E FEITOS DO R ECURSO A DMINISTRATIVO

No infortúnio do trabalho, os recursos são administrativos e judiciais. O recurso administrativo está previsto no art. 126 da Lei 8.213/1991, em que se estabelece que das decisões do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, da qual há interesse dos beneficiários e contribuintes da seguridade social, caberá recurso para o Conselho de Recursos da Previdência Social, conforme dispuser o Regulamento.

Os órgãos que compõem a etapa recursal do processo administrativo não dizem respeito à estrutura organizacional do INSS, mas sim ao do Ministério da Previdência Social. A 2ª instância administrativa é de responsabilidade da Junta de Recursos; a Câmara de Julgamento pertence à 3ª instância administrativa. Estas instâncias compõem o Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS, colegiado responsável pelo controle da legalidade das decisões do INSS em matéria de benefício, regulamentado pela Portaria MPS nº 323/2007.

Requerimento cautelar Medida

administrativa Perícia médica

Impugnação da

128 Das decisões emitidas pelas Agências da Previdência Social do INSS, dentro do prazo de 30 dias, caberá recurso ordinário pelo interessado para julgamento perante a Junta de Recursos. Os recursos serão protocolizados no órgão de origem do INSS, que proferiu a decisão administrativa, e deverá providenciar a devida instrução com a posterior remessa dos autos à 2ª instância.

O INSS será intimado para, no prazo de 30 dias, contados da interposição do recurso, apresentar contrarrazões. Nesta, será possível reconhecer o erro administrativo de sua decisão inicial e reformá-la, no intuito de conceder o direito subjetivo postulado pelo recorrente. Caso não reformada a primeira decisão, nem apresentadas as contrarrazões, serão considerados como tais os motivos do indeferimento do pedido do benefício e encaminhado o recurso ordinário para julgamento na Junta de Recursos.

No prazo de 30 dias, é cabível a interposição de Recurso Especial contra os acórdãos proferidos pela Junta de Recursos, contados da intimação da decisão. Somente nas seguintes situações é permitido ao INSS propor recurso especial:

 Quando violarem disposição de lei, de decreto ou de portaria ministerial;

 Divergirem de súmula ou de parecer do Advogado Geral da União;

 Divergirem de pareceres da Consultoria Jurídica do MPS ou da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS, aprovados pelo Procurador-Chefe;

 Divergirem de enunciados editados pelo Conselho Pleno do CRPS;

 Contiverem vício insanável, considerado como tal as ocorrências elencadas no § 1º do art. 60 da Portaria MPS nº 323/2007.

129 O objetivo de se restringir as hipóteses de cabimento do recurso ordinário pelo INSS é evitar a rediscussão de matéria fática por provocação da própria autarquia federal, tendo em vista que a esta coube a presidência de toda a fase instrutória do processo. A interposição tempestiva do recurso especial suspende a execução da decisão proferida pela Junta de Recursos, retornando à Câmara de Julgamento o conhecimento integral da matéria.

O INSS é autorizado, em qualquer fase do processo, a reconhecer o direito do interessado e reformar sua decisão, deixando de encaminhar o recurso à instância competente ou, caso o recurso esteja em andamento perante o órgão superior, será necessário comunicar-lhe sua nova decisão, para fins de extinção do processo com apreciação do mérito, por reconhecimento do pedido.

O Regulamento da Previdência Social, atendendo a axioma constitucional, determina a concessão de efeito suspensivo ao recurso especial, interposto ao Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS54_:

Art. 308 - Os recursos tempestivos contra decisões das Juntas de Recursos do Conselho de Recursos da Previdência Social têm efeito suspensivo e devolutivo. (Redação dada pelo Decreto nº 5.699, de 2006)

A despeito da omissão administrativa na regulamentação, qualquer método interpretativo adotado permitirá concluir pela necessária concessão de efeito suspensivo ao recurso ordinário à JRPS. A Portaria MPS n° 323, de 27, de agosto de 2007, que aprovou o Regimento Interno do Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS, trata, em seu artigo 29, acerca do recurso ordinário:

Art. 29. Denomina-se recurso ordinário aquele interposto pelo interessado, segurado ou beneficiário da Previdência Social, em face de decisão proferida pelo INSS, dirigido às Juntas de Recursos do CRPS, observada a competência prevista no art. 17 deste Regimento55_.

54 _{BRASIL. Ministerio da Previdencia Social. Portaria MPS Nº 323, de 27 de agosto de 2007 - DOU}

de 29/08/2007 _– alterado. Disponível em:

<http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/66/MPS/2007/323.htm>. Acesso em: 22 jul. 2011.

