ESTRUTURALISMO E O REGIME DE CRESCIMENTO ECONÔMICO

Desde seu início, a CEPAL se mostrou preocupada em caracterizar a dinâmica do crescimento econômico nos países periféricos. Já nos seus primeiros diagnósticos sobre a deterioração dos termos de intercâmbio, desequilíbrio estrutural na balança de pagamento, concentração de renda e subemprego, seus autores identificaram a necessidade de atuação estatal para a continuidade desse tipo específico de desenvolvimento. Ao longo de sua história, a CEPAL e o estruturalismo cepalino refinariam seus estudos, apresentando outras condições estruturais: dependência financeira, tecnológica, cultural, internacionalização produtiva, viés industrial anti-exportação, insuficiência de demanda, etc. Nesse interim, também surgiriam várias propostas de atuação via políticas econômicas, como forma de contornar tais condições estruturais em busca de um crescimento mais justo e sustentável, tais como: reforma agrária, tributária, educacional e tecnológica, incentivo à industrialização, desvalorização cambial, investimento estatal produtivo e, homogeneização do tecido produtivo.

Perante o contexto de retorno da hegemonia liberal dos anos 1990, a CEPAL atualizaria seu diagnóstico sobre as economias subdesenvolvidas, apresentando outro conjunto de fatores estruturais que condicionam o desenvolvimento econômico na América Latina. Todavia, a instituição manteve-se fiel à proposta de analisar e propor caminhos para o crescimento econômico na periferia. Ao evidenciar os problemas de déficit no balanço de pagamento, o gap tecnológico, o desarticulado sistema nacional de inovação, a fraca infraestrutura, integração e capacidade de aprendizagem, seus autores propuseram novo modo de atuação estatal via políticas industriais e institucionais focadas na competitividade externa,

coordenação e integração produtiva, diversificação e controle dos principais preços macroeconômicos (salários, juros, câmbio).

Ao desenvolver diagnósticos cada vez mais precisos, a teoria estruturalista destaca quais os esforços necessários para equacionar variáveis e transformar a realidade social através de diretrizes e elaboração de instrumento. Durante essa atualização teórica, o neoestruturalismo cepalino incorporou os avanços das teorias keynesianas, kaleckinas e schumpeterianas a partir da adequação dos modelos pós-keynesianos e kaleckianos para a realidade periférica, como também, do resgate dos conceitos neoschumpeterianos de aprendizagem, conhecimento, capacidades e paradigmas tecnológicos e sua aplicação nos países subdesenvolvidos. O resultado foi uma série de estudos que avaliam o impacto da condução das políticas econômicas (fiscal, cambial, monetária e indústria) no crescimento econômico e distribuição de renda. Enquanto os modelos pós-keynesianos/kaleckianos visam o impacto da política cambial, fiscal e monetária nos componentes da demanda agregada, a teoria neschumpeteriana serve de escopo para análise de atuação da política industrial e institucional em torno do avanço tecnológico e seu respectivo impacto na distribuição de renda.

Dentro da literatura que definem os regimes de crescimento econômico é possível perceber as mesmas variáveis estruturais que permeiam a explicação estruturalista. Segundo os autores (BHADURI; MARGLIN, 1990; BLECKER, 1989; DUTT, 1984), as características dos regimes de crescimento (profit-led ou wage-led) serão determinadas pelo comportamento do consumo, investimento e saldo de exportações frente à mudança na participação dos lucros (profit-share) e dos salários (wage-share). Assim, um regime de crescimento econômico é o resultado das estruturas econômicas reais e das instituições, influenciadas pelas políticas do governo. No entanto, a natureza do regime econômico não é uma variável de escolha para os formuladores de políticas econômicas, ou seja, deve ser entendida como o resultado das interações entre as estratégias políticas e a estrutura real da economia.

