Evolução histórica e gestão

Ao realizar uma retrospectiva sobre o surgimento da instituição universitária, Trindade (2000) estabelece sucintamente quatro períodos, a saber:

O primeiro, do Século XII até o Renascimento, foi o período da invenção da universidade em plena Idade Média, fortemente influenciada pela Igreja que, na época, mantinha o poder político, econômico e social. A partir das experiências precursoras de Paris e Bolonha e da sua implantação em todo território europeu sob a proteção da Igreja, nascia, então, o modelo da universidade tradicional (TRINDADE, 2000).

O segundo período, que iniciou no Século XV, no momento em que a universidade renascentista sente o impacto das transformações comerciais do capitalismo e do humanismo literário e artístico, além de receber os efeitos da Reforma e da Contrarreforma (TRINDADE, 2000). O terceiro abrange os Séculos XVII e XVIII, nos quais se destacam o Iluminismo e a revolução industrial inglesa, sendo este um período marcado por descobertas científicas em vários campos do saber e no qual a universidade começou a institucionalizar a ciência, marcando a transição para os novos modelos que irão se desenvolver no século XIX (TRINDADE, 2000).

Já, o quarto período, que se iniciou no Século XIX e se estende até os dias de hoje, foi marcado pela implantação da universidade estatal moderna e pela introdução de uma nova relação entre Estado e universidade, estabelecendo suas principais variantes institucionais (TRINDADE, 2000).

As primeiras instituições de educação superior, formalmente criadas no mundo ocidental, remontam entre os Séculos XI e XII na Europa e, segundo Melo, Melo e Nunes (2009), foram as universidades de Bolonha, Oxford, Paris e Salamanca, na Itália, Inglaterra, França e Espanha, respectivamente.

Moritz et al. (2011, p. 118) afirmam que, em todo o mundo, o período de maior crescimento da universidade foi a partir da segunda metade do Século XX, visto que uma época marcada “pelo crescimento do número de universidades e de unidades em cada uma delas, pela massificação no número de estudantes, e pela profissionalização de seus professores e gestores”. Além disso, os autores salientam que, até a segunda metade do Século XX, a universidade estava estagnada, pois a visão materialista predominava nos professores que colocavam seus interesses pessoais acima dos interesses institucionais.

Já, nos últimos anos do Século XX e início do Século XXI, diante do alto grau de complexidades macroambientais e da velocidade de mudanças jamais vistas na história da civilização, a universidade descobriu a crise no mundo e mergulhou na sua própria crise (MORITZ et al., 2011).

Dessa forma, Búrigo (2003) explica que a universidade transforma-se de uma visão uniforme, no período medieval, para uma instituição multifuncional no Século XXI, na medida em que busca mecanismos para sobreviver e adaptar-se na sociedade em constante mudança e diante da realidade de cada local, região ou País. Porém, esta pluralidade funcional da universidade, segundo a autora, tem como base fundamental os quatro modelos clássicos de universidade delineados ao longo da história: o francês, o norte-americano, o alemão e o inglês.

No modelo francês, a universidade é concebida como uma corporação (militar) de professores (guardas-civis intelectuais) que perpetuava a ordem estabelecida pelo Estado. No modelo norte- americano, surge a extensão na universidade. A pesquisa e o ensino possuem uma relação simbiótica e são considerados os motores do pragmatismo utilitarista da universidade, que deve estar próxima da sociedade e de suas necessidades. Com o modelo alemão, nasce a pesquisa na universidade e o professor é considerado um pesquisador, um ser livre, responsável pela sua investigação. Já, no modelo inglês, a

universidade é um lugar de ensino, de transmissão do saber mais do que a sua evolução, dissociada da pesquisa. Constitui uma comunidade de sábios à procura da verdade (BÚRIGO, 2003, 2007).

No contexto brasileiro, a história retrata “[...] que da Colônia à República houve grande resistência à ideia de criação de instituições universitárias” (MORITZ et al., 2011, p. 119), e até os anos 30, o que era chamado de universidade no Brasil, eram apenas conglomerados de faculdades e escolas isoladas, sem nenhuma articulação entre si e coordenados por uma reitoria mais simbólica do que real, reforça Búrigo (2007).

O Brasil, de acordo com Schlemper Junior (1989), por ser colônia de Portugal, manteve-se até o início do Século XIX privado de qualquer tipo de instituição de ensino superior. Somente com a chegada da família real portuguesa, em 1808, é que se estabeleceram as primeiras escolas superiores.