130 Essa omissão foi sanada, no âmbito administrativo, com a publicação da Portaria MPS n. 713, de 9 de dezembro de 1993, que ao dispor sobre os efeitos dos recursos interpostos à JRPS, estabelece expressamente, em seu artigo 14, que ambos recursos, ordinário e especial, serão dotados de efeitos suspensivo: ―Os recursos serão recebidos com efeito devolutivo e suspensivo.‖

Seria inconcebível admitir a possibilidade de obtenção de efeito suspensivo da decisão de 1ª instância, quando interposto recurso especial ao CRPS, e ter o recurso precedente à JRPS, recebido apenas sob efeito devolutivo. Isto é, vislumbrar a hipótese de um recurso excepcional ser dotado de efeito que sequer o ordinário ostente.

O artigo 30, da Portaria Ministerial, estabelece a dialética recursal no âmbito administrativo. O § único, por sua vez, seguindo a lógica da redundância, determina o recebimento do recurso especial ao CRPS em ambos os efeitos, condicionando a eficácia da decisão de primeira instância à reapreciação da matéria.

Art. 30. Das decisões proferidas no julgamento do recurso ordinário caberá recurso especial dirigido às Câmaras de Julgamento, órgãos de última instância recursal administrativa, ressalvada a competência exclusiva das Juntas de Recursos definida no art. 18 deste Regimento.

Parágrafo único. A interposição tempestiva do recurso especial suspende os efeitos da decisão de primeira instância e devolve à instância superior o conhecimento integral da causa.

Não obstante a imprecisão técnica na redação do Decreto n. 3.048/99, reiterada no Regimento Interno do Conselho de Recursos da Previdência Social, tal omissão foi suprimida pela jurisprudência, que esclareceu a necessidade de se conceder efeito suspensivo aos recursos administrativos previdenciários.

Neste sentido, decidiu a Sexta Turma do E. Tribunal Regional Federal da 4ª Região – TRF da 4ª Região, ao compreender que o efeito suspensivo típico do recurso administrativo não se deve tão somente ao principio constitucional, mas é determinada pela legislação previdenciária, conforme arresto:

131

PREVIDENCIÁRIO. ADMINISTRATIVO. RECURSO. EFEITO SUSPENSIVO. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO CPC. LEI Nº 8.213/91, ARTS. 126 E 127. DECRETO Nº 2.172/97, ART. 209.

1. A concessão de efeito suspensivo ao recurso administrativo não se deve tão-somente à principiologia constitucional, mas é determinada pela legislação previdenciária.

2. O regulamento (Decreto nº 2.172/97), ao determinar a aplicação do Regimento Interno do CRPS, no que tange ao regramento da matéria atinente a recursos, não inova, nem restringe ou afronta a Lei nº 8.213/91, pois o legislador conferiu margem de liberdade ao Chefe do Poder Executivo, no cumprimento da tarefa de expedir regras destinadas a regular o processamento dos recursos administrativos. 3. Descabe a aplicação subsidiária do art. 520º, II, do CPC, no caso presente, porquanto não se pode confundir o cunho alimentar dos proventos previdenciários com a natureza das demandas que envolvam a prestação de alimentos. Ademais, inexistindo vácuo legislativo acerca da matéria, a aplicação subsidiária do CPC não cria espaço para interpretação por analogia, porque, salvo as exceções previstas na lei, a apelação deve ser recebida em ambos os efeitos (art. 520, caput, do CPC).56.

A jurisprudência da Quinta Turma do E. TRF da 4ª Região entendeu, ao julgar caso análogo, ser a JRPS nada mais do que um órgão integrante do CRPS, isto é, instância inferior e subordinada daquela entidade administrativa, conforme ementa lavrada sobre o voto da eminente desembargadora Virgínia Amaral da Cunha Sheibe.

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AMPLA DEFESA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. PORTARIA Nº 4.414/98. 1. As disposições da

Lei 9469/97 não constituem óbice à antecipação de tutela concedida porque o caso presente não é de execução de sentença, mas sim, antecipação de tutela. 2. As disposições da Lei 9494/97, objeto da ADIN 4-6/DF, não interferem com a antecipação em causa, porquanto não se trata de concessão de aumento ou vantagem a servidor público, mas sim, concessão de benefício previdenciário, espécie que escapa à hipótese legal em referência. 3. De acordo

56 _{BRASIL. Tribunal Regional Federal. Previdenciário. Administrativo. Recurso. Efeito suspensivo.}

Aplicação subsidiária do CPC. Relator Luiz Carlos de Castro Lugon, DJ 04/07/2001. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/8649005/apelacao-em-mandado-de-seguranca-ams- 8747-pr-20000401008747-3-trf4>. Acesso em: 12 jul. 2011.

132 com a Portaria nº 4.414/98, os recursos interpostos aos órgãos do Conselho de Recursos da Previdência Social tem efeito suspensivo, impossibilitando o imediato cumprimento da decisão administrativa antes de findo o prazo recursal. 57

A jurisprudência da E. Corte Regional é unânime. Apregoou, em julgamento de caso concreto assemelhado, que a outorga de efeito suspensivo ao recurso administrativo decorre da combinação das seguintes normas jurídicas: CF, artigo 5°, LV; Lei n. 8.213/91, art. 126; o revogado Decreto n. 2.172/97 e a Portaria n. 4.414/98, em seu artigo 31:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. PRESSUPOSTOS. CPC, ART. 273. RESTABELECIMENTO DE BENEFÍCIO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DE

EFEITO SUSPENSIVO. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS.

CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA.

l. O processo administrativo deve obedecer às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, somente podendo ser cancelado o beneficio previdenciário após ultrapassada a fase do recurso administrativo, ou seja, da decisão de segunda instância administrativa.

2. A outorga de efeito suspensivo ao recurso administrativo decorre da combinação das seguintes normas jurídicas: CF, art. 5º, LV; Lei nº 8.213/91, art. 126; Decreto nº 2.172/97, art. 209; Portaria nº 4.414/98 (Regimento Interno do Conselho de Recursos da Previdência Social), art. 31. 58

Por fim, cumpre observar que inobstante a Lei n. 9.784/99 ter indicado que os recursos administrativos não são dotados de efeito suspensivo, abriu a possibilidade de outorga deste efeito, de ofício ou a pedido, em havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação decorrente da execução.

Embora o artigo 308 do Decreto n. 3.048/99 tenha sido explícito somente quanto aos efeitos do recurso interposto da decisão das Juntas de Recursos, não dispôs em sentido contrário quanto aos recursos ordinários. A omissão legal, contudo, fora suprimida, no âmbito administrativo, com a edição da

57 _{BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Quinta Turma. AG 1999.04.01.106319-8 DJU}

01/03/2000.

58 _{BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Sexta Turma. AG 1999.04.01.1026367-2 DJU}

133 Portaria Ministerial da Previdência Social n. 713/93, que dispôs, em seu artigo 14, que os recursos serão recebidos com efeito devolutivo e suspensivo, sendo que essa norma infralegal encontra-se com plena vigência e eficácia jurídica.

Hertz Costa59 defende que a regra no direito processual brasileiro é o da suspensividade do recurso. Mesmo quando o texto legal silencia, há de se entender que o recurso produz efeito suspensivo, ficando paralisada, portanto, a eficácia da decisão. Para que não exista essa eficácia, mister se torna que o texto de lei revele, apesar do recurso, que ele não tem efeito suspensivo, o que faz de forma indireta, expressando que o recurso é recebido no ―efeito devolutivo‖.

134 10. CONCLUSÃO

i) A previdência social integra a Seguridade Social. Diferentemente da assistência social, a previdência é contributiva e preventiva. Nesse aspecto se assemelha à saúde, embora essa técnica beneficiar independentemente de contribuição;

ii) A previdência social, enquanto parte da Seguridade Social, ocupa- se da proteção preventiva dos efeitos do risco social.

iii) A invalidez é risco social. Caracteriza-se como incapacidade substancial para o trabalho; dado real contrário ao fato que impõe a filiação.

iv) Existem várias espécies de invalidez. Sem embargo, optamos pela análise quanto à origem e ao tempo. No primeiro caso, a invalidez é acidentária ou comum; no segundo, é por prazo determinado ou indeterminado.

v) Enquanto a invalidez por prazo determinado gera o auxílio-doença, a por prazo indeterminado concede a aposentadoria por invalidez. Se a origem for acidentária, o benefício será acidentário; se comum, o benefício será previdenciário.

vi) A natureza acidentária é caracterizada pela causalidade, pela estatística ou pela prova ambiental. No primeiro caso, o INSS analisa, na realidade, o nexo entre o trabalho e a invalidez; se existente, mesmo que indireto, o benefício será considerado acidentário. O método estatístico, conhecido como NTEP, se utiliza da probabilidade, gerando presunção de que determinada invalidez decorreu do trabalho. A forma ambiental, relaciona a invalidez aos agentes nocivos do trabalho.

135 vii) A caracterização da natureza acidentária pelo INSS não é absoluta. No âmbito da Justiça do Trabalho, o dado produzido pelo INSS é mero indício de prova do acidente do trabalho, e vice-versa.

viii) A invalidez acidentária, mesmo que não identificada pelo INSS, gera efeitos no contrato de trabalho. Além de suspender o contrato, confere direito de estabilidade após a cessação da incapacidade, e mantém os depósitos para FGTS enquanto vigente a suspensão.

ix) No âmbito da previdenciária, a invalidez acidentária é objeto da ação de regresso. Não obstante as tentativas do INSS, a responsabilidade nessa ação é subjetiva. Assim, além de provar a natureza acidentária da invalidez, o INSS deverá comprar a culpa da empresa nesse evento. Ademais, a invalidez acidentária importa ao FAP, porque é contabilizada no desempenho da empresa na mitigação dos riscos ambientais do trabalho; dado que poderá beneficiar ou prejudicar a empresa na redução da alíquota do SAT.

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