Estruturalismo ceplalino: diagnósticos e recomendações de políticas econômicas

A apresentação do processo de deterioração dos termos de troca e a tendência ao

déficit comercial nos países periféricos podem ser consideradas a primeira grande

contribuição do pensamento estruturalista para a interpretação do crescimento econômico nos países periféricos do sistema capitalista. Raúl Prebrisch demonstrou como o desequilíbrio da balança comercial constitui a chave dos problemas de desequilíbrio externo devido as oscilações do valor das exportações e da capacidade para importar. Nesse processo, era sempre necessário adaptar as importações à capacidade de pagamento conferida pelas exportações. Segundo Prebisch (1949), se as atividades exportadoras crescessem suficientemente não seria necessário pensar em restrições. No entanto, o ritmo de aumento da demanda por importações de recursos naturais é lento devido ao progresso técnico na utilização de insumos, na produtividade, nos salários e consequentemente, no consumo mais elaborado. O resultado é que a elasticidade-renda da demanda de importações primárias dos

centros diminui ao longo do crescimento econômico, enquanto a elasticidade-renda das importações na periferia se mantem crescente, tanto pela importação de bens e serviço, quanto com a de bens de capital e insumos necessários para a manutenção do processo de industrialização.

Tal fenômeno não deriva de fatores circunstanciais, sua raiz se encontra nas condições estruturais do processo substitutivo e na deterioração dos termos de troca que o comércio internacional realiza. Frente às condições dinâmicas requeridas para se preservar o equilíbrio externo, as economias periféricas precisam diminuir sua elasticidade-renda da demanda por importações modificando sua estrutura produtiva através da industrialização. Apesar de o processo substitutivo aliviar certas importações de bens industriais, enquanto não fosse concluída, a tendência ao desequilíbrio estrutural do balanço de pagamentos se mantem devido às necessidades de importação para estrutura produtiva. Portanto, enquanto as economias periféricas se mantiverem predominantemente exportadoras de produtos primários e, importadora de produtos industriais, insumos ou bens de capital, processo de industrialização na periferia acaba por aumentar a vulnerabilidade externa. O problema de vulnerabilidade externa se verificaria ao longo de todo o processo de industrialização periférica na identificação da dependência financeira e tecnológica nos anos 1960, nos impacto das empresas multinacionais no setor produtivo e financeiro na década de 1970, nas crises de financiamento externo e na especialização produtiva e tecnológica nas décadas seguintes.

Prebisch (1949) entendia que a desigualdade era inerente ao desenvolvimento em um comércio mundial caracterizado pelo intercâmbio de matéria-prima vinda de estruturas produtivas especializadas e heterogêneas por produtos industriais oriundos de economias diversificadas e homogêneas. A denúncia de uma relação de atraso também estaria presente nos conceitos de desenvolvimento e subdesenvolvimento. Enquanto Prebisch constatou, de forma empírica, a deterioração dos termos de troca para descrever a relação centro e periferia, Furtado (1959, 1961) levantou a formação histórica do sistema capitalista e descreveu as diferentes trajetórias dos países desenvolvidos e subdesenvolvidos.

As flutuações cíclicas na demanda por exportação impunham periódicas crises na capacidade para importar e sobre o balanço de pagamentos dos países periféricos. Nesse processo, Furtado (1959) explicou como a política de desvalorização cambial e os gastos do governo na defesa da atividade exportadora transferiu renda das importações, pagas por toda a sociedade, para as atividades exportadoras privadas, ao mesmo tempo em que dava fôlego à industrialização, mantendo a renda nacional e garantindo certa rentabilidade da produção

industrial doméstica. No entanto, a substituição de importações não garantia que o setor industrial se tornasse o elemento dinâmico devido ao seu avanço tecnológico e produtivo não depender das inovações introduzidas no processo produtivo e, sim, da demanda formada por indução externa.