Foi a partir dos anos 30, por meio do fortalecimento do federalismo, que as universidades públicas federais foram situadas nas capitais, sendo que aquelas criadas fora das capitais, ou seja, no interior, dependiam total ou parcialmente das universidades federais situadas na capital (BÚRIGO, 2007).

Segundo Moritz et al. (2011), baseado nos princípios liberais de descentralização, surgiram as duas primeiras instituições denominadas universidades, no início da República, a saber: a Universidade de Manaus, em 1909, e a do Paraná, em 1912. Contudo, ambas foram consideradas instituições livres e tiveram duração efêmera, sendo que, de fato, a Universidade do Rio de Janeiro (URJ), criada em 1920, a partir da aglutinação das Faculdades de Medicina, da Escola Politécnica do Rio de Janeiro e da Faculdade Livre de Direito, é considerada pela maioria dos autores a primeira universidade brasileira, já que foi instituída por força de um decreto do Governo Federal.

Búrigo (2007) reforça que a universidade brasileira surge somente após quatro séculos da colonização do País, trazendo consigo uma herança cultural, econômica e social dos países europeus, visto que ela nasce como um mecanismo legitimador da ideologia dominante do Estado colonizador.

A Universidade do Rio de Janeiro, que nasceu sob a paternidade do Estado, na visão de Búrigo (2007), também foi considerada pela historiografia clássica como a primeira universidade brasileira.

Com vistas a reforçar a imposição do Estado na constituição da universidade brasileira, em 1931 foi promulgado o Estatuto da Universidade Brasileira, Decreto n° 19.851/31 (BRASIL, 1931), que

estabeleceu padrões de organização do ensino superior em todo o País. Como reflexo, em 1937, a Universidade do Rio de Janeiro passou a ser chamada de Universidade do Brasil (UB), com o objetivo de estabelecer o controle e a padronização do ensino superior, estando devidamente delineada de acordo com o Estatuto da Universidade Brasileira de 1931 (BRASIL, 1931) (BÚRIGO, 2003).

Assim, a Universidade do Brasil, atual Universidade Federal do Rio de Janeiro, foi a primeira Universidade brasileira oficial que apareceu mais de 100 anos depois da criação dos primeiros cursos (MELO; MELO; NUNES, 2009).

No período de 1955 a 1964 ocorreu o processo de federalização do ensino superior brasileiro, e, assim, no final dos anos 60, o Brasil possuía 41 universidades públicas e 22 particulares. Contudo, essa situação se altera no final da década de 70, na qual o sistema privado começa a assumir uma posição de destaque, absorvendo cerca de 70% dos alunos de nível superior, enquanto o sistema público, incluindo universidades e estabelecimentos isolados, atendia apenas 30% (SCHLEMPER JÚNIOR, 1989).

De acordo com Moritz et al. (2011), o sistema educacional brasileiro até 1960 era centralizado e o modelo era seguido por todos os estados e municípios. Em 1961, com a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB (Lei n° 4.024/61), os autores afirmam que os órgãos estaduais e municipais ganharam mais autonomia, porém Morhy (2004) salienta que ela não trouxe avanços significativos para a educação superior, pois era uma lei bastante conservadora.

Em 1968, por meio da Lei n° 5.540/68, ocorreu a Reforma Universitária, assegurando autonomia didático-científica, administrativa e financeira às universidades (MORTIZ et al., 2011). Como uma das contribuições desta Reforma, Búrigo (2007, p. 106) afirma que, “atualmente, a Universidade está estruturada por departamentos que congregam disciplinas afins, das quais resultam agrupamentos que se constituem através do regime de créditos”. Esta nova estruturação fragmentou o espírito coletivo da universidade como instituição social, adverte Búrigo (2003).

Ao longo dos anos da década de 1970, Souza (2009) afirma que houve um aumento do setor educacional privado, pois a demanda não era atendida pelo ensino superior público. Paralelamente a este fato, Moritz et al. (2011) enfatizam que, nas décadas de 1980 e 1990, as universidades federais sofrem de estagnação, uma vez que sem muitos recursos não era possível a expansão acadêmica em seu sentido amplo.

Segundo Morhy (2004, p. 31), “até o início dos anos 80, as universidades públicas brasileiras cresceram e se transformaram, com predominância do setor público. Então já somavam 65 universidades, sendo 43 públicas e 22 privadas”. Apesar de alguns avanços obtidos pelas universidades públicas brasileiras neste período, o referido autor enfatiza que elas não se libertaram das pesadas amarras burocráticas do Estado (MORHY, 2004).