Os modelos de regime de crescimento econômico, apresentados anteriormente, podem ser considerados a recente contribuição da teoria keynesiana a partir do resgate da análise da demanda agregada e seus componentes estruturais. Ao descriminar o comportamento do consumo, investimento e saldo das exportações, esses modelos evidenciam matematicamente a discrepância entre as economias desenvolvidas e em desenvolvimento. As características estruturais das economias periféricas ou subdesenvolvidas (concentração de renda, dependência financeira e tecnológica e deterioração dos termos de troca) ficam evidentes no

comportamento de variáveis, como por exemplo: propensão marginal a consumir ou poupar, sensibilidade do investimento à profit-share e à capacidade ociosa. Nesse sentido, os valores encontrados para as variáveis modelam o resultado da influência de “fatos estilizados” 20 _no comportamento do regime de crescimento econômico dos países subdesenvolvidos. Sendo assim, os modelos pós-keynesianos podem evidenciar as características do processo de crescimento e distribuição de renda já apontadas no âmbito da teoria cepalinas ao longo de sua evolução.

Ao caracterizarem diferentes regimes de crescimento a partir da dinâmica das variáveis estruturais (consumo, investimento e saldo de exportações), os trabalhos baseados nos modelos de Bhaduri e Marglin (1990), Dutt (1984) e Blecker (1989, 2010) confirmam teses estruturalistas desenvolvidas pela CEPAL. Várias das características estruturais do subdesenvolvimento levantadas pelos autores latino-americanos impactam diretamente as variáveis utilizadas nos modelos de regime de crescimento econômico. Por exemplo, a depender do tamanho do mercado interno, presença e força das organizações sindicais e concentração de renda, o incentivo ao investimento promotor do aumento da produtividade do trabalho será maior ou menor. No caso dos países subdesenvolvidos, a dinâmica é influenciada pela estrutura heterogênea e atrasada, em que setores altamente produtivos (setor exportador) coexistem com atividades de baixa produtividade.

Dessa forma, os resultados dos regimes de crescimento dos países subdesenvolvidos carregam também o atraso na geração e incorporação do progresso tecnológico. Juntamente com a existência de capacidade ociosa resultante de excessiva dimensão dos mercados periféricos e oligopolizados, configuram uma baixa e rígida produtividade do trabalho. Não obstante, a caracterização de um regime de crescimento em wage-led ou profit-led expõe como a oferta de trabalho enrijece a elevação do salário real em países periféricos. Os aumentos de produtividade são transferidos para os países centrais em consequência da deterioração dos termos de troca, via importações de consumo conspícuo e remessa de lucros. O excesso de mão de obra mantém os salários baixos e os empregos subqualificados, impedindo que países subdesenvolvidos retenham os frutos do progresso técnico a partir do aumento do salário real e consequentemente do consumo interno.

Ao avaliar os impactos do saldo das exportações nos regimes de crescimento econômico, trabalhos baseados em Bhaduri e Marglin (1990), Dutt (1984) e Blecker (1989, 2010) consideram a elasticidade-renda da demanda por importações de bens intermediários e

de capital, relativamente caros e sofisticados; e a elasticidade preço da demanda para a complementaridade dos produtos importados. No modelo de Onaran e Galanis (2012) e Blecker (2010), o investimento em economias abertas implicam em aumentos da demanda por importações, tanto aquelas necessárias nas cadeias produtivas não produzidas internamente, como as destinadas ao consumo de bens industrializados. Dessa forma, os autores (BLECKER, 2010; ONARAM; GALANIS, 2012, BHADURI; MARGLIN, 1990) demonstram como é possível a manutenção de um crescimento profit-led em que o aumento da parcela dos lucros permite a expansão da demanda agregada via consumo importado ou exportação de lucros. Essa conclusão é a mesma que perpassa a explicação dos autores estruturalistas sobre o crescimento com concentração de renda ocorrido durante o “milagre brasileiro”. Furtado (1979) constatara que era possível um aumento da produtividade sem aumento da renda interna, seja por efeito do ciclo econômico ou por efeito do mecanismo de preços no mercado internacional em que uma deterioração dos termos de troca retém no exterior os ganhos de produtividade. Nos países periféricos a industrialização aumentou a demanda por importações de consumo supérfluo e matérias-primas usadas na indústria nacional, enquanto a demanda internacional, por bens primários, diminui em virtude da substituição das matérias-primas naturais pelas sintéticas.

