Neoestruturalismo, tecnologia e distribuição de renda

Durante os anos 2000, a CEPAL passou a analisar a dinâmica do crescimento periférico com base na estrutura produtiva e tecnológica. A concepção era de que a estrutura macroeconômica e produtiva podem gerar retornos positivos que resultem em círculos virtuosos de rápido crescimento econômico ou, alternativamente, armadilhas de crescimento. Nesse processo, alguma medida de estabilidade macroeconômica, amplamente definida, é uma condição necessária e, obviamente, entra no correspondente equilíbrio macroeconômico. Não obstante, o ambiente institucional e uma oferta adequada de capital humano e infraestrutura são condições que influenciam, porém, não determinam o ritmo do crescimento. Sendo assim, segundo Ocampo (2005) o crescimento da oferta e da produtividade é essencialmente um processo determinado pela dinâmica das estruturas de produção, pelas

ligações intra e intersetoriais, pela estruturas de mercado, pelo funcionamento dos mercados de fatores e pelas instituições que apoiam todos eles. Além disso, as características da transformação estrutural determinam, em grande parte, a dinâmica macroeconômica, nomeadamente através dos seus efeitos sobre o investimento e as balanças comerciais.

A dinâmica das estruturas de produção é resultado da interação entre duas forças básicas, embora multidimensionais: as inovações (novas atividades, processos de aprendizagem e a difusão através do sistema econômico) e; (2) as complementaridades, ligações ou redes entre empresas e atividades de produção e, as instituições necessárias às complementaridades. O fornecimento dos fatores elásticos para atividades inovadoras é condição essencial para que os efeitos totais destes processos dinâmicos sejam transmitidos ao restante da economia. Em suma, enquanto as inovações são o motor básico da mudança, a aprendizagem é que permite sua difusão e criação dos vínculos de produção. As inovações e o desenvolvimento de complementaridades geram economias dinâmicas de escala e especialização, essenciais ao aumento da produtividade, sendo a elasticidade dos fatores necessária para que as atividades inovadoras funcionem como a força motriz do crescimento econômico (OCAMPO, 2005).

O conceito de inovação continua ligado ao desenvolvido por Schumpeter (1961): a introdução de novos bens e serviços ou de novas qualidades de bens e serviços; o desenvolvimento de novos métodos de produção ou de novas estratégias de comercialização; abertura de novos mercados; a descoberta de novas fontes de matérias-primas ou a exploração de recursos anteriormente conhecidos e; o estabelecimento de novas estruturas industriais num dado sector. Uma característica comum às formas de inovação é que elas envolvem a criação de conhecimento ou a capacidade de aplicá-lo à produção.

Nos países industrializados, o principal incentivo à inovação é o lucro extraordinário que podem ser obtidos pelas empresas pioneiras. Tal incentivo é necessário para compensar as incertezas e os riscos envolvidos nas decisões dos inovadores, bem como os custos mais elevados que incorrem devido ao custo do desenvolvimento do novo know-how. Já nos países em desenvolvimento, as inovações estão principalmente associadas à disseminação de novos produtos, tecnologias e estratégias organizacionais ou comerciais previamente desenvolvidas nos centros industriais. Como explicado por Perez (2010), as inovações dos países industrializados representam "alvos móveis" que geram oportunidades para os países em desenvolvimento. Nessa situação, os lucros extraordinários dos inovadores são geralmente ausentes e envolve a entrada de empresas seguidoras em atividades maduras com margens já

menores. Assim, os custos de entrada não estão associados ao desenvolvimento de novos conhecimentos, mas ao processo de aquisição, domínio e adaptação. Por sua vez, os custos de entrada podem revelar-se proibitivos para as novas empresas. Nesse caso, segundo Perez (2010), as possibilidades abertas aos países em desenvolvimento se limitam a atrair multinacionais estabelecidas que estejam à procura de novos locais para localizar as suas atividades de produção.