E foi nas décadas de 80 e 90 que ocorreram dois eventos importantes para a educação brasileira na visão de Morhy (2004), a saber: o primeiro em 1988, com a promulgação da Constituição Federal (BRASIL, 1988), que estabelece a aplicação de, no mínimo, 18% da receita anual de impostos federais no desenvolvimento da educação, criação do Regime Jurídico Único (BRASIL, 1990), gratuidade da educação pública, entre outras medidas; e o segundo em 1996 com a aprovação da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, Lei n° 9.394/96 (BRASIL, 1996).

A nova LDB de 1996 (BRASIL, 1996) provocou uma transformação profunda no setor da educação superior brasileira na década de 90, alterando significativamente o financiamento do ensino superior público e privado, de acordo com Costa, Costa e Barbosa (2013). E, para o ensino superior público, os autores afirmam que

a LDB assegurou uma autonomia até então inédita para as Universidades, que teve um impacto profundo no financiamento, pois estas instituições poderiam, além de receber recursos do governo, receber doações, heranças, obter cooperação financeira meio a parcerias público-privadas, desenvolver e aplicar o próprio orçamento, dentre várias outras medidas. (COSTA; COSTA; BARBOSA, 2013, p. 113).

Além disso, outra medida importante presente na LDB (BRASIL, 1996) foi a determinação para que a “União encaminhasse ao Congresso Nacional, o Plano Nacional da Educação (PNE), apresentando diretrizes para os dez anos seguintes em consonância com a Declaração Mundial sobre Educação para todos [...]”. (COSTA; COSTA; BARBOSA, 2013, p. 113).

A partir da década de 90, o modelo de desenvolvimento econômico conhecido como neoliberalismo se impôs internacionalmente, passando, inclusive, a nortear as políticas públicas

educacionais. A educação pública superior deixou de ser prioritária para o Governo e passou a ser possível de ser comercializada (SANTOS, 2005). Com isso, o Estado diminuiu os aportes financeiros para as universidades públicas e seguindo a lógica do mercado capitalista neoliberal, elas tiveram que ser tornar produtivas, competitivas e rentáveis.

Segundo dados do censo da educação superior de 2003 (BRASIL, 2004), no final da década de 90 o Brasil obteve um crescimento acelerado no número de instituições de ensino superior, porém, este crescimento se deu praticamente somente no setor privado.

Diante da racionalidade financeira que a universidade pública tem enfrentado desde a década de 90, ela acabou procurando mecanismos para sua sustentação junto à esfera privada, e, desse modo, começa a se desviar de seus valores como instituição pública e gratuita. Assim, de acordo com Chauí (2003), a universidade pública brasileira deixa de ser uma instituição social e, na prática, comporta-se como uma organização, culminando numa crise institucional.

Buarque (2005) salienta que essa crise institucional que as universidades públicas estão vivenciando não é somente resultado das circunstâncias atuais, mas é fruto também de uma crise de origem histórica e reflete, sobretudo, o esgotamento de um modelo. O autor afirma que o Brasil é um País incompleto desde sua origem, dividido entre os privilegiados e os excluídos da modernidade e a própria fundação e a estrutura da universidade pública brasileira é um exemplo dessa incompletude. As mudanças que ocorrem no mundo parecem não serem percebidas pela universidade brasileira e, segundo Buarque (2005, p. 8), ela “[...] se contenta com uma estrutura criada por militares e pensada por norte-americanos”.

Além da crise institucional, Santos (2005) concebe que a universidade pública brasileira vem passando por duas outras crises, a da hegemonia e a da legitimidade, que juntas, intensificam a primeira. A crise hegemônica ocorre na medida em que a universidade, que sempre foi detentora da educação superior, passa a dividir essa competência com outros setores da sociedade. A crise da legitimidade se dá pelo fato de a universidade ter deixado de ser uma instituição consensual, por meio de uma contradição entre a hierarquia do saber restringindo-se a uma minoria e ao mesmo tempo em conflito com as exigências sócio e políticas da democratização do ensino superior (SANTOS, 2005).

A crise da universidade pública aliada ao desequilíbrio entre o número de instituições privadas e públicas tornou a situação comprometedora, uma vez que as universidades públicas têm um papel

estratégico para o desenvolvimento econômico e social do País (BRASIL, [2010?]). Diante dessa situação, na última década, o Governo Brasileiro adotou várias estratégias para modificar este quadro, e a partir de 2003, com o Governo Lula, a universidade pública, de modo especial, passou por um novo projeto de expansão e reforma (BRASIL, [2010?]).

