A economia do setor público envolve o estudo não somente do que o governo faz mas também do que deveria fazer. Ou seja, há aspectos normativos e positivos envolvidos no estudo. De um lado, aspectos positivos são indispensáveis porquanto constituintes dos alicerces da análise dos efeitos das políticas públicas. Do outro, normativo, procede-se a uma avaliação de e…ciência e eqüidade das políticas públicas.
Porém, em um outro nível a propria avaliação do comportamento do governo pres-supõe uma análise positiva do processo pelo meio do qual as decisões são efetivamente tomadas.
Em princípio, portanto, a economia do setor público deveria envolver o estudo das causas e conseqüências de toda forma de ação do governo. A necessidade de especialização, porém, acaba por limitar o escopo do campo, o que não quer dizer que este processo de estreitamento seja monotônico. De fato, o que se observa é que
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vários ramos são adicionados e outros excluídos de tal forma que historicamente o escopo da economia do setor público apresente grande variação.
Do ponto de vista metodológico, como na maior parte dos estudos em economia, faz-se uso constante de modelos econômicos, entendidos como peças indispensáveis para que os argumentos sejam construídos de forma coerente, e para que as hipóteses geradoras das conclusões obtidas sejam facilmente identi…cadas.
A idéia subjacente a toda a discussão em economia do setor público é que estamos lidando com uma economia mista, no sentido de que há um setor privado, no qual os agentes são livres para fazer suas escolhas. Por outro lado, há também um governo1 que procura estabelecer políticas de maneira a induzir (ou estimular) determinadas escolhas.
Desta forma, para que possamos avaliar políticas dos governos precisamos primeira-mente saber quais os efeitos das intervenções do governo sobre as ações das pessoas, i.e., precisamos de uma teoria sobre como os agentes tomam suas decisões, como as decisões individuais são compatibilizadas e como as intervenções do governo afetam essas decisões.
A teoria econômica nos oferce o arcabouço fundamental para tal tarefa. Explo-raremos a teoria do consumidor a partir da hipótese de racionalidade–em geral, e a teoria da …rma geralmente pressupondo que seu objetivo fundamental é a maximiza-ção do lucro. Estaremos availando o resultado da interamaximiza-ção dos indivíduos com as
…rmas a partir da idéia de equilíbrio, principalmente o equilíbrio competitivo.
Obviamente, em vários momentos alguns desses pressupostos representam uma aproximação pobre da realidade. Em outros a violação dos pressupostos é a própria essência da motivação da intervenção do governo. Neste sentido, freqüentmente al-gumas das hipóteses do modelo básico serão relaxadas para que possamos motivar a intervenção do governo e/ou veri…car a robustez dos resultados alcançados.
Conhecer os resultados de diversas intervenções pode não ser bastante. Assim, uma vez estabelecidas as conseqüências sobre o comportamento privado e sobre o equilíbrio daí resultante, o julgamento das diferentes políticas deve ter por base os objetivos dos formuladores de política. Há várias di…culdades conceituais relacionadas ao estabelecimento de um critério ou uma função objetivo derivada a partir das hipóte-ses mais básicas sobre o comportamento humano. Discutiremos essas di…culdades e mostraremos algumas soluções parciais do problema.
1O sentido de governo é amplo, …gurando como o conjunto constituído pelos três poderes e min-istério público.
Em geral, porém, tomaremos o caminho mais pragmático de supor a existência de uma função objetivo para o governo. Esta postura, ainda que bastante útil do ponto de vista normativo, deixa de lado uma das questões de grande interesse prático, qual seja, a questão de como as políticas são de fato escolhidas. A evolução do nosso entendimendo acerca desta pergunta é, talvez, um dos grandes avanços recentes da economia do setor público, como veremos a seguir no breve histórico da área.
Breve História da Economia do Setor Público
Até recentemente, Musgrave (1959) era considerada a bíblia das …nanças públicas.
O mencionado autor dividia a atuação do Estado em três ramos distintos: e…ciência;
distribuição ou eqüidade (separado de e…ciência), e; estabilização.
Havia uma total separação entre as discussões de e…ciência e distribuição. Essa separação deve ser contrastada com a moderna agenda de pesquisa da área, em que o ‘trade-o¤’e…ciência-eqüidade está presente em quase todos os modelos. Vale então constatar o fato de que o campo estava principalmente focado no problema de falhas de mercado, i.e., situações em que alguma das hipóteses necessárias ao primeiro teorema do bem-estar não é válida.