Apesar da relação centro – periferia versar sobre uma condição estruturalmente atrasada, assim como o conceito de desenvolvimento e subdesenvolvimento, suas diferenças de enfoque dariam frutos as distintas estratégias de desenvolvimento propostas pelos seus respectivos autores (Prebish e Furtado). Segundo Fonseca e Salomão (2018), essa desavença seria inclusive o motivo pelo qual Celso Furtado teria se afastado da CEPAL logo após o relatório sobre a economia mexicana, coordenado por ele, ser duramente cerceado por Prebish em suas conclusões e proposições. Embora o autor argentino fosse crítico à teoria das vantagens comparativas e um defensor da industrialização por substituição de importações, sua preocupação era maior com a inserção externa e competitividade internacional. Uma vez negada a centralidade do mercado interno no processo de industrialização, Prebisch destacaria o papel da desvalorização cambial como meio de incentivar o setor exportador, apesar de impactar diretamente nos artigos importados e no custo de vida. A ideia primordial da desvalorização era incentivar as exportações para superar o problema de estrangulamento externo e permitir a continuidade do processo de industrialização. Por sua vez, Furtado também reconhecia os benefícios da depreciação cambial para o setor exportador e na capacidade de importar; no entanto, essa política econômica fortalecia o processo de concentração de renda enfraquecendo o processo de substituição de importações baseado no consumo do mercado interno (FONSECA; SALOMÃO, 2018).

Os dois autores também defeririam quanto o papel da política fiscal no processo de desenvolvimento econômico na periferia. Todavia, enquanto Prebisch destacava a necessidade da austeridade fiscal e equilíbrio macroeconômico para o não comprometimento do processo de industrialização, Furtado destacava a importância da política fiscal tanto na redistribuição e fortalecimento do mercado interno, como também na participação do investimento em setores não financiados pelo capital privado (infraestrutura, educação, insumos).

O caráter histórico do conceito de países desenvolvidos e subdesenvolvidos sugere o desenvolvimento econômico como resultado da interação entre acumulação de capital e progresso técnico, ou seja, as causas e o mecanismo do aumento persistente da produtividade do fator trabalho e suas repercussões na organização da produção e na forma como se distribui e se utiliza o produto social (FURTADO, 1961). Apesar da similaridade teórica com as teorias keynesiana e schumpeteriana, nos países subdesenvolvidos, a acumulação de capital e o

avanço tecnológico não conduzem, necessariamente, ao aumento de salário. Na verdade, na maioria das vezes, agrava a concentração de renda, aumentando o consumo conspícuo em detrimento do consumo da massa assalariada. Sendo assim, para adquirir precisão nas formulações especiais relativas a determinados processos históricos de desenvolvimento, o subdesenvolvimento precisa ser entendido como um caso especial dentro do sistema capitalista.

As crises de escassez de divisas causadas pelo lento crescimento das exportações elevavam frequentemente os preços dos bens importados e o custo cambial dos investimentos, aumentando os custos de produção e o nível de preços gerais da economia. Nesse caso, assim como o desequilíbrio no balanço de pagamentos, a inflação é resultado dos desajustamentos estruturais que acompanham o processo de crescimento em certas fases do subdesenvolvimento. Dessa forma, um processo sustentável de industrialização exige não apenas de criar condições propícias para o investimento, será necessário garantir que as inversões e a trajetória tecnológica modificassem as estruturais produtivas necessárias para se promover o desenvolvimento.

A penetração de empresas capitalistas modernas em estruturas arcaicas produziu um núcleo industrial ligado ao mercado interno que se desenvolve através de um processo de substituição das manufaturas em permanente concorrência com produtores estrangeiros. Nesse processo, a concorrência em torno das inovações tecnológicas mais vantajosas impõe a necessidade de seguir a estrutura dos custos e preços dos países exportadores de manufatura, ficando em segundo plano as tecnologias que permitiriam uma real absorção do setor de subsistência e a transformação da estrutura econômica. O resultado é uma maioria de trabalhadores subempregada em setores arcaicos, coexistindo com produção industrial de elevado grau de diversificação, de forma que boa parte de sua população fica alheia aos benefícios do desenvolvimento.

Por sua vez, os estudos acerca dos estilos de desenvolvimento, na década de 1960, iniciariam com as análises dos padrões de crescimento nos países subdesenvolvidos a partir das características dos componentes da demanda, também levando em conta sua expansão e as pautas distributivas. Furtado (1966) explicou como o aumento da produtividade média depende dos diferentes ritmos com que as produções dos três bens (consumo, capital e intermediário) são incrementadas e do ritmo de incorporação da produção de novos bens. A incorporação tecnológica, bens e de processos mais avançados, aumentam o padrão de consumo e a desproporcionalidade com a qual os lucros se apropriam do excedente econômico. Sendo a força de trabalho o único ativo que a população periférica dispõe, é um

bem de oferta elástica, seu preço não é fixado pelos ganhos de produtividade, mas pelo mercado em função do seu custo de reprodução, perpetuando a miséria mesmo com aumento da produtividade nacional. Dessa forma, frente ao fraco poder de barganha dos trabalhadores e a presença maciça de subemprego estrutural a produtividade, salário e consumo de bens simples se mantêm baixas, permitindo que os ganhos de produtividade sejam apropriados majoritariamente pelos lucros.

