Evolução institucional

Emenda Constitucional nº 18, de 01 de dezembro de 1965, artigo 21

Criação do FPM, formado pelo montante de 10% do produto da arrecadação dos impostos sobre produtos industrializados (IPI) e sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IR), principais impostos da União na época. Foi excluída do cálculo do montante a parcela do IR incidente sobre a renda das obrigações da dívida pública federal e sobre os proventos dos servidores e autarquias federais. Do total dos recursos recebidos, cada ente participante deveria destinar obrigatoriamente 50%, pelo menos, à despesa de capital. O

cálculo, a autorização orçamentária e qualquer outra formalidade eram de responsabilidade do Tribunal de Contas da União (TCU), enquanto que a entrega mensal era de responsabilidade dos estabelecimentos oficiais de crédito.

Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, Código Tributário Nacional (CTN), artigos 85 a 87, 89, e 91 a 94

Detalha o funcionamento do sistema, com a definição dos critérios de distribuição do FPM com base na atribuição de coeficientes individuais de participação aos Municípios. No artigo 91, alterado pelo Ato Complementar nº 35, de 28 de fevereiro de 1967, as seguintes subdivisões foram criadas: 10% para os Municípios das Capitais dos Estados; e 90% para os demais Municípios.

Constituição Federal de 1967, artigo 26

As disposições do Código Tributário Nacional foram ratificadas na Constituição, com alterações do Ato Complementar nº 40, de 30 de dezembro de 1968, no qual se reduziu para 5% a participação do FPM no montante de arrecadação de IPI e IR. No cálculo do montante, exclui-se da parcela do IR que, de acordo com a lei federal, os Municípios são obrigados a reter como fontes pagadoras de rendimentos do trabalho e dos títulos da sua dívida pública.

Foram incluídas condições para a entrega das cotas aos Municípios, como: elaboração de programas de aplicação com base nas prioridades estabelecidas pelo poder Executivo Federal e aprovados pelo mesmo; vinculação de recursos próprios para execução dos programas aprovados; transferência efetiva dos encargos executivos da União; recolhimento dos impostos federais e a liquidação das dívidas com a União, ou de seus órgãos da administração direta, inclusive em decorrência de prestação de garantia.

Emenda Constitucional nº 5, de 02 de dezembro de 1975

Elevou o percentual do FPM para 9%, por meio de um aumento gradual na seguinte forma: 6%, 7%, 8% e 9%, correspondente aos exercícios de 1976, 1977, 1978 e 1979, respectivamente.

Emenda Constitucional nº 17, de 02 de dezembro de 1980

Elevou o percentual do FPM para 11%, por meio de um aumento gradual na seguinte forma: 10%, 10,5% e 11%, correspondente aos exercícios de 1981, 1982 e 1984, respectivamente.

Decreto Lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981

Alterou o Código Tributário Nacional, criando a Reserva do FPM e modificando a tabela de coeficientes dos Municípios não-Capitais. Na nova modalidade, exclusiva aos Municípios com mais de 156.216 habitantes (coeficiente individual de participação igual a 4,0), foram destinados 4% dos recursos previstos para os Municípios não-Capitais (90%), ou seja, o equivalente a 3,6% do montante do FPM. Portanto, aos Municípios não-Capitais e com menos habitantes, restam 86,4% dos recursos do FPM. Os Municípios que participarem dos recursos da Reserva não sofrerão prejuízo quanto ao recebimento da parcela prevista aos Municípios não-Capitais.

A distribuição dos recursos da Reserva entre os Municípios ocorreria similarmente à distribuição dos recursos às Capitais, de acordo com o produto de dois fatores: o representativo populacional, proporcional ao percentual da população de cada Município beneficiário em relação ao conjunto e o representativo do inverso da renda per capita do respectivo Estado.

Emenda Constitucional nº 23, de 01 de dezembro de 1983

Elevou o percentual do FPM para 16%, embora, para o exercício de 1984, houvesse a determinação de que prevaleceria a participação de 13,5% no montante do FPM.

Emenda Constitucional nº 27, de 28 de novembro de 1985

Aumentou em 1% a destinação de recursos prevista para o FPM na Emenda Constitucional nº 23/1983, além de vincular parte dos recursos à aplicação em programas de saúde.

Constituição Federal de 1988, artigos 159 a 162

Elevou o percentual do FPM para 22,5%, por meio de um aumento gradual na seguinte forma: 20% em 1988, com acréscimos de 0,5% a cada ano, atingindo 22,5% em 1993, conforme artigo 159, item I, da Constituição. A partir do novo texto constitucional, nada menos do que 47% dos recursos arrecadados pelo IR e pelo IPI passaram a ser destinados aos fundos dos Estados e Municípios.