Outra característica que diferem os resultados encontrados nos regimes de crescimento de países centrais e periféricos são os valores da propensão a investir. Nesses modelos, o empresário não pode se negar a inverter os lucros, a grande massa de renda proveniente que não se destina ao consumo, não pode ser subtraída do circuito econômico. Ou seja, a renda deve ser reinvestida. Nos países centrais, o processo de industrialização é caracterizado por maior distribuição de renda devido à influência do movimento trabalhista. O investimento em tecnologias poupadoras de mão de obra se justifica, haja vista que o mercado de trabalho é limitado e as leis trabalhistas mais rígidas. Assim, a concentração de renda e a pressão por políticas pró-trabalho permitiram uma maior participação dos trabalhadores no aumento da produtividade. A orientação do progresso técnico evolui na direção da diversificação de produtos, aproveitamento de economias de escala e crescimento do mercado interno via distribuição de renda. Já nos países subdesenvolvidos o crescimento das exportações formou uma pequena elite econômica com padrões de consumo similares aos dos países desenvolvidos. O mercado interno é criado gerando oportunidades para a industrialização, no entanto, essas oportunidades de diversificação são limitadas pela concentração de renda, pela superabundância de mão de obra e pelas exportações de lucros.

Um terceiro conjunto de fatos estilizados já permeavam os primeiros trabalhos estruturalistas. Eles enfatizam o papel que o suprimento de fatores elásticos para atividades dinâmicas desempenha no processo de desenvolvimento. Em economias abertas, isso se reflete no nível agregado, na capacidade das economias desenvolvidas em atrair capital internacional e, quando necessário, mão-de-obra. Os suprimentos de fatores elásticos, no nível agregado, também implicam que a demanda, assim como a oferta, desempenham um papel no crescimento de longo prazo. Esse é o elemento crítico das teorias keynesiana e kaleckiana do crescimento econômico (KALDOR, 1978; ROBINSON, 1962; TAYLOR, 1991). Por sua vez, a mobilidade interna do capital e do trabalho para atividades mais dinâmicas é ainda mais importante. A capacidade de atividades inovadoras de atrair capital e mão-de-obra é um elemento fundamental para o crescimento. Lewis (1954 e 1969) fornece a visão essencial sobre o papel da oferta elástica de trabalho no desenvolvimento econômico. De forma semelhante, as ligações kaldorianas de produtividade implicam que o trabalho subutilizado desempenha um importante papel no processo de crescimento (KALDOR, 1978). Ambas explicam que o crescimento econômico é o resultado de uma maior eficiência na utilização dos recursos disponíveis, através da realocação do trabalho para atividades sujeitas a economias de escala e especialização produtiva, ou seja, atividades de maior produtividade. Logo, o rápido desenvolvimento é o resultado da interação entre a mobilidade da mão-de-obra e as economias de escala, como apontado por Ros (2000) e Krugman (1995).

O quarto conjunto de fatos estilizados trata sobre a dependência de padrões de crescimento de longo prazo na trajetória da economia. Devido às economias de escala associadas à aprendizagem, as oportunidades abertas aos agentes econômicos são em grande parte determinadas pela sua experiência de produção. Na medida em que as políticas econômicas podem afetar a estrutura da produção, isso significa que podem criar vantagens comparativas. De forma semelhante, choques adversos, que afetam o desempenho macroeconômico de curto prazo, podem ter efeitos cumulativos no longo prazo na presença de economias de escala. Os efeitos duradouros das crises da dívida dos anos 80, na América Latina, são o exemplo mais significativo a este respeito. Da mesma forma, o sucesso de curto prazo pode gerar crescimento de longo prazo. Assim, segundo Ocampo (2005) pode haver múltiplos equilíbrios de crescimento de longo prazo associados às diferentes trajetórias macroeconômicas.

