Gestão Social: contexto bibliográfico

O processo de construção conceitual de gestão social, segundo Tenório (2009), se daria por meio de um processo de aprendizado dialético negativo2, sem pretensão de síntese conceitual, já que o tema ainda carece de debates que o consolidem como um processo de gestão capaz de transcender aquele demarcado apenas pelo mercado, conhecido como gestão estratégica. Este novo marco conceitual da gestão social “tem a pretensão tão somente de enfatizar a necessidade de que os gestores, qualquer que seja a configuração jurídica da organização, atuem sob uma perspectiva na qual o determinante de suas ações deve ser a sociedade e não o mercado”. (TENÓRIO, 2009, p. 61).

Gondim, Fischer e Melo (2006) ressaltam que a gestão social é um avanço em relação à gestão tradicional e tecnocrática, especialmente pela racionalidade que lhe dá suporte, que não está a serviço apenas de interesses econômicos, que atendem a poucos, mas a interesses sociais e do bem comum, que atendem a muitos.

Fischer (2006) aborda o conceito de gestão social como gestão do desenvolvimento, que ocorre no âmbito público e privado, entre as organizações do Estado, mercado e sociedade civil, e que possuem como finalidades precípuas o desenvolvimento social. “O

2 _{De acordo com Tenório (2012a), falar em gestão social remete à teoria da} dialética negativa de Theodor W. Adorno, a qual considera que os conceitos formulados são representações que se aproximam da identificação daquilo que se pretende explicar em dado momento, uma vez que a contradição faz parte do pensar dialético. A lógica da dialética negativa, segundo Adorno (2009, p. 127), é a lógica da desagregação “da figura construída e objetivada dos conceitos que o sujeito cognoscente possui de início em face de si mesmo. A identidade dessa figura com o sujeito é a não-verdade”. O autor ainda reforça que “se a dialética negativa reclama a autorreflexão do pensamento, então isso implica manifestadamente que o pensamento também precisa, para ser verdadeiro, [...], pensar contra si mesmo”. (ADORNO, 2009, p. 302).

desenvolvimento pode ser entendido como uma série de processos articulados de recursos e poderes individuais e coletivos nos territórios, voltados para sua melhoria econômica e social”, concretizando-se como desenvolvimento local, integrado e sustentável. (FISCHER, 2006, p. 36).

Com base neste entendimento, a autora relaciona o campo da gestão social com o conceito de interorganizações, que consiste em organizações que trabalham juntas ou interorganizadas, conectadas por propósitos comuns, isto é, integradas. A associação se faz pela complementaridade das organizações, ou seja, pela busca do diferente que possa cooperar para se atingir um resultado (FISCHER, 2006).

Para Fischer et al. (2006, p. 796), “a gestão adjetivada como social orienta-se para a mudança e pela mudança, seja de microunidades organizacionais, seja de organizações com alto grau de hibridização, como são as interorganizações atuantes em espaços territoriais micro ou macroescalares”. Além disso, ao tratar de gestão social, os autores afirmam que existe articulação entre liderança e management, eficácia, eficiência e efetividade social.

Sendo assim, um dos desafios do campo da gestão social, abordado tanto por Fischer et al. (2006) e Gondim, Fischer e Melo (2006) é a qualificação dos gestores sociais, pois além das competências básicas de gestão, devem possuir competências específicas.

Em síntese, Gondim, Fischer e Melo (2006, p. 4) entendem como sendo gestão social

um ato relacional capaz de dirigir e regular processos por meio da mobilização ampla de atores na tomada de decisão (agir comunicativo), que resulte em parcerias intra e interorganizacionais, valorizando as estruturas descentralizadas e participativas, tendo como norte o equilíbrio entre a racionalidade instrumental (com relação a fins) e a racionalidade substantiva (com relação a valores), para alcançar, enfim, um bem coletivamente planejado, viável e sustentável a médio e longo prazo.

Boullosa e Schommer (2008), ao considerar a origem da gestão social e as diferentes interpretações e aplicações que emergiram à época, concluíram que o termo se institucionalizou precocemente, o que resultou na perda do seu caráter de processo de inovação em favor de uma nova interpretação que a considera um produto inovador. Para as

referidas autoras, na sua origem, a característica da gestão social era a inexistência de enfoques prescritivos, e além disso, afirmam que “o foco não estava nas partes, mas na interação entre as partes, não na finalidade, sim na interação entre finalidades, definindo o caráter identitário meta-interacional das experiências”. (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008, p. 75).