Com base em análises anteriores, Ocampo (2005) apresenta uma tipologia de processos de mudança estrutural. O autor difere, primeiramente, entre dois casos polares: transformações estruturais "profundas" e "superficiais". As primeiras consistem em forte aprendizado e complementaridades, portanto, fortes economias de escala dinâmicas, junto com os efeitos adicionais de produtividade gerados pela redução do subemprego. As transformações superficiais são caracterizadas pela fraqueza, tanto da aprendizagem, quanto das complementaridades. Uma combinação de aprendizagem forte com complementariedades fracas gera um elevado crescimento da produtividade ao nível da empresa em setores dinâmicos, mas também, uma forte heterogeneidade estrutural. No caso de complementariedades fortes, mas processos de aprendizagem fracos, o crescimento da produtividade será lento ao nível da empresa, mas gerará efeitos significativos de produtividade agregada associada a complementaridades estratégicas e reduções no subemprego perante.

Tabela 3- Tipologia de processos de mudança estrutural

Processo de aprendizagem Complementariedades

Forte Fraca

Forte Profunda Fôlego curto

Fraca Absorção de trabalho Superficial

Fonte: Ocampo(2005)

A classificação apresentada na Tabela 3 é útil para entender alguns dos efeitos sociais das transformações estruturais. Dois efeitos específicos são salientados por Ocampo (2005): os efeitos na distribuição de renda e na evolução da heterogeneidade estrutural. As transformações "profundas" são caracterizadas por um rápido aumento dos padrões de vida, o contrário das transformações "superficiais". Em países subdesenvolvidos, com uma oferta de elástica de mão-de-obra, a evolução da heterogeneidade estrutural dependerá da natureza da inovação. Transformações superficiais caracterizadas por um viés de mão-de-obra qualificada podem gerar um rápido aumento da produtividade, embora acompanhados por uma crescente heterogeneidade estrutural e desigualdade de renda relacionada coma diferença de

remuneração entre setores. Por outro lado, as diferenças básicas entre as transformações estruturais de "curto-fôlego" e de "absorção de trabalho" são seus efeitos radicalmente diferentes sobre a heterogeneidade estrutural.

As transformações de absorção de trabalho são atrativas para os países de baixa renda, pois são baseadas em tecnologias simples e, podem ter fortes efeitos de convergência produtiva (diminuição do subemprego) e efeitos positivos sobre a distribuição de renda. Devido a seus baixos custos de entrada, essas atividades tendem a ter margens de lucro fracas e podem estar sujeitas a deterioração dos termos de troca se a demanda internacional não se expandir rapidamente.

A relação entre a dinâmica estrutural tecnológica e produtiva com o desempenho macroeconômico é destacada por Ocampo (2005) a partir da relação entre crescimento econômico e produtividade através de três canais: economias de escala associadas à aprendizagem e inovações induzidas; exploração das economias externas intra e intersetoriais (economias de aglomeração e especialização) e; relações positivas geradas pelas variações do subemprego (atração de trabalhadores subempregados pela expansão de atividades de alta produtividade ou, em alternativa, absorção de mão-de-obra em excesso por atividades de baixa produtividade). Assim como definido por Kaldor (1978), essa ligação entre produtividade e crescimento da produção se trata da "função de progresso técnico" de Kaldor- Verdoorn.

Esta relação para os países periféricos é mostrada por Ocampo (2005) através das curvas de oferta e demanda agregada no gráfico 1. A curva TT depende dos determinantes do crescimento da produtividade: o conjunto de oportunidades associado à posição na hierarquia internacional e capacidades adquiridas de produção e tecnológicas; a reação dos empresários a essas oportunidades (o que pode ser chamado de grau de "inovação"); os incentivos que as empresas enfrentam-na competição e; (iv) a qualidade das instituições relevantes. Ocampo (2005) enfatiza que TT não é função de produção agregada no sentido neoclássico tradicional. Sua inclinação positiva implica que há alguma subutilização de recursos em qualquer momento e, assim, o crescimento induz uma melhor alocação de recursos.

Gráfico 1 - Crescimento do PIB e da produtividade

Fonte: OCAMPO (2005).

Dessa forma, o crescimento tem efeitos na oferta agregada, através de melhorias na produtividade induzida, que são capturadas na curva TT. Por sua vez, os efeitos da demanda agregada de longo prazo, típicos dos modelos de crescimento keynesianos, são captados na função GG. As complementaridades têm efeitos tanto na oferta (economias de aglomeração e de especialização), como na demanda (variações nos multiplicadores keynesianos gerados pelas alterações na propensão à importação), sendo capturados pela função TT e GG, respectivamente. Se a economia estiver restrita ao câmbio, as mudanças correspondentes na dependência da importação também terão efeitos de oferta agregada que, neste caso, afetarão a função GG.