Por fim, Ocampo (2005) destaca o papel controverso da política econômica no crescimento, analisando a política macroeconômica e às reformas estruturais. No que diz

respeito à macroeconomia, a inflação elevada tem efeitos adversos no crescimento e a volatilidade do crescimento e os preços relativos fundamentais (taxas de juros reais e taxas de câmbio reais) podem prejudicar o investimento e o desempenho macroeconômico de longo prazo. No entanto, na medida em que diferentes formas de instabilidade macroeconômica não estão correlacionadas, uma forma de estabilidade macroeconômica pode ser escolhida em detrimento da instabilidade em outro sentido. O que implica que a estabilidade macroeconômica não é apenas baixa inflação e déficits orçamentários sustentados, mas também, ciclos econômicos suaves, estabilidade nos preços relativos e déficits nas contas correntes e balanços do setor privado (CEPAL, 2000). Segundo Ocampo (2005) uma atenção insuficiente a esta definição ampla de estabilidade macroeconômica e os compromissos envolvidos é certamente uma das razões pelas quais o retorno à estabilidade, no sentido limitado, pode não gerar mais crescimento, como indicado pela recente experiência latino- americana. Em suma, a instabilidade macroeconômica, em qualquer das suas diferentes formas, constrange o crescimento; no entanto a estabilidade macroeconômica, mesmo amplamente definida, é uma condição necessária, mas não suficiente, para o crescimento econômico.

Embasados nas ligações entre a liberalização e o crescimento econômico, as políticas econômicas de reforma estrutural proposta pela literatura clássica destacam a importância do comércio para o crescimento econômico. Embora considerem que a política comercial, a combinação setor privado e setor público e os incentivos induzidos pelas políticas influenciam no crescimento, não existe uma única regra que possa ser aplicada a todos os países. De fato, experiências de desenvolvimento bem sucedidas foram associadas a pacotes de políticas variáveis envolvendo diferentes combinações de incentivos ortodoxos com características institucionais não ortodoxas, como apresentado por Rodrik (1999, 2001). Segundo Ocampo (2005) os períodos de maior crescimento no comércio mundial, antes da Primeira Guerra Mundial, não foram caracterizados pelos regimes comerciais mais liberais, a ligação entre abertura comercial e crescimento econômico é, na melhor das hipóteses, apenas um fenômeno histórico recente.

A América Latina é um bom caso para vislumbrar as ligações entre a liberalização econômica e crescimento, uma vez que foi a região do mundo em desenvolvimento onde o novo paradigma de política liberal foi mais longe em termos de implementação. A década de 1990 caracterizou-se pela queda da inflação, pelo rápido crescimento das exportações (commodities) e pela expansão do investimento direto externo (IDE). Porém, apresentou um

crescimento econômico medíocre em comparação com o período pós-guerra. Além disso, alguns dos efeitos microeconômicos das reformas foram significativos, refletindo no rápido crescimento da produtividade em alguns setores, principalmente, no primário e de serviços. Para Ocampo (2005) uma das principais razões para esse fraco desempenho foi a deterioração do vínculo entre balanço comercial e crescimento, ou alternativamente, da relação equilíbrio comercial e produtividade. A deterioração da relação crescimento e equilíbrio comercial é uma das principais características do mundo em desenvolvimento, identificadas já por Prebisch (1949). Isso explica porque, apesar das reformas econômicas, o modelo de restrição da balança de pagamentos continua sendo explicação essencial do desempenho econômico na região. Essa relação também evidencia o alto grau de sensibilidade da América Latina ao volátil financiamento externo.

Dessa forma, as inovações nos países em desenvolvimento se caracterizam mais pela transferência do que com o desenvolvimento tecnológico. O crescimento econômico implica encurtar os períodos de transferência e gradualmente se tornar um participante mais ativo na geração de tecnologia. Para tanto, Ocampo (2005) enfatiza três características da mudança técnica: comercio imperfeito; experiência de produção; e capacidades (públicas e privadas). O comércio imperfeito está relacionado com o "capital social" e à apropriabilidade imperfeita. Um dos determinantes mais importantes da expansão das empresas relaciona-se à sua capacidade de desenvolver canais apropriados de informação e marketing, além de construir uma reputação comercial e uma marca conhecida. Em seguida, a familiaridade com o mercado e com a tecnologia de produção permite aos produtores modificar seus produtos e seus canais de comercialização e ajuda os compradores a conhecer os fornecedores, gerando relacionamentos de clientela que são importantes para garantir o crescimento estável das empresas. Por fim, os atributos de bem público desempenham papel de determinação do nível de especialização, como no caso de aglomeração de determinados setores em locais específicos.