No processo de sua definição, Boullosa e Schommer (2008, p. 76) elucidam que a gestão social passa a ser confrontada com a necessidade de modelizar-se, o que implica na assunção de duas novas tensões: “a dificuldade em definir tal construto, pois sua maior utilidade foi, paradoxalmente, a elasticidade e imprecisão dos seus limites; e a assunção da gestão social como episódio mais eloquente de processo de inovação que interessa a todo o âmbito das políticas sociais no Brasil”.

Assim, num processo de uniformização e institucionalização, Boullosa e Schommer (2008) apresentam quatro momentos evolutivos da Gestão Social. No primeiro momento, diferentes e dispersas experiências de gestão mostram a possibilidade de alcançar objetivos sociais por meio do diálogo e da participação das pessoas, negando modelos hierarquizados, burocráticos e centralizados. No segundo momento, algumas experiências passam a ser reconhecidas e valorizadas por suas características inovadoras, sendo que os seus participantes identificam pontos em comum, iniciando a articulação de práticas antes dispersas. No momento seguinte, elementos e léxicos comuns dessas experiências são percebidos como características identificadas como um modo de gerir problemas, o qual é elevado à categoria de campo de gestão particular, que passa a ser denominado Gestão Social, um termo ainda com forte presença de outras terminologias de gerenciamento (Gestão Participativa, Gestão Socialmente responsável, etc.) ou em campos nos quais a gestão é exercida. Assim, neste estágio, surgem projetos, cursos, eventos, metodologias e instrumentos de gestão e de formação em Gestão Social, tornando-se, então, uma opção de carreira. Já no quarto e último momento, a Gestão Social alcança certo grau de institucionalização e de modelização, contudo, as autoras ressaltam que antes de identificar as diferenças em relação aos outros modos de gerir, a gestão social abre mão de parte de seu potencial de inovação (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008).

Já na visão de Carvalho (2001), a gestão social refere-se à gestão das ações sociais públicas e, na realidade, constitui a gestão das demandas e necessidades dos cidadãos. Fazendo uma breve descrição do contexto político e social, a autora salienta que foi neste século que as necessidades e demandas dos cidadãos foram reconhecidas como

legítimas, tornando-se direitos. Além disso, a autora também reforça que “as prioridades contempladas pelas políticas públicas são formuladas pelo Estado, mas nascem na sociedade civil”. (CARVALHO, 2001, p. 14).

No campo social, segundo Carvalho (2001), o chamado terceiro setor, formado pelas organizações sem fins lucrativos, vem ganhando força e destaque nos últimos anos e também possui atributos bastante valorizados na gestão social, que na percepção da referida autora são: a capacidade de articular iniciativas múltiplas, revitalizando o envolvimento voluntário da sociedade civil; a capacidade de estabelecer parceria com o Estado na gestão de políticas e programas públicos; e a capacidade de estabelecer redes locais, nacionais ou mundiais.

Desta forma, com a consciência de que as políticas não são suficientes, Carvalho (2001) afirma que a gestão da política social está ancorada numa parceria entre Estado, sociedade civil e iniciativa privada e num valor social, a solidariedade, tendo as seguintes premissas e estratégias subjacentes:

a) o direito social; repúdio ao clientelismo e valorização de uma pedagogia emancipatória. “Potencializa talentos, desenvolve a autonomia e fortalece vínculos relacionais capazes de assegurar inclusão social”;

b) um novo equilíbrio entre universal e focal; objetiva buscar respostas às demandas das minorias e às questões mais universais, como a luta contra a pobreza;

c) transparência nas decisões; na ação pública, na negociação e na participação, transparência seria a base da ética;

d) avaliação; espera-se controles menos burocráticos e mais eficiência, eficácia e efetividade. (CARVALHO, 2001, p. 16).

Concluindo a sua concepção sobre o que seria gestão social, Carvalho (2001) diz que ela precisa ser estratégica no sentido de sua operacionalização na medida em que tem o compromisso de assegurar aos cidadãos, por meio das políticas e programas públicos, o acesso efetivo aos bens, serviços e riquezas da sociedade.