Como ambas as curvas têm inclinações positivas, os efeitos que eles capturam reforçam-se mutuamente, gerando e alternando feedbacks positivos, mas também possíveis reações negativas. A inclinação da GG dependerá da elasticidade do investimento, exportações e importações com a produtividade. Dadas as determinantes da função de progresso técnico, TT será mais plana se as seguintes condições prevalecer: se as economias dinâmicas de escala não são muito fortes; o subemprego de mão-de-obra é moderado e; fatores fixos não são muito importantes no longo prazo. Uma nova onda de inovação desloca a função TT para cima acelerando tanto a produtividade, quanto o crescimento da renda. No entanto, enquanto a onda de inovações é explorada, seus efeitos estruturais são transmitidos a função TT, deslocando-a para baixo. Por sua vez, um choque macroeconômico favorável que tenha um efeito positivo no investimento em um modelo keynesiano ou kaleckiano, move GG para a direita. G T Crescimento do PIB C re sc im ento da pr oduti vi da de

Ao aceitar a condição neoclássica que relaciona competição à inovação e abrir a economia à competição internacional, a função TT é deslocada para cima. Ocampo (2005) explica que a liberalização desencadeia, neste caso, um grau de "inovação" que os ambientes mais protegidos e intervencionistas reprimem. As empresas nacionais também terão melhor acesso aos insumos e bens de capital importados. No entanto, a destruição de ligações internas e capacidades tecnológicas anteriores, devido à especialização em atividades com economias de escala dinâmicas mais fracas, tenderiam a tornar a função TT mais plana. Embora os efeitos microeconômicos da competição sobre o crescimento da produtividade possam ser positivos, a especialização pode ter efeitos macroeconômicos negativos. Os efeitos líquidos das reformas no TT são, portanto, pouco claros. Por outro lado, segundo Ocampo (2005), por meio dos mecanismos keynesianos, ou dos efeitos de oferta característicos de uma economia restrita ao câmbio estrangeiro, o aumento da propensão à importação gerada pela liberação plena do comércio levará a uma mudança para a esquerda na função GG.

A partir do modelo e analise proposto, Ocampo (2005) identifica as políticas econômicas que podem acelerar o crescimento econômico: incentivo à inovação, no sentido amplo do termo, processos de aprendizagem associados nas áreas de tecnologias, organização produtiva e marketing, uma estratégia de diversificação da estrutura de produção é a chave para o aumento das inovações e; incentivar o desenvolvimento de complementaridades que gerem demanda positiva e, sobretudo, aquelas que geram competitividade em todo o sistema; infraestrutura, insumos não comercializáveis e os serviços especializados devem ser um foco especial de atenção (conhecimento, logística e serviços de marketing).

Sendo assim, as economias periféricas precisam alcançar as taxas de mudança estrutural que são necessárias para preencher gradualmente a brecha que a separa do mundo industrializado. Ocampo (2005) sugere quatro características estratégicas de crescimento para as políticas econômicas: integração dos países em desenvolvimento na economia mundial; equilíbrio adequado entre a iniciativa empresarial individual e instituições que visem aumentar a informação e a coordenação entre os agentes; combinação de políticas horizontais e verticais (seletivas) que reforcem a competitividade ao mesmo tempo em que visem promover padrões de especialização bem sucedidos e ajude a criar novos sectores e; os incentivos devem ser concedidos com base no desempenho, gerando "mecanismos de controlo recíprocos". A própria estrutura institucional deve ser objeto de avaliação periódica, dentro de sua própria trajetória de aprendizagem.

Na medida em que, nos países em desenvolvimento, as atividades inovadoras são em grande parte o resultado da expansão de novos setores e tecnologias previamente criadas no centro industrial, estas atividades podem, em qualquer momento dado, ser consideradas como o novo conjunto a ser promovido. No passado, os bancos de desenvolvimento desempenharam papel crucial no mundo em desenvolvimento, garantindo a disponibilidade de capital para novas atividades. O acesso a serviços financeiros internacionais pode garantir o financiamento de atividades inovadoras, o que pode gerar um forte viés a favor das empresas multinacionais e das grandes empresas nacionais contra as pequenas e médias empresas. Facilitar a transferência de recursos de atividades menos dinâmicas para atividades mais dinâmicas, evitando processos de transformação que aumentam a heterogeneidade estrutural e trabalhando para atualizar atividades de baixa produtividade e gerar vínculos positivos com atividades de alta produtividade seriam, neste contexto, elementos críticos para alcançar um processo de desenvolvimento.

