lei das Finanças Locais; Lei nº. 159/99, de 14 de Setembro e a Lei nº. 169/99, de 18 de Setembro, já alterada pela Lei nº. 5-A/2002, de 11 de Janeiro.

7

As atribuições dos municípios, de acordo com a Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, passam a ser: equipamento rural e urbano; energia; transportes e comunicações; educação; património, cultura e ciência; tempos livres e desporto; saúde; ação social; habitação; proteção civil;

cultural (…), potenciar o aproveitamento de novas oportunidades e a resolução de problemas que ultrapassam claramente as fronteiras municipais”8.

Estes diplomas instituíram dois novos modelos de organização local: (i) as Áreas Metropolitanas, “pessoas coletivas públicas de natureza

associativa e de âmbito territorial, que visam a prossecução de interesses comuns aos municípios que a integram” (Lei nº. 10/2003, de 13 de Maio, Art 2º), subdivididas em Grandes Áreas Metropolitanas (GAM), constituídas, no mínimo por 9 municípios com, pelo menos, 350 mil habitantes; Comunidades Urbanas (Comurb) constituídas no mínimo por 3 municípios com, pelo menos, 150 mil habitantes;

(ii) as Comunidades Intermunicipais (Lei nº. 11/2003, de 13 de Maio), também subdivididas em 2 tipos, Comunidades Intermunicipais de Fins Gerais (ComInter), “pessoas coletivas de direito público, constituídas por municípios ligados entre si por um nexo territorial”; e Associações de Municípios de Fins Específicos, “pessoas coletivas de direito público criadas para a realização de interesses específicos comuns aos municípios que as integram”. Ambos os modelos pressupõem a obrigatoriedade de os municípios constituintes ou aderentes nelas permanecerem no mínimo 5 anos. São modelos organizacionais dotados de património e finanças próprios e com competências, que podem abranger toda e qualquer competência atribuída aos municípios constituintes e ainda todas aquelas que a Administração Central entenda para eles transferir, através de contrato. São dotadas de quadros de pessoal próprio, sendo os das áreas metropolitanas preferencialmente compostos por funcionários mobilizados dos quadros dos municípios, das associações de municípios da respetiva área geográfica, ou ainda dos serviços da administração direta ou indireta do estado e, subsidiariamente, por recurso a contratados ao abrigo do regime privado. Já nas Comunidades Intermunicipais, a forma preferencial de preenchimento dos quadros de pessoal é a requisição ou destacamento de funcionários públicos e, subsidiariamente, ao abrigo do regime laboral privado.

8

A pretexto desta “descentralização” (cujo acesso aos fundos Comunitários do QREN 2007-2013 constitui uma das razões apresentadas para a constituição destas entidades) foi elaborada uma lista exaustiva de competências, onde se incluem todas aquelas que a administração central ou os municípios entendem atribuir-lhes. Contudo, estas competências ficam dependentes da sua contratualização, caso a caso, pelo que, para existir uma real descentralização seria necessário atribuir de base um grupo de competências comuns, a que forçosamente teria que corresponder a respetiva dotação, no Orçamento de Estado. E o facto é que isto foi sucedendo de forma deficitária e diversa relativamente ao que sucede com os municípios e as freguesias, o que faz transparecer uma “pseudo” descentralização. Acresce também o facto de, nos termos legais, estas entidades, não estarem sujeitas ao escrutínio da população, uma vez que não estão previstas eleições por sufrágio dos cidadãos por elas abrangidos, pelo que a passagem de atribuições, antes a cargo da Administração Central ou Local do Estado, para estas entidades pode representar uma perigosa demissão das funções do Estado. Ou seja, desta forma, e sem terem legitimidade democrática, estas entidades não têm condições para assumir a responsabilidade pelo território acima dos municípios, tendo, no entanto, uma legitimidade intermunicipal. Neste sentido, se de facto se pretende uma descentralização efetiva terá que ser efetuada uma revisão e alteração legislativa.

Para terminar esta breve retrospetiva, não poderíamos deixar de referir a Lei nº. 22/2012, de 30 de Maio, artigo 2º, que aprova o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica, tendo por principais objetivos:

“a) Promoção da coesão territorial e do desenvolvimento local;

b) Alargamento das atribuições e competências das freguesias e dos correspondentes recursos;

c) Aprofundamento da capacidade de intervenção da junta de freguesia;

d) Melhoria e desenvolvimento dos serviços públicos de proximidade prestados pelas freguesias às populações;

e) Promoção de ganhos de escala, de eficiência e da massa crítica nas autarquias locais;

f) Reestruturação, por agregação, de um número significativo de freguesias em todo o território nacional, com especial incidência nas áreas urbanas.

À data do período temporal da investigação, esta Lei ainda se encontrava em Proposta de Lei nº. 44/XII. De facto, assistíamos ao debate público em torno do Documento Verde da Reforma da Administração Local, que pretendia

ser o ponto de partida para um debate alargado à sociedade portuguesa, com o objetivo de no final do 1º semestre de 2012 estarem lançadas as bases e o suporte legislativo de um municipalismo mais forte, mais sustentado e mais eficaz. (Gabinete do Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, 2011: 5)

Este debate confirmou “a necessidade de introduzir alterações na organização do território das autarquias locais, dando particular relevância à racionalização do número e configuração das freguesias em lugares urbanos”9 (Proposta de Lei nº. 44/XII: 2).

Com efeito, o Memorando de Entendimento10 comprometeu o Estado Português a “reduzir significativamente” o número de autarquias com “efeitos para o próximo ciclo eleitoral local” (Proposta de Lei nº. 44/XII: 1).

A otimização da alocação dos recursos existentes, através da agregação das freguesias, implica uma criteriosa definição das prioridades ao nível local, reclamando o reforço das atribuições e competências próprias destas.

Desta forma, a reorganização administrativa territorial autárquica implica, necessariamente, alterações à estrutura governativa e à gestão das novas freguesias resultantes do processo de agregação, sendo o novo executivo composto por um presidente e dois vice-presidentes.

Este processo implica ainda a pronúncia dos órgãos autárquicos locais que, enquadrada pelos princípios orientadores da reforma e antecedida por uma discussão local, iniciada com a apresentação do Documento Verde da

9

Lugares Urbanos - Conceito definido pelo INE e que equivale a uma população de +/- 2.000 hab.

10

Assumido pelo Estado Português no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), assinado com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o FMI.

Reforma da Administração Local, deverá resultar numa solução ou resposta