Nesta mesma linha de pensamento de Carvalho (2001), Dowbor (1999) considera que as parcerias, as redes e a descentralização são formas para operacionalizar a gestão social, salientando, ainda, que o

social constitui uma dimensão de todas as outras atividades. Contudo, Dowbor (1999, p. 12) salienta que a gestão social trata-se de um universo em construção, visto que

as tendências recentes da gestão social nos obrigam a repensar formas de organização social, a redefinir a relação entre o político, o econômico e o social, a desenvolver pesquisas cruzando as diversas disciplinas, a escutar de forma sistemática os atores estatais, empresariais e comunitários.

França Filho (2008, p. 29) considera dois níveis de análise ou de percepção da gestão social: “de um lado, aquele que a identifica como uma problemática de sociedade (nível societário), do outro, aquele que a associa a uma modalidade específica de gestão (nível organizacional)”.

A gestão social, considerada como uma problemática de sociedade, diz respeito à gestão das demandas e necessidades do social e por meio dessa interpretação, ela acaba sendo confundida com a própria ideia de gestão pública, já que é função do Estado suprir as demandas e necessidades do social por meio de suas políticas públicas (FRANÇA FILHO, 2008). Porém, esta função nunca significou exclusividade do Estado, embora possa parecer desta maneira. Desse modo, França Filho (2008, p. 30) explica que o termo gestão social vem sugerir que, para além do Estado, “[...] a gestão das demandas e necessidades do social pode se dar via própria sociedade, através das suas mais diversas formas e mecanismos de auto-organização, especialmente o fenômeno associativo”.

Quando considerada uma modalidade específica de gestão, a gestão social pode ser pensada também como modo de orientação para uma ação organizacional, afirma França Filho (2008). Portanto, ela diz respeito “a uma forma de gestão organizacional que, do ponto de vista da sua racionalidade, pretende subordinar as lógicas instrumentais a outras lógicas mais sociais, políticas, culturais ou ecológicas”. (FRANÇA FILHO, 2008, p. 30).

Dessa forma, a gestão social poderia ser concebida por meio de dois enfoques diferentes: o primeiro em um plano de abrangência macro, nível societário, e o segundo num enfoque mais micro, no nível organizacional, âmbito no qual a gestão social pode ser pensada como modo de orientação para uma ação organizacional (SCHOMMER; FRANÇA FILHO, 2008).

Além de considerar a gestão social em dois níveis, França Filho (2008) diz que ela seria uma alternativa de gestão, um tipo-ideal, que se diferencia da gestão privada ou estratégica bem como da gestão pública. Na gestão privada ou estratégica prevalece a chamada racionalidade instrumental, técnica ou funcional de Guerreiro Ramos (1989), enquanto que o social, o político, o cultural e o ecológico ficam subordinados ou reféns do econômico. Neste modo de gestão, a finalidade econômica- mercantil da ação organizacional condiciona sua racionalidade intrínseca, baseada num cálculo utilitário de consequências, e nesta lógica, “[...] todos os meios necessários devem ser arregimentados para a consecução dos fins econômicos definidos numa base técnica e funcional segundo os parâmetros clássicos de uma relação custo-bene- fício”. (FRANÇA FILHO, 2008, p. 31).

A gestão pública, que diz respeito ao modo de gestão praticado pelas instituições públicas de Estado, tanto na esfera federal, estadual e municipal, distingue-se da gestão estratégica quanto à natureza dos objetivos perseguidos, uma vez que a finalidade da ação do Estado é o chamado bem comum. Entretanto, o autor ressalta que, na prática, a gestão pública aproxima-se da privada em relação ao seu modo de operacionalização, que se baseia numa lógica de poder segundo os parâmetros de uma racionalidade instrumental e técnica (FRANÇA FILHO, 2008).

Já a gestão social, de acordo com França Filho (2008), corresponde a um modo de gestão próprio que se distingue tanto do modo de gestão da iniciativa privada quanto daquele praticado pelo Estado, uma vez que não atua determinado pelo mercado, constituindo um espaço próprio da chamada sociedade civil, portanto, uma esfera pública de ação que não é estatal. Nas organizações orientadas por este modo de gestão, os objetivos são, sobretudo, não econômicos, sendo que este aparece apenas como um meio para a realização dos fins sociais, que podem definir-se também em termos culturais, políticos ou ecológicos. Em face disto, o autor ressalta que “é exatamente esta inversão de prioridades em relação à lógica da empresa privada que condiciona a especificidade da gestão social”. (FRANÇA FILHO, 2008, p. 32).