Uma outra característica do escopo da economia do setor público diz respeito ao ramo da estabilização. Trata-se de estabilização macroeconômica tal qual introduzida na ciência econômica com as idéias keynesianas. Esse aspecto da política econômica praticamente desapareceu da agenda dos pesquisadores de economia do setor público, por necessidade de especialização.
Não obstante, outros aspectos da política macroeconômica voltaram a ser incor-porados na agenda dos pesquisadores de economia do setor público como a política monetária, em que regras de política são adotadas num contexto de tributação ótima.
Além disso, a inclusão dos modelos de economia política para a determinação das políticas macroeconômicas efetivamente adotadas tem sido também importante ob-jeto de pesquisa.
Um outro campo mais recentemente sendo desenvolvido é a economia da regu-lação, em que se procura estabelecer parâmetros de e…ciência que buscam incentivar a competição e estabelecer marcos regulatórios pelos quais os agentes econômicos tomam decisões.
Evoluções decorridas do …m dos anos 60
A partir do …m dos anos 60 a economia do setor público experimenta uma grande mudança em seu escopo e em alguns de suas abordagens metodológicas.
Do pondo de vista do escopo, a preocupação com a eqüidade e aspectos distribu-tivos das políticas governmentais em geral, voltam para o centro da agenda, após um período em que estes aspectos …caram em segundo plano. Esta mudança baseou-se uma visão pragamtática quanto à di…culdade de produzir qualquer avanço na de…nição de políticas públicas quando julgamentos de valor são vistos como arbitrários sob as amarras do teorema de impossibilidade de Arrow.
Uma outra mudança relevante foi a crítica à …gura do governo benevolente uti-lizado nos modelos de …nanças públicas a partir da escola da Escolha Pública (Public Choice Theory)erguida sobre as obras de Buchanan, Tullock e North. O ponto fun-damental dessa literatura é o reconhecimento de que os governantes e os burocratas são também agentes racionais e motivados por interesses próprios, os quais podem ou não estar alinhados com os da sociedade. Entender os incentivos desses agentes e a maneira como as instituições políticas determinam suas escolhas é fundamental para que se conheça a forma como as políticas são efetivamente determinadas.
No entanto, com algum risco de sermos por demais simplistas, coloca-se no centro das mudanças de …nanças públicas um aspecto puramente metodológico: a incor-poração das restrições informacionais na de…nição do papel e nos instrumentos do governo. Neste sentido, destacam-se as contribuições a seguir.
Vickery, Clark-Groves, Tiebout. Os agentes têm informações privadas acerca de suas preferências por bens públicos, e fazem uso dessa informação privada para
‘pegar carona’nos programas de governo. Os autores mostraram como mecanis-mos semelhantes aos de mercado para revelar as preferências por bens públicos e/ou como mecanismos especí…cos podem ser desenhados para a revelação de preferências.
Diamond-Mirrlees. Desenvolveram metodologia capaz de calcular regras de "second-best". Em particular, o uso de dualidade para resolver o problema de principal-agente, característico das funções do governo, permitiu simpli…car problemas de tributação ótima e generalizar a abordagem de Ramsey. Também de…niram regras para alocação de recursos do e para o setor público: Custo Marginal dos Fundos Públicos (MCF) e Teorema da E…ciência Produtiva.
Mirrlees. Extensão da preocupação com o problema distributivo e a teoria da tributação ótima da renda. Emergência da teoria baseada nos problemas in-formacionais. As imperfeições na estrutura informacional consitutem a razão fundamental para a violação dos pressupostos do2 teorema do bem-estar so-cial. A tributação ’lump-sum’ não é suposta impossível como no modelo de Ramsey. É a estrutura informacional que determina endogenamente os instru-mentos, gerando de forma endógena o ’trade-o¤’eqüidade-e…ciência.
La¤ont, Guesnerie, Tirole e outros. Teoria da regulação dos serviços públicos.
Essa literatura é também fundamentada em problemas de assimetria informa-cional e na moderna teoria dos contratos.
Estas contribuições, datando de períodos diferentes, formam a base da moderna teoria do second-best, onde se situam as escolhas fundamentais de políticas públicas.
1.0.2 Justi…cativas para Existência e Escopo do Setor Público