Para tentar superar os dilemas da educação superior brasileira, o Ministério da Educação (MEC) estabeleceu metas para a expansão da universidade pública por meio do Programa Expansão das Universidades Federais – REUNI (BRASIL, 2007a) (SILVA; OURIQUE, 2012).

O Programa Expansão, como ficou conhecido, foi criado em 2003 para atender às metas do Plano Nacional de Educação (PNE) e com o objetivo de expandir o sistema federal de ensino superior, com vistas a ampliar o acesso à Universidade e reduzir as desigualdades regionais (MEC, 2013).

Em 2007, ainda no Governo Lula, foi lançado o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), que não substitui o PNE, e que concebe a educação como sendo uma face do processo dialético que se estabelece entre socialização e individuação da pessoa, “que tem como objetivo a construção da autonomia, isto é, a formação de indivíduos capazes de assumir uma postura crítica e criativa frente ao mundo.” (BRASIL, [2008?], p. 5).

O PDE foi estabelecido em seis pilares: i) visão sistêmica da educação; ii) territorialidade; iii) desenvolvimento; iv) regime de colaboração; v) responsabilização; vi) mobilização social; Seus programas estão organizados em torno de quatro eixos norteadores, que são: educação básica, educação superior, educação profissional e alfabetização. Na educação superior, a necessidade de expansão é premente, visto que é inaceitável que somente 11% de jovens brasileiros, entre 18 e 24 anos, tenham acesso a esse nível educacional (BRASIL, [2008?]).

Dessa forma, em reconhecimento ao papel estratégico das universidades federais para o desenvolvimento econômico e social do País, o Governo Federal lançou, em 2007, como uma das ações integrantes do PDE, o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais Brasileiras (REUNI), com o propósito de reestruturar e fortalecer as universidades públicas que vinham sentindo as consequências das crises e que será elucidado na próxima seção.

2.4.1.1 Programa de apoio a planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais Brasileiras (REUNI)

O Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – REUNI, foi instituído por meio do Decreto nº 6.096 (BRASIL, 2007a), de 24 de abril de 2007, e constitui uma das ações do Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE, lançado na mesma data, pelo então Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva.

O REUNI foi instituído oficialmente em 2007, porém, já no segundo semestre de 2006, iniciou-se alguns estudos e reflexões acerca da ampliação de vagas e redução da taxa de evasão no ensino público superior que contribuíram para o seu surgimento. O professor Naomar Monteiro de Almeida Filho, até então reitor da Universidade Federal da Bahia, baseado nos dados destes estudos, apresentou uma proposta conhecida como a “Universidade Nova”, adjetivada como solução contra a obsolescência das universidades de modelo tradicional (LÉDA; MANCEBO, 2009).

No início de 2007, começou a circular, em ambiente restrito, o documento não oficial do MEC, intitulado, segundo Léda e Mancebo (2009), como “Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais”, o qual foi debatido com outras entidades, em especial com a Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES), até chegar à versão final expressa no Decreto nº 6.096 (BRASIL, 2007a), que manteve basicamente os mesmos princípios dos documentos anteriores.

O objetivo de REUNI consiste em

criar condições para a ampliação do acesso e permanência na educação superior, no nível de graduação, para o aumento da qualidade dos cursos e pelo melhor aproveitamento da estrutura física e de recursos humanos existentes nas universidades federais, respeitadas as características particulares de cada instituição e estimulada a diversidade do sistema de ensino superior. (BRASIL, 2007b, p. 10).

De acordo com o Art. 2º do Decreto nº 6.096/2007 (BRASIL, 2007a), as diretrizes do programa são: diminuição da taxa de evasão, ocupação das vagas ociosas, e aumento de vagas de ingresso,

principalmente no período noturno; aumento da mobilidade estudantil; revisão da estrutura acadêmica; diversificação das modalidades de graduação; ampliação de políticas de inclusão e assistência estudantil; e articulação da graduação com a pós-graduação e da educação superior com a educação básica (BRASIL, 2007a).

Estas diretrizes foram estruturadas em seis dimensões, cada uma com um conjunto de ações específicas, as quais as Instituições Federais de Ensino Superior tiveram que contemplar durante o desenvolvimento e elaboração de suas propostas. A primeira dimensão propôs a ampliação da oferta de educação superior pública por meio do aumento de vagas de ingresso, especialmente no período noturno, redução das taxas de evasão, e ocupação de vagas ociosas. As outras dimensões versavam sobre a reestruturação acadêmico-curricular, renovação pedagógica, mobilidade intra e interinstitucional, compromisso social da instituição e suporte da pós-graduação ao desenvolvimento e aperfeiçoamento qualitativo dos cursos de graduação (BRASIL, 2007b).