Tenório (2008b), ao construir um pensamento próprio sobre gestão social, também evidencia as diferenças entre a gestão social e a gestão estratégica, aprofundando-se nesta temática. Baseado no pensamento crítico frankfurtiano da Escola de Frankfurt e no santoamarense de Guerreiro Ramos, no qual o mercado é apenas um dos enclaves da sociedade, da totalidade, e não o seu determinante, Tenório

(2009) elucida que a gestão social atua sob uma perspectiva na qual o determinante das ações deve ser a sociedade e não o mercado.

Além de considerar a perspectiva teórico-crítica da Escola de Frankfurt para a definição do conceito de gestão social, Tenório (2008b) se baseou no pensamento habermasiano de racionalidade comunicativa e esfera pública, o qual também criticava a racionalidade instrumental como razão inibidora da emancipação do homem.

Segundo Habermas (2003, p. 165) o agir comunicativo ocorre “[...] quando os atores tratam de harmonizar internamente seus planos de ação e de só perseguir suas respectivas metas sob a condição de um acordo existente ou a se negociar sobre a situação e as consequências esperadas”. Ao contrário do modelo estratégico da ação, no qual a ação dos sujeitos depende da maneira como se entrosam os cálculos de ganho egocêntricos e está orientada para o sucesso, a ação comunicativa baseia-se no modelo do agir orientado para o entendimento mútuo, visando um acordo alcançado comunicativamente (HABERMAS, 2003).

Assim, Tenório (2008c) afirma que a ação comunicativa constitui-se numa ação racional voltada para o entendimento, ao contrário da ação instrumental/estratégica, que é a ação racional voltada para o êxito. A esfera pública, por sua vez, constitui o espaço intersubjetivo, comunicativo, no qual as pessoas tematizam as suas inquietações por meio do entendimento mútuo (TENÓRIO, 2008a).

Ainda sobre o agir comunicativo, Habermas (2003, p. 165) saliente que

os processos de entendimento mútuo visam um acordo que depende do assentimento racionalmente motivado ao conteúdo de um proferimento. O acordo não pode ser imposto à outra parte, não pode ser extorquido ao adversário por meio de manipulações: o que manifestamente advém graças a uma intervenção externa não pode ser tido na conta de um acordo. Este assenta-se sempre em convicções comuns. A formação de convicções pode ser analisada segundo o modelo das tomadas de posição em face de uma oferta de ato de fala. O ato de fala de um só terá êxito se o outro aceitar a oferta nele contida, tomando posição afirmativamente, nem que seja de maneira implícita, em face de uma pretensão de validez em princípio criticável.

Com base nestes entendimentos, Tenório, então, demarca explicitamente as diferenças entre as formas de gestão estratégica e gestão social.

De acordo com Tenório (1998, p. 124), a gestão estratégica é um tipo de ação social utilitarista, fundada no cálculo de meios e fins e implementada através da interação de duas ou mais pessoas na qual uma delas tem autoridade formal sobre a(s) outra(s). Por extensão, este tipo de ação gerencial é aquele no qual o sistema-empresa determina as suas condições de funcionamento e o Estado se impõe sobre a sociedade. É uma combinação de competência técnica com atribuição hierárquica, o que produz a substância do comportamento tecnocrático. Por comportamento tecnocrático, entendemos toda ação social implementada sob a hegemonia do poder técnico ou tecnoburocrático, que se manifesta tanto no setor público quanto no privado, fenômeno comum às sociedades contemporâneas.

A tecnocracia é um fenômeno elitista que resulta da racionalidade instrumental sobre o Estado ou organização, e por utilizar a ação gerencial do tipo monológica, que inibe a ideia de associação de indivíduos livres e iguais, ela é autoritária. A tecnoburocracia torna-se antidemocrática na gestão estatal, na medida em que não valoriza o exercício da cidadania nos processos das políticas públicas, e na gestão empresarial, quando deixa de estimular a participação do trabalhador no processo decisório da empresa (TENÓRIO, 2008b).

Nesse sentido, a gestão social contrapõe-se à gestão estratégica “na medida em que tenta substituir a gestão tecnoburocrática, monológica, por um gerenciamento mais participativo, dialógico, no qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes sujeitos sociais.” (TENÓRIO, 1998, p. 126).

