Eficiência em projetos sociais 66

A escassez de recursos é um elemento presente na realidade, se não de todas, da grande maioria das organizações contemporâneas, fazendo com que as mesmas necessitem “administrar os parcos recursos de que [dispõem] para atender [às] imensas e crescentes necessidades” existentes (CONTADOR, 2000, p.19). No caso das Organizações do Terceiro Setor, a preocupação com resultados e impactos sociais das ações empreendidas, permeada por restrições de recursos, faz com que o conceito de eficiência se torne um critério relevante não só para as mesmas, no sentido de que elas consigam atingir os objetivos de um projeto dentro de certos limites orçamentários, como também para os seus financiadores, no sentido de cobrar um uso responsável dos recursos destinados às beneficiárias.

O conceito de eficiência, utilizado predominantemente em análises financeiras, relaciona-se, em termos ideais, à noção de ótimo (COHEN; FRANCO, 1998), ou seja, a escolha da melhor forma possível de alocação e uso dos recursos disponíveis para um projeto de forma que se produza o máximo de resultados com o mínimo de insumos.

A Unicef (www.unicef.org) entende eficiência como o menor custo necessário para o alcance de determinados objetivos. Aqui se observa a idéia de ótimo na medida em que se toma o “menor custo” como um parâmetro ideal a ser perseguido e indicando, por conseguinte, o custo mínimo do projeto. Já Tripodi et al (1975) e Cohen e Franco (1998) apresentam um outro aspecto do conceito ao defini-lo como uma relação entre os esforços despendidos/custos dos insumos e os produtos/objetivo/resultados alcançados. Ao apresentar a eficiência como uma relação, subentende-se tal conceito como um continuum que oscila

entre as situações de completa eficiência e total ausência de eficiência, o que torna possível aos avaliadores e/ou organismos financiadores compararem projetos com diferentes níveis de eficiência. Inclusive, Cohen e Franco (1998) afirmam que, no caso da eficiência, os recursos devem sempre ser traduzidos em unidades monetárias. Porém, nos casos em que se considerarem os recursos em unidades físicas, o termo mais apropriado é o de produtividade (ou eficiência produtiva), conceito que eles consideram semelhante ao de eficiência.

Dentro do processo de avaliação de projetos sociais, a eficiência é um conceito útil, tanto para a avaliação de processos, como mencionado anteriormente, quanto para a avaliação econômica. No caso da avaliação de processos, o objetivo é relacionar o número de serviços prestados com os recursos mobilizados (em termos de dinheiro investido ou de número de serviços por profissional), sendo assim, mais relacionada à noção de produtividade. Nesse caso, a definição proposta pela Unicef (www.unicef.org) demonstra-se apropriada por servir de subsídio para a elaboração do planejamento do projeto por trabalhar com a idéia de recursos mínimos para a realização do projeto e para a programação das atividades a serem realizadas. Durante a fase de implementação das atividades, o custo mínimo servirá como referência para comparação com o custo efetivamente realizado, indicando ou não a necessidade de reprogramação ou reorientação das ações em curso.

Uma técnica pertinente à avaliação de processos é a chamada análise de custo- efetividade, que também pode ser encontrada sob as denominações de analise de custo- eficácia ou análise de custo-resultado. A análise de custo-efetividade define-se como uma técnica de análise de eficiência que compara os custos despendidos com os resultados alcançados em um empreendimento, diferenciando-se, porém, de outras técnicas pelo fato de não exigir que tais resultados sejam expressos em unidades monetárias (COHEN; FRANCO, 1998; TANAKA; MELO, 2001; AGUILAR; ANDER-EGG, 1994; TRIPODI et al, 1975). Essa técnica, de acordo com Tanaka e Melo (2001), surgiu da necessidade de se ter uma metodologia de análise de eficiência mais adequada para a área social, dadas as limitações de se converterem os produtos e impactos gerados por empreendimentos sociais em unidades monetárias, condição necessária no caso de técnicas como a análise de custo-benefício. Nesse caso, os produtos e impactos costumam ser expressos em unidades de resultados ou objetivos quantificáveis (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994), o que facilita seu uso. Em situações nas quais seja difícil apresentar os resultados de maneira quantitativa, aconselha-se listá-los e apresentá-los de maneira ordenada (COHEN; FRANCO, 1998).

A avaliação econômica, por sua vez, “é o processo pelo qual os custos de programas[/projetos], sistemas, serviços ou atividades [...] são comparados com outras alternativas e suas conseqüências” (TANAKA; MELO, 2001, p.43) com a finalidade de “examinar a rentabilidade desses [...] para encontrar a solução menos cara que permite alcançar um objetivo determinado, ou para tirar o máximo proveito de um gasto dado” (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994, p.169). Aguilar e Ander-Egg (1994) julgam necessário esse tipo de avaliação porque, uma vez que a escassez de recursos faz parte da realidade das organizações que executam projetos sociais, essas devem se responsabilizar por executar empreendimentos que consigam obter o máximo de resultados e impactos com os recursos disponíveis. Duas técnicas próprias da avaliação econômica são as análises de custo-benefício e de custo-utilidade.