A meta global do programa foi alcançar, gradualmente, ao final dos cinco anos, a contar do início de cada plano (BRASIL, 2007b, p. 12):

a) Taxa de conclusão média de noventa por cento nos cursos de graduação presenciais; e,

b) Relação de dezoito alunos de graduação por professor em cursos presenciais.

Os recursos de investimento e custeio previstos para o REUNI (BRASIL, 2007a), considerando a participação de todas as universidades federais está apresentado no Quadro 11: Previsão de acréscimo orçamentário. O total de investimentos projetado para o período de 2008 a 2011 foi da ordem de 2 bilhões de reais (BRASIL, 2007b).

Quadro 11: Previsão de acréscimo orçamentário

Previsão de acréscimo orçamentário a partir do Decreto 6.096/2007 (valores em milhares de reais) Ano 2008 2009 2010 2011 2012 Investimento 305.843 567.671 593.231 603.232 Custeio / Pessoal 174.157 564.247 975.707 1.445.707 1.970.205 Total 480.000 1.131.918 1.568.938 2.048.939 1.970.205 Fonte: BRASIL (2007b, p. 13).

O Quadro 11 – Previsão de acréscimo orçamentário – demonstra que o Programa REUNI (BRASIL, 2007a) injetou uma grande quantidade de recursos que até então não existia no orçamento das universidades públicas. Este montante de recursos financeiros, ao mesmo tempo em que proporcionou oportunidades e benefícios às universidades públicas, também trouxe consigo uma forte carga de trabalho aos gestores das instituições.

As propostas elaboradas pelas Instituições Federais de Ensino Superior para aderir ao Programa foram enviadas à Secretaria da Educação Superior (SESu) por meio da internet, por meio do Formulário Eletrônico de Apresentação de Propostas, atendendo às datas limites estabelecidas pela chamada pública (BRASIL, 2007b).

O Programa REUNI configurou-se então como uma política de Governo, porém o ingresso das Universidades Federais não foi simplesmente uma opção, mas uma imposição velada por parte do Governo Federal (BÚRIGO, 2009). Havia metas, ações e prazos a serem cumpridos pelas IFES em um cronograma estipulado, onde o não cumprimento destas implicava no não recebimento de recursos.

Assim, realizada a contextualização teórica do estudo, no próximo capítulo apresenta-se como está estruturada e desenvolvida metodologicamente esta pesquisa.

3 METODOLOGIA

Após apresentado o aporte teórico que fundamenta este estudo, aborda-se, agora, o caminho metodológico percorrido para consecução dos objetivos propostos pela pesquisa.

Para Andrade (2003, p. 129), “metodologia é o conjunto de métodos ou caminhos que são percorridos na busca do conhecimento”, e, na visão de Richardson (1999, p. 22), “a metodologia são as regras estabelecidas para o método científico, por exemplo: a necessidade de observar, a necessidade de formular hipóteses, a elaboração de instrumentos etc”.

Portanto, a metodologia é o caminho que o pesquisador percorre em busca da compreensão da realidade, do fato ou do fenômeno pesquisado.

O método, por sua vez, é um caminho, uma forma, ou a maneira para chegar a determinado objetivo ou resultado. Assim, a metodologia consiste nos procedimentos e regras utilizadas por determinado método. (RICHARDSON, 1999).

A escolha do método a ser utilizado para o desenvolvimento da pesquisa constitui, de fato, uma decisão fundamental, pois se o método utilizado pelo pesquisador não for adequado, ele poderá não chegar ao resultado esperado.

Nesta pesquisa utilizou-se o método indutivo que, segundo Richardson (1999, p. 36), “[...] parte de premissas dos fatos observados para chegar a uma conclusão que contém informações sobre fatos ou situações não observadas”.

Andrade (2003, p. 131) explica que “na indução percorre-se o caminho inverso ao da dedução, isto é, a cadeia de raciocínio estabelece conexão ascendente, do particular para o geral. Neste caso, as constatações particulares é que levam às teorias e leis gerais”.

Além da utilização do método indutivo, os fundamentos para esse estudo se basearam na fenomenologia, um dos enfoques utilizados nas pesquisas em ciências sociais. A ideia básica, fundamental, da fenomenologia, de acordo com Triviños (1992), é a noção de