Ao se basear numa ação dialógica e participativa, a gestão social desenvolve-se segundo os pressupostos do agir comunicativo. Assim, conforme expõe Tenório (2008b), em uma ação social, a verdade só existe se todos os participantes admitem sua validade, isto é, verdade é um acordo alcançado por meio da discussão crítica e da apreciação intersubjetiva dos participantes.

Dessa forma, percebe-se que Tenório (2008b) busca apoio na racionalidade comunicativa de Habermas (2003) para se contrapor à racionalidade instrumental da gestão estratégica, destacando que a evolução social é conquistada à luz da ampliação da capacidade dos homens em dialogar, ampliando a sua intersubjetividade. O agir intersubjetivo, então, superaria o agir estratégico.

Assim, a ação comunicativa estaria na base da gestão social, e, segundo Gondim, Fischer e Melo (2006) ela se efetivaria na articulação de valores, na elaboração de normas e no seu questionamento pelos atores em interação social. Para estes autores,

a diferença entre o agir comunicativo e o agir estratégico residiria no fato de o primeiro buscar o consenso intersubjetivo fruto da atuação dos diversos atores, enquanto o segundo almeja tão somente a adesão, pois uma vez que os objetivos estariam previamente definidos, os demais atores seriam meros coadjuvantes na cena social. (GONDIM; FISCHER; MELO, 2006, p. 3). Na gestão estratégica a linguagem é utilizada apenas como meio para transmitir informações, ao contrário da gestão social, onde a linguagem atua como uma fonte de integração social. Além disso, “enquanto a gestão estratégica procura objetivar o “adversário” através da esfera privada, a gestão social deve atender, por meio da esfera pública, o bem comum da sociedade”. (TENÓRIO, 2008b, p. 14).

A gestão estratégica, segundo Tenório (2008a), atua determinada pelo mercado, e é um processo de gestão que prima pela competição, no qual o concorrente deve ser excluído e o lucro é o seu motivo. Já a gestão social, contrariamente, é determinada pela solidariedade, sendo, portanto, um processo de gestão que deve primar pela concordância, no qual o outro deve ser incluído e a solidariedade é o seu motivo. Em suma, enquanto na gestão estratégica prevalece o monólogo (o indivíduo), na gestão social deve sobressair o diálogo (o coletivo).

Dessa forma, essas diferenças evidenciam que a gestão social é uma modalidade específica de gestão contrária ao modelo vigente da gestão estratégica. Porém, as dificuldades existentes para colocá-la em prática, o que confirma a insuficiência na compreensão do termo gestão social, fizeram com que Tenório (2012a) realizasse uma avaliação crítica do entendimento do seu significado, resultando em três suposições norteadoras, a saber:

(1) O conceito é subserviente à realidade não republicana brasileira: o Brasil, apesar de ser intitulado como República Federativa, não passa de uma referência constitucional, pois ainda não é uma sociedade republicana de fato. A sociedade capitalista atual, ainda é centrada no mercado e o sistema de valores desta sociedade preconizam a exclusão e a competição, não a inclusão social, a solidariedade, enfim, práticas republicanas. O Brasil não possui uma cultura decisória voltada para o bem comum, sendo que os interesses particulares se sobrepõem aos interesses coletivos e o bem público é confundido com o bem privado, fruto do personalismo e do patrimonialismo ainda presentes na administração pública. Todas essas práticas dificultam e/ou inviabilizam a gestão social (TENÓRIO, 2012a). (2) O conceito é uma utopia dada a sua pretensão antinômica ao de gestão estratégica: a gestão social é antinômica (contraditória) à gestão estratégica, pois não está norteada por pressupostos instrumentais, e pode ser considerada uma utopia na medida em que não compartilha com os pressupostos vigentes que estão baseados na hegemonia da racionalidade instrumental/utilitária. Neste tipo de gestão, a sociedade deve ser o determinante da análise, o bem comum é a referência, a responsabilidade social é o compromisso, a república, o norte (TENÓRIO, 2012a). (3) É um não conceito, uma mediação entre a consciência e a realidade, remetendo, assim, à dialética negativa de Adorno (2009): Segundo Tenório (2012a, p. 32), “pensar o conceito de gestão social é negá-lo, é pensar o não idêntico uma vez que a dialética negativa não reconhece nada em primeiro ou em último lugar. A identidade é qualificada por meio do não idêntico, da negação do finito, diverso e singular”. O conhecimento científico oculta,