A relação entre mudança estrutural e desenvolvimento econômico remonta às análises dos pioneiros da teoria do desenvolvimento. Já nos anos 1950 entendia-se que, para alcançar o desenvolvimento, era necessário a realocação de fatores de produção, de atividades de produtividade baixa para setores de alta produtividade, onde prevaleceram os retornos crescentes. Dessa forma, a industrialização era vista como a única saída da condição "periférica". O setor manufatureiro permitiria que crescessem os retornos e a aprendizagem tecnológica. Também, uma participação crescente da indústria no valor acrescentado total permitiria efeitos de encadeamento produtivos e externalidades tecnológicas, o que por sua vez aceleraria a acumulação de capital e o crescimento.

Analisando a dinâmica da oferta e da produtividade, o desenvolvimento econômico é o processo pelo qual um país transforma suas estruturas produtivas e de emprego baseadas na aprendizagem e na acumulação de capacidades tecnológicas (CTs). A evolução das instituições, tecnologia e mudança estrutural deveriam interagir para reduzir a distância entre uma economia atrasada e a fronteira tecnológica internacional. No entanto, nos países periféricos essa aproximação não ocorre, estagnando, por conseguinte, o crescimento de longo prazo. O estruturalismo Cepalino fornece uma boa explicação macrodinâmica sobre tecnologia, especialização e crescimento econômico relativo entre as economias centrais e periféricas. A partir da escola evolucionária neoschumpeteriana, os autores relacionam a microeconomia schumpeteriana à macroeconomia estruturalista através dos processos de aprendizagem e da acumulação de capacitações tecnológicas (CTs).

Neste contexto, a transformação da estrutura de produção conduz gradualmente a uma mudança no padrão de especialização internacional. Prebisch (1949, 1981) enfatizou que a estrutura produtiva dos países periféricos implicava uma elasticidade-renda muito maior da demanda de importações do que a elasticidade-renda da demanda por exportações, induzindo os desequilíbrios externos recorrentes nesses países. Supondo que as elasticidades de preços baixos da demanda de importação e exportação, o Sul teria que crescer a taxas mais baixas do que o Norte para evitar desequilíbrio externo. Isto implica divergência no rendimento per capita entre Norte e Sul, o que só poderia ser evitado através de uma reorientação da especialização relativa. Esta perspectiva advém da escola evolucionária, que enfatiza o papel da mudança tecnológica na formação da mudança estrutural e do crescimento (DOSI ET AL. 1990). As economias que são capazes de absorver novos paradigmas tecnológicos transformando sua estrutura de produção, aumentando a participação de setores intensivos em P&D, conseguirão convergir para a produtividade dos países da fronteira tecnológica.

Por sua vez, as características da inserção nos paradigmas tecnológicos dependem da cumulação de capacidades tecnológicas (CTs) relacionada à transformação e diversificação da estrutura econômica. Não obstante, o crescimento da demanda efetiva (e da demanda de mão- de-obra) também é necessário para aumento da participação do setor moderno no emprego total. Segundo Cimoli e Porcille (2011) o avanço tecnológico e o desenvolvimento devem incitar o ciclo virtuoso no qual os crescimentos da produtividade, das exportações, da demanda efetiva e do aprendizado se reforçam mutuamente como apresentado pelo modelo de Kaldor-Verdoorn. No entanto, para que ciclo virtuoso se complete, deve haver um quadro institucional que permita a articulação entre as firmas e os investimentos em educação e P&D. Uma rede de fluxos tecnológicos e produtivos que aumentem a capacidade de resolução de problemas dos produtores ao mesmo tempo em que estimule as várias formas de aprendizagem interativa. Essa interação é o que Cimoli e Porcille (2011) chamam de Sistema Nacional de Inovações (SNI).

Em economias modernas, o padrão de especialização é diretamente influenciado pelas diferentes variáveis estruturais e pela assimetria entre capacidades tecnológicas. No caso dos países periféricos, a especialização em produção de commodities e bens de baixa tecnologia implica menor elasticidade renda das exportações e uma alta elasticidade renda das importações. Segundo a lei de Thirlwall (1979), para manter a balança comercial em equilíbrio com preços relativos constantes, o crescimento relativo na periferia, em relação ao centro, será igual a taxa das elasticidades renda das importações sobre exportações. No longo

prazo, a relação elasticidade-renda dependerá da diversificação da periferia em direção setores de alta tecnologia. Dessa forma, o crescimento relativo depende da participação dos setores intensivos em tecnologia, em comparação com os países centrais. Para Cimoli e Porcille (2011) a competitividade baseada na abundância de mão de obra e de recursos naturais não é sustentável ao longo do tempo. É a competição por capacidades tecnológicas (CTs) que permitem à periferia estar presente nos mercados onde a demanda cresce em taxas maiores. Dessa forma, à medida que aumenta a participação dos setores intensivos em tecnologia, aumentam os retornos e as externalidades que promovem o crescimento das exportações, da acumulação de capitel e do crescimento. Sendo assim, o cathing-up requer transformações na estrutura produtiva em direção da geração de renda baseado no conhecimento e aprendizagem, como realizado pelos países asiáticos. Diferentemente da América Latina, em que setores intensivos em recursos naturais e em trabalho dominam as exportações.

Tanto a história como a teoria econômica reconhecem a importância da relação entre as mudanças tecnológicas e o desenvolvimento econômico. A partir do aprofundamento dos estudos sobre a questão tecnológica, a ciência evolucionária schumpeteriana desenvolve suas abordagens microeconômicas para analisar o processo de cathing-up tecnológico. A questão da aprendizagem tecnológica é definida por Cimoli e Porcile (2011) como conjunto de regularidades inter-relacionadas sumarizadas em cinco pontos: aprendizagem tecnológica requer tempo; está sujeita ao processo de path dependency, ou seja, a evolução das capacidades dependem das experiências e direções passadas; existem complementariedades entre setores e as capacidades tecnológicas, de forma que as externalidades e o aumento dos retornos é crucial para níveis industriais e macroeconômicos; existem irreversibilidades (física e tecnológica) de alguns ativos, além de apresentar altos custos de abandono e; possui um componente crítico que não pode ser obtido com a importação de bens de capital, nem com a leitura de manuais e outras formas de informação codificada.

Cimoli e Porcile (2011) resgata o gráfico apresentado por Ocampo (2005) de oferta e demanda agregada para determinar a posição dos países centrais e periféricos. Enquanto os países periféricos estão localizados no ponto de intercessão entre as duas curvas, países centrais possuem um nível de renda e de produtividade maior, revelando a discrepância entre as capacidades tecnológicas entre os países. Para realizar o processo de cathing-up tecnológico, as economias periféricas podem escolher dois caminhos para promover o aumento da produtividade e da renda. Nesse interim, políticas de crescimento podem incentivar tanto o aumento da produtividade, como o aumento do emprego. Segundo Cimoli e

Pocile (2011) qualquer convergência possível tem que obedecer algumas condições: a acumulação de capacidades tecnológicas deve estar relacionada com a transformação e diversificação da economia periférica, de forma que o crescimento da demanda efetiva aumente a parcela de empregos nos setores modernos; o crescimento deve ser sustentado pelo círculo virtuoso em que o crescimento da produtividade, das exportações, da demanda efetiva e do aprendizado, reforçam-se mutuamente através dos retornos crescentes de Kaldor- Verdoon, learning by doing, leraning by investing, learning by using e; para o ciclo virtuoso funcionar é preciso um aparato institucional relacionando as firmas e P&D capaz de promover a solução de problemas e estimulando várias formas de interação e aprendizagem.

Em nível micro, o aprendizado e os esforços feitos pelas empresas para incorporar a inovação, reformar a organização e o processo de produção, adotar novas rotinas e desenvolver o conhecimento tácito, está no cerne do crescimento da produtividade. Em segundo lugar, existe o nível da estrutura produtiva: as complementaridades existentes entre setores e diferentes tipos de agentes (firmas e universidades), os encadeamentos de conhecimento e os diversos tipos de externalidades que alimentam retornos crescentes. Finalmente, há os determinantes macroeconômicos da demanda - política fiscal, renda, distribuição, taxa de câmbio, administração de proteção e subsídios à exportação que são complemento crítico da mudança técnica e que permitem que o crescimento da demanda acompanhe o crescimento da produtividade. O conceito de SNI como um conjunto de regras formais e informais que coordenam todos estes níveis em inter-relações complexas que