No entanto, as dificuldades para a expansão da demanda, relacionada a concentração de renda, não eram incompatíveis com a industrialização por substituição de importações no setores de bens não duráveis e de bens simples. Na chamada “substituição fácil”, apesar da alta concentração, é possível ampliar a produção e o consumo, porém, enfrentando a limitação dos mercados periféricos. Para se aprofundar na industrialização era necessário promover o consumo de bens simples e a produtividade de suas industrias, modificando a estrutura da demanda em direção de uma homogeneização do consumo e diminuição da concentração de renda.

Por sua vez, Aníbal Pinto e a tese da “heterogeneidade estrutural” evidenciou como os frutos do progresso técnico tendiam a se concentrar em certos setores e regiões, retroalimentando o problema inicial de concentração de renda. Os distintos níveis de produtividade (primitivo, intermediário e moderno) dentro e entre setores (industrial e primário) e em diferentes níveis (social, geográfico e produtivo), explicam a heterogeneidade estrutural e concentração espacial das empresas de maior produtividade. A concentração define a distribuição desigual dos frutos do progresso técnico no nível social e no nível regional, concentrando mais renda e gerando um perfil da demanda diversificado e sofisticado. Nesse cenário, as estruturas internas de produção ignoram a realidade essencial da baixa renda média e se empenham em reproduzir a estrutura correspondente a economias em estágio muito superior de desenvolvimento, produzindo a contração ou o estrangulamento da capacidade de importar.

Na concepção de Pinto (1976), a industrialização expandiu um setor não exportador com níveis de produtividade substancialmente superior à média do sistema e não integrado aos demais setores produtivos. O aprofundamento da heterogeneidade piora as condições distributivas à medida que concentra ainda mais os ganhos em determinados estratos da sociedade. Portanto, o processo de industrialização latino-americano não foi capaz de promover a homogeneização produtiva. Pelo contrário, a cada nova onda tecnológica de aumento da produtividade nos setores modernos se aprofunda ainda mais a heterogeneidade estrutural.

A partir de meados da década de 1960 até 1973, o Brasil retomaria um crescimento acelerado, aprofundando seu processo de industrialização, acompanhado pela expansão das exportações e das importações, ambas beneficiadas pela liquidez e disponibilidade financeira internacional. Apesar dos diagnósticos estagnacionistas e dependentistas, alguns países conseguiram crescer até a elevação da taxa de juros americana e consequente queda na oferta de poupança externa. Todavia, uma crescente instabilidade macroeconômica e o fortalecimento do setor financeiro modificou a orientação das políticas econômicas da implantação dos sistemas diversificados de produção e de exportação para a sustentação da rentabilidade do setor bancário.

Nesse cenário, Maria da Conceição Tavares e José Serra explicaram como que as economias latino-americanas conseguiram promover ciclos de crescimento, mesmo alimentando graves injustiças sociais. Devido ao seu tipo de dinamismo, o capitalismo brasileiro avançou, enquanto a maioria da população permaneceu em condições de grande privação econômica. Nesse processo, Serra e Tavares (1982) mostraram como, na impossibilidade de expansão da demanda por bens consumo devido à concentração de renda, a demanda por bens diversificados, renovada continuamente, incentiva a elevação da produtividade nos setores produtivos avançados. Nessa interpretação, o avanço tecnológico dos setores líderes não é problema, mas sim, sua capacidade articular esses avanços com a estrutura produtiva interna e externa. Os autores destacam o papel do Estado como indutor de investimentos que estabilizavam as fases de contração e permitiam a continuidade do crescimento através da articulação dos diferentes interesses das empresas nacionais e transnacionais.