A análise de custo-benefício é uma técnica de avaliação geralmente utilizada em análises de viabilidade econômica e financeira de empreendimentos privados. A sua aplicação na esfera social se deve fundamentalmente ao fato de essa fornecer informações relevantes sobre a rentabilidade de diferentes empreendimentos, o que permite, por conseguinte, a comparação entre os mesmos reduzindo-os a um padrão de medida comum, principalmente em termos de eficiência da aplicação dos recursos. A análise de custo-benefício, segundo Aguilar e Ander-Egg (1998), é uma técnica que permite aos gestores de um empreendimento determinar a eficiência de um projeto por meio da comparação entre os recursos despendidos e os produtos e impactos obtidos, expressos em valores monetários.

A utilização desta técnica, assim como na esfera privada, fundamenta-se no seguinte pressuposto: um benefício só deve ser aceitável se o(s) retorno(s) obtido(s) com o mesmo superar(em) seus custos (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994). Entretanto, deve-se

advertir que nem sempre um projeto deve ser avaliado em termos de eficiência ou rentabilidade. Em alguns casos a consecução de determinados objetivos é desejável e necessário independentemente do custo, já que existem razões políticas, sociais ou culturais pelas quais se considera que a realização do projeto contribui para a consecução de alguns objetivos gerais da sociedade (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994, p.174).

Sua aplicação na área social, todavia, esbarra na dificuldade de se determinar o valor do retorno social de um determinado empreendimento, sendo que sua adaptação para o uso em projetos sociais nem sempre consegue superar os limites próprios da técnica (TANAKA; MELO, 2001). No âmbito da avaliação privada, todo produto ou serviço possui preços de mercado definidos que são usados como referência para valoração dos produtos de um

projeto, sendo que na existência de uma pluralidade de preços para um mesmo bem, costuma- se empregar a média como preço representativo (CONTADOR, 2000). Contudo, a valoração de benefícios sociais e seus impactos, como alfabetização, imunização ou redução do risco de morte; são elementos difíceis de se estabelecer um parâmetro monetário, tanto por questões econômicas, quanto morais e éticas, dependendo da situação, o que dificulta a aplicação da análise de custo-benefício em projetos sociais. Inclusive, alguns esforços já foram realizados no sentido de se desenvolver uma metodologia adequada para a avaliação de benefícios públicos, contudo, sem alcançarem êxito satisfatório (CONTADOR, 2000).

Porém, um recurso que permite a aplicação da análise de custo-benefício na área social é utilização de preços sociais para valorar os insumos utilizados para a geração de produtos de um projeto social e, consequentemente, estimar a magnitude monetária de um benefício social. Os preços sociais refletem os custos de oportunidade para a economia/sociedade como um todo e não apenas para os diretamente envolvidos com o projeto (instituções, população- alvo, etc.) (CONTADOR, 2000; TANAKA; MELO, 2001). De acordo com Contador (2000), eles são calculados a partir da ponderação do custo social de determinados fatores e dos preços vigentes de mercado.

Por fim, a análise de custo-utilidade consiste em uma técnica que confronta o valor monetário dos insumos utilizados com os benefícios tal e como são vividos e percebidos pelos beneficiários (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994). A diferença entre essa e as outras duas técnicas já apresentadas consiste no método utilizado para valorar os benefícios do projeto, sendo que, enquanto nas outras se busca um parâmetro objetivo para valorar os benefícios, nessa considera-se “o valor dos efeitos nos indivíduos aos quais afetou, ou que têm um interesse legítimo na avaliação [do projeto], expresso por meio de medidas subjetivas, quer dizer, benefícios percebidos pelo mesmo indivíduo em termos de satisfação” (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994, p.172)22.

A vantagem dessa técnica é que ela permite que o valor intangível de certos produtos ou efeitos, que não podem ser expressos em valor monetário ou unidades de resultado, sejam considerados na avaliação na forma como eles são percebidos pela população-alvo (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994). Sua aplicação é bastante apropriada em situações nas quais a participação da comunidade é requerida, como na avaliação participativa, e a opinião da mesma é considerada importante para a elaboração do juízo sobre os produtos e impactos

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Referência utilizada pelos autores: PINEAULT, R.; DAVELUY, C. La Planificación sanitária. Conceptos, métodos y estratégias. Barcelona: Masson, 1987.

gerados por um projeto social. Como desvantagem, tem-se a inadequação da mesma em situações nas quais os custos e/ou resultados de projetos alternativos diferem entre si substancialmente (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994).