Três atividades não comercializáveis são particularmente relevantes para a mudança técnica e a política econômica pode desempenhar um papel crítico. A primeira se relaciona com setores que produzem insumos e serviços especializados, incluindo serviços de conhecimento, logísticos e de marketing, para os quais a proximidade com os produtores que utilizam os insumos ou serviços é um fator crítico. A segunda é o desenvolvimento de serviços financeiros especializados, particularmente aqueles que são importantes para facilitar

o processo de inovação, como o fornecimento de capital de risco e de longo prazo. Por fim a provisão de infraestrutura adequada às novas atividades.

Além dos impactos diretos da inovação, as complementaridades das novas atividades revelam novas redes de fornecedores de bens e serviços especializados, canais de comercialização e organizações e instituições que disseminam informações e proporcionam coordenação entre agentes. Este é o papel que os encadeamentos desempenham no crescimento económico nas instituições. As complementariedades apresentam efeito tanto na demanda como na oferta agregada. No primeiro caso relacionado aos mecanismos do multiplicador keynesiano, caso a complementariedade não se verifique, os vazamentos keynesianos se refletem nas altas propensões a importar. Assim, os elos as características das estruturas econômicas de produção e o desempenho macroeconômico estarão relacionados à existência, ou não, de complementaridades. Segundo Ocampo (2005) essas complementaridades estratégicas são quem determinam a competitividade, ou a falta dela, nas atividades produtivas. Como destacado por Fajnzylber (1989) e CEPAL (1990), a competitividade envolve mais do que a eficiência microeconômica, é essencialmente uma característica de todo o sistema.

Por fim, as instituições impactam tanto no comércio imperfeito, como nos aparatos públicos dominantes. Muitas das instituições relevantes podem ser criadas diretamente pelo setor privado: organizações de produtores que compartilham informações que possuem atributos de bem público, desenvolvimento de instalações conjuntas de treinamento de mão- de-obra e criação de alianças estratégicas para penetrar em novos mercados, ou agências de promoção, para incentivar investimentos complementares. No entanto, a pressão competitiva entre as empresas é grande obstáculo à criação e consolidação de tais instituições.

A capacidade das atividades inovadoras de atrair capital e mão-de-obra são fundamentais para acender aos recursos naturais de que necessitam para se expandir. Segundo Ocampo (2005) os suprimentos de fatores elásticos desempenham papel crucial nos modelos keynesianos e kaleckianos nos quais o investimento - e, portanto, a demanda agregada -, não só impulsiona a atividade econômica de curto prazo, mas também, o crescimento de longo prazo (KALDOR, 1978; ROBINSON, 1962, TAYLOR, 1991). O suprimento de fatores elásticos pode ser garantido de várias maneiras: pela existência de desempregados e trabalhadores em condição de subemprego, pelo financiamento endógeno da acumulação de capital através de uma redistribuição do rendimento para os lucros; pela mobilidade inter- regional e internacional de fatores de produção; pela reorganização social que permite uma

maior participação na força de trabalho, particularmente das mulheres e; por mudanças técnicas que rompem as restrições de fornecimento de fatores (trabalho e matéria-prima).

O conceito de suprimentos de fatores elásticos pode ser aplicado também para os recursos naturais e infraestrutura. O aumento da produtividade acompanhando o crescimento econômico é o resultado da exploração de recursos naturais anteriormente inativos ou subutilizados. Por sua vez, devido grandes indivisibilidades características da infraestrutura, particularmente das redes de transporte, os grandes projetos podem espalhar seus benefícios por longos períodos. Períodos de baixo crescimento da produtividade associados a um "grande impulso" na infraestrutura podem ser seguidos por elevado crescimento da produtividade em períodos posteriores. Da mesma forma, um "grande impulso" na educação pode não levar diretamente a um crescimento econômico mais rápido, porém, a rápida absorção de trabalho qualificado em atividades dinâmicas refletirá no crescimento mais rápido da produtividade.

3 POLÍTICAS ECONÔMICAS, CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO