De início, importa frisar que o sentido de eficiência normalmente utilizado na literatura administrativa é aquele influenciado pela conotação que lhe foi atribuída pela Ciência Econômica. Assim, normalmente emprega-se o termo eficiência atrelando-o à noção de correspondência entre custos e resultados. A Administração eficiente, nesse sentido, seria aquela que adequadamente gerencia os insumos, para alcançar o melhor resultado financeiro. Este é o sentido técnico atribuído à eficiência, porém, não o único, como visto na análise de suas raízes.
Seguindo a linha da eficiência técnica, Motta (1990, p. 230) defende a ideia de que a eficiência se relaciona com o cumprimento de normas e com a redução de custos. Sua importância reside em perquirir se um programa público foi executado da forma mais adequada (competente) e com a melhor relação custo-resultado.
A eficiência representa a relação entre os recursos aplicados e o produto final obtido, ou seja, a razão entre o esforço e o resultado, entre o custo e o benefício resultante (relação entre meios e fins). Está voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (métodos), a fim de que os recursos sejam aplicados da forma mais racional possível. Verifica-se, pois, que a eficiência preocupa-se com os meios, com os métodos e procedimentos mais indicados que precisam ser devidamente planejados e organizados, a fim de assegurar a otimização da utilização dos recursos disponíveis.
Portanto, nos domínios da Ciência da Administração, a eficiência tem a ver com o fazer corretamente as coisas, com a melhor utilização dos recursos disponíveis, enfim, com a otimização da relação meio-fim.
Quando as preocupações se voltam para os fins, quando as atenções se voltam para os resultados fornecidos por aqueles que executam para avaliar o alcance dos fins, ingressamos na seara da eficácia. Para verificar se ‘as coisas bem-feitas’ são as coisas que realmente deveriam ser feitas, isto é, quando nos referimos ao alcance dos objetivos por meio dos recursos disponíveis, estamos nos voltando para a eficácia.
Além do sentido técnico atribuído à eficiência, existe um outro uso específico do termo, conhecido como "eficiência social", derivado da economia do bem-estar, e que diz respeito à “otimização”. Nesse caso, a política é eficiente quando não é possível ser melhorada, isto é, quando o bem-estar da sociedade está em seu grau máximo. Considera-se que o bem-estar de alguém está em seu grau máximo quando o seu aumento poderia vir a causar um desequilíbrio, ao implicar a diminuição do bem-estar de outrem. Nesse sentido, o significado de eficiência é bem diferente dos outros significados encontrados na literatura, sendo sinônimo de otimização.
Como mencionado, o significado de eficiência na literatura da Administração Pública está quase sempre associado à eficiência técnica.
Conforme observam Van der Meer e Rutgers (2010), embora os autores considerem o significado de eficiência como universal, ele vem sendo utilizado de forma diferente a depender do contexto envolvido, ou seja, se é público ou se é privado, o que pode gerar consequências diferentes quanto aos critérios para mensurar a entrada e/ou saída.
Assim, em um contexto de negócios, o primeiro critério a se considerar é o "lucro". A eficiência, nesse caso, apenas seria relevante como um meio para criar receitas. De outro lado, o resultado da ação pública é a realização de "valores públicos", tais como segurança, saúde, justiça, assistência social, e assim por diante. O lucro não é um valor muito relevante em um ambiente público.
O grande problema verificado é a extrema dificuldade de se utilizar um único valor como referência para determinar a eficiência em um ambiente público. Explicando melhor, haverá situações em que uma ação governamental, mesmo gerando “lucro” para o Estado, poderá ser ineficiente sob a ótica de outros valores que se visam proteger, como, por exemplo, ocorre em situações que possam gerar danos ambientais.
Muitas vezes o Estado poderá ter uma importante fonte de receitas ao autorizar a realização de uma atividade econômica em determinado local, no entanto, esta atividade pode causar danos ambientais irreversíveis. Esse exemplo reflete claramente que, não raro, poderá haver um choque entre “valores”, o que demonstra que, ao contrário da atividade privada, onde os propósitos (relacionados à obtenção de lucros) são claros e determinados, na atividade pública tais propósitos nem sempre são claros.
Conforme mencionado, o uso do termo eficiência não se limita ao seu sentido técnico, pois existe um sentido não técnico ou material, que está relacionado com os resultados pretendidos, com os propósitos ou fins para o qual a ação é realizada, e que remonta à análise da teoria da causalidade de Aristóteles.
É sabido, entretanto, que a Administração Científica ou Taylorismo foi um marco paradigmático para a eficiência, causando impacto também sobre os estudos em torno da Administração Pública.
É importante salientar que o Taylorismo entrou na Administração Pública moderna em seus primórdios, através do Movimento Burocrático ocorrido no início do século 20, e que defendia como valores fundamentais a eficiência e a economia. Entretanto, a eficiência não surgia como termo nuclear do sistema desenvolvido por Taylor, - focado no planejamento, na racionalidade, na especialização do trabalho, nas normas e na padronização da gestão. Na visão de Taylor, a eficiência teria um sentido mais restrito ou técnico- econômico, relacionando-se com o aumento da produtividade.
Van der Meer e Rutgers lembram que o uso do termo eficiência em sentido substantivo é verificado em documentos, como no famoso relatório de Brownlow, produzido nos Estados Unidos em 1937, onde há expressa referência à gestão eficiente, o que denotaria
uma conceituação mais limitada do que a de governo eficiente. No contexto da Administração Pública, a eficiência estaria, assim, direta ou indiretamente, relacionada às metas ou políticas públicas definidas.
Os autores do artigo em discussão destacam, ainda, que na década de 50, Gulick se referiu à eficiência como valor central, que poderia entrar em conflito com outros valores, mas que tais interferências jamais poderiam ser consideradas capazes de afastar a ideia de eficiência como valor fundamental. Já na visão de Dwight Waldo, em seu “O Estado de Administração”, a eficiência não poderia ser considerada como um valor em si mesmo, mas como um valor a ser apreciado à luz de outros valores. Os autores do artigo em análise lembram que, para Waldo, as coisas não são simplesmente "eficientes" ou "ineficientes", mas são eficientes ou ineficientes para fins determinados. O eficiente para uma dada finalidade pode significar ineficiente em relação à outra. Sua conclusão é, portanto, que a eficiência não pode ser um valor em si; as coisas são eficientes para um propósito. A eficiência só pode ser medida se o propósito é claro. Dessume-se, assim, que a eficiência estaria claramente ligada à noção de "razões e proporções", entendimento que também estaria em consonância com o significado aristotélico substancial de causalidade.
Van der Meer e Rutgers sustentam, ainda, que na visão de Herbert Simon "ser eficiente" é uma demanda fundamental para a gestão de uma organização, sendo um critério básico de escolha administrativa. O princípio da eficiência define o que Simon chama de "homem administrativo”. O problema da eficiência seria, em sua visão, encontrar o máximo de uma função de produção a partir de restrições financeiramente impostas. Simon sustenta que a eficiência sempre tem de ser avaliada à luz dos objetivos finais, a fim de encontrar os critérios que devem nortear a atuação gerencial.
Do exposto, pode-se concluir que a eficiência não se limita à relação insumo- produto, mas se refere a outras questões substanciais atinentes à capacidade para se chegar aos fins pretendidos. Assim, no campo da Administração Pública, o sentido substancial de eficiência não pode ser negligenciado em face do seu sentido técnico, tendo em vista os valores públicos que as atividades desenvolvidas visam satisfazer, nem sempre de cunho estritamente econômico.