No tripé industrializante formado pelas empresas transnacionais, pela grande empresa de capital nacional e pelo conjunto de empresas produtivas de propriedade pública, o Estado e um conjunto de empresas transnacionais, formam um núcleo de expansão de certos setores estratégicos, sem estabelecer maiores compromissos de integração com a burguesia nacional ou com a classe trabalhadora como um todo. Enquanto o Estado se compromete com insumos intermediários e disponibilidade de financiamento do investimento (poupança), as empresas transnacionais se concentram na instalação e expansão dos setores de petroquímica, mineração, siderurgia, energia elétrica, transporte e comunicações. O resultado foi um setor moderno que não transfere seus efeitos tecnológicos e produtivos para atividades tradicionais, impossibilitando a homogeneização produtiva e absorção do subemprego.

A presença e a ação transformadora das empresas transnacionais, por meio da introdução de tecnologias físicas e organizacionais, promovem o aumento da produtividade,

ao mesmo tempo em que atenua a heterogeneidade estrutural. Como resultado, os determinantes dos padrões de consumo são influenciados pela industrialização fortemente internacionalizada, definindo novo estilo de vida urbano. Por meio da diferenciação dos produtos, da publicidade e do crédito, foi difundido um estilo de vida já presente nos países centrais. O resultado é um mercado de estrutura oligopolista diferenciado-concentrado em que a liderança das empresas transnacionais na industrialização resulta em crescimento à frente da demanda. Isto é, com margens de capacidade ociosa planejada, induzidas pelas rivalidades oligopolistas própria dos mercados que compõem. No entanto, em algum momento estes níveis de capacidade ociosa afetam a continuidade do investimento, debilitando a demanda e exigindo que os novos aumentos da produção dos bens duráveis de consumo passem, também, a utilizar a capacidade ociosa previamente disponível (SERRA; TAVARES, 1982).

Sendo assim, os ciclos produtivos endógenos da industrialização periférica dependem de fenômenos e tendências que se desenvolvem “no interior” dessas economias. Nesse processo, a participação do investimento público requerido nas economias latino-americanas em processos de industrialização deve ser crescente, aumentando mais do que seus gastos em infraestrutura e na indústria pesada de insumos básicos. Porém, a incapacidade do Estado em implementar políticas produtivas condizentes com o avanço tecnológico do setor de bens de capital, não impediu a concorrência de equipamentos importados nem evitou o desperdício da capacidade instalada. Na tabela 1 a seguir foram elencadas as variáveis estrturais presentes em cada um dos conceitos apresentados anteriormente, bem com a recomendação de atuaão estatal oriunda dessas estruturas.

Tabela 1- Variáveis Estruturais do Subdesenvolvimento Latino Americano

Autores _{Tavares, Jose Serra, Medina Echavarría, Fernando Henrique Cardoso, Enzo Faletto} Raúl Prebisch, Celso Furtado, Aníbal Pinto, Osvaldo Sunkel, Maria da Conceição

Variáveis Estruturais

 Relação centro-periferia

o Deterioração dos termos de intercâmbio

o Desequilíbrio estrutural na balança de pagamentos o Integração regional

o Elasticidade renda das importações e exportações o Progresso técnico

 Subdesenvolvimento

o Subemprego estrutural

o Extrema concentração de renda o Incompatibilidade tecnológica o Tendência a estagnação secular o Insuficiência dinâmica o Dependência cultural  Heterogeneidade Estrutural o Setorial o Social o Regional o Consumo conspícuo

o Estrangulamento da capacidade de importar  Estilos de desenvolvimento

o Setor industrial não exportador

o Estrutura produtiva oligopolizada (alto mark-up) o Predominância de IDE em setores chave da economia o Descompasso na evolução dos setores produtivos o Financiamento Externo

o Crescente necessidade de atuação Estatal

Atuação Estatal

 Produção de bens industriais

 Limitação da importação

 Complementariedade entre e dentro os setores produtivos

 Integração vertical

 Reversão da especialização produtiva

 Desvalorização Cambial

 Redistribuição de renda em favor dos salários

 Reforma agrária, financeira, tributária, educacional e

tecnológica.

 Conversão do setor produtivo para os interesses do bem estar

social Fonte: Elaborado pelo autor.

A recuperação econômica dos países periféricos, no final dos anos 1960, seria conhecido como o “milagre” ou “perverso” crescimento econômico brasileiro. Na década seguinte, as proposições de política econômica cepalinas viam no aprofundamento da industrialização a busca pelas exportações de manufaturados os mecanismos para enfrentar: as dificuldades de inserção internacional; os endividamentos generalizados e; os riscos da abertura comercial e financeira (CEPAL, 1962). Já estava superado o antagonismo entre crescer apoiado na expansão do mercado interno ou nas exportações, pelo contrário, agora

eram vistos como processos complementares e necessários para a continuidade da industrialização.

No final da década de 1970 a economia mundial iniciaria um processo recessivo marcado pelo choque dos preços do petróleo, recessão nos países desenvolvidos e aumento da taxa de juros dos Estados unidos. O resultado foi uma queda abrupta do fluxo de capitais, impactando diretamente na capacidade dos países de financiarem seus déficits públicos em um contexto de juros flutuantes. Se antes as economias periféricas era o destino dos fluxos de capitais internacionais, ao longo da década de 1980 a direção desse fluxo se inverte à medida que aumentam os juros da dívida pública e seus respectivas amortizações e rolagens. Em meio à incapacidade de arcar com os financiamentos dos déficits, as economias se vêm obrigadas a recorrer aos organismos multilaterais de crédito (FMI e Banco Mundial) como forma de renegociar suas respectivas dívidas.

No entanto, essas novas linhas de financiamento eram condicionadas a uma série de reformas econômicas, políticas e institucionais em direção ao livre comercio e à diminuição da intervenção estatal na economia, tais como: privatização das empresas públicas; redução da interferência do Estado na economia; maior abertura dos mercados de capitais e de ações; melhoria da 'atmosfera' de investimento nacional e estrangeiro; liberalização dos regimes de investimento; liberalização comercial e racionalização de regimes de importação; reforma tributária para estimular maior crescimento; reforma do mercado de trabalho a fim de eliminar rigidez e; correção de distorções de preços básicos.

A necessidade de reestruturar a dívida dos países devedores e restabelecer os equilíbrios macroeconômicos guiariam as diretrizes do plano de “desenvolvimento” para a América Latina. O diagnóstico era de que a crise latino-americana tinha origem no excessivo crescimento do Estado, na elevada regulação, na ineficiência das empresas estatais e na incapacidade de controlar o déficit público. A intervenção estatal industrializante só teria gerado setores industriais ineficientes amparados por proteção pública. Sendo assim, o Plano Brady9 _{(1989) se baseava na plena liberdade e mobilidade dos capitais, na disciplina fiscal, na} desregulamentação dos mercados, na liberalização de preços, na abertura comercial. Esse conjunto de medidas que visava alcançar a estabilidade macroeconômica necessária para promover o crescimento e o desenvolvimento sustentável de longo prazo.

Embora os autores cepalinos advertissem, desde meados da década de 1960, sobre os perigos do endividamento externo excessivo, as mudanças na conjuntura internacional e o

quadro adverso para o desenvolvimentismo exigiram uma reação da CEPAL. Eram necessárias novas estratégias para a superação do subdesenvolvimento, que correspondesse às atuais exigências: políticas de ajuste, estabilização e renegociação da dívida externa; redução dos processos inflacionários; equilíbrio externo, e, finalmente (iv) a retomada do crescimento da atividade econômica.

Nesse período, o debate com organismos multilaterais e agências de financiamentos dos países centrais era indispensável para a composição de uma nova estratégia de desenvolvimento. Sendo assim, o principal argumento cepalino giraria em torno da diminuição do peso de dois serviços da vida externa, a fim de reduzir as transferências líquidas de recursos para fora dos países em crise. A superação da crise dependeria das reformas internas. Porém, só era possível realizar os processos de ajuste e estabilização em um contexto de expansão da atividade econômica e não em meio à estagnação ou regressão.

Sendo assim, as propostas cepalinas do período seriam marcadas por políticas de estabilização menos recessivas para o balanço de pagamentos, renegociação da dívida, definição de políticas menos protecionistas e uso mais flexível e pragmático dos instrumentos de política econômica.

2.3 O NEOESTRUTURALISMO E O CRESCIMENTO E DISTRIBUIÇÃO DE RENDA NOS PAÍSES PERIFÉRICOS NO SÉCULO XXI

Durante os anos 1980, a queda da taxa de investimento, a queda do produto per capita,