Lei Complementar nº 59, de 22/12/1988

Definiu que as revisões do número de habitantes e, conseqüentemente, dos coeficientes atribuídos aos Municípios, a partir de 1989, passassem a ser anuais, com base nos

dados oficiais da população produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

O CTN considerou os Municípios regularmente instalados, fazendo-se revisões das cotas anualmente, a partir de 1989 e com base nos dados oficiais de população produzidos pelo IBGE. A renda per capita dos Estados era calculada pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), e era considerado o último ano para o qual existam estimativas efetuadas. O cálculo dos coeficientes é realizado pelo TCU e comunicado ao Banco do Brasil (BB), responsável pela distribuição dos recursos entre os entes subnacionais.

Lei Complementar nº 62, de 28/12/1989

Estabeleceu que seriam mantidos até o exercício de 1991 os critérios de distribuição dos recursos utilizados até então, e os critérios de rateio a vigorarem a partir de 1992 seriam calculados com base no Censo de 1990. Essa lei alterou ainda a revisão dos coeficientes individuais de participação para que, no caso da criação e da instalação de novos Municípios, o surgimento das novas unidades repercutisse somente nos Municípios do próprio Estado. Essa lei disciplinou também os prazos para entrega dos recursos dos fundos constitucionais. A decisão de congelar a participação de cada Estado no montante do FPM foi motivada pela criação indiscriminada de novos Municípios, utilizado como estratégia para aumentar a participação regional nos recursos do fundo.

Lei Complementar nº 71, de 3 de setembro de 1992

Manteve os parâmetros fixos até que lei específica estabelecesse novos critérios.

Lei Complementar nº 72, de 29 de janeiro de 1993

Prorrogação das disposições da lei Complementar nº 71 até 1993.

Lei Complementar nº 74, de 30 de abril de 1993

Manteve os coeficientes dos Municípios determinados para 1992, além de revisar os daqueles que cederam população para novos Municípios criados em 1993 e revogar a Lei Complementar nº 71/1993.

Emenda constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996, artigo 5

Criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que por meio da vinculação de, no mínimo, 15% dos recursos do FPM, o que provocou uma realocação dos recursos a serem repassados.

Lei Complementar nº 91, de 22 de dezembro 1997

Determinou que, a partir do exercício de 1998, ficariam mantidos os coeficientes do FPM atribuídos em 1997 aos Municípios que apresentarem redução de seus coeficientes pela aplicação do coeficiente populacional.

Contudo, a partir de 1999, os ganhos adicionais em virtude da manutenção do coeficiente sofreriam aplicação de um “redutor financeiro”, a ser aplicado até 2002, cujo resultado seria automaticamente redistribuído aos demais Municípios da categoria. Ele seria aplicado na seguinte forma: 20% em 1999, com aumentos anuais de 20% até o exercício de 2002. Com a aplicação do redutor conforme estabelecido na lei, a situação se regularizaria no exercício de 2003, e os Municípios seriam enquadrados segundo seu coeficiente populacional efetivo.

Também determinou que os Municípios enquadrados no coeficiente 3,8 participassem da Reserva do FPM, a partir de 1º de janeiro de 1999.De acordo com a lei, os Municípios que apresentarem redução no coeficiente em relação ao ano de 1997, receberão um ganho adicional equivalente à diferença desses valores.

Lei Complementar nº 106, de 23 de março de 2001

Alterou os percentuais de aplicação do redutor financeiro de tal forma que a regularização ocorrerá no exercício de 2008. Os percentuais do redutor financeiro foram alterados para 30% em 2001, com aumentos anuais de 10% até o exercício de 2007.

Emenda Constitucional nº 55, de 20 de setembro de 2007

Alterou o inciso I do art. 159 da Constituição Federal, aumentando a entrega de recursos pela União ao FPM em 1%, realizada no primeiro decênio do mês de dezembro de cada ano, elevando o percentual do FPM para 23,5%. Sendo aplicado apenas sobre a arrecadação do IPI e IR realizada a partir de 1º de setembro de 2007 e destinado aos Municípios no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano.

Outros dispositivos legais

Outros dispositivos legais com implicações sobre o FPM, quanto à liberação, a entrega e a aplicação das cotas, mas não sobre a sua estrutura são os seguintes:

• Decreto Lei nº 468, de 14 de fevereiro de 1969; • Decreto nº 66.254, de 24 de fevereiro de 1970; • Decreto nº 68.135, de 29 de janeiro de 1971; • Decreto nº 69.775, de 13 de dezembro de 1971; • Decreto nº 73.600, de 08 de fevereiro de 1974; • Decreto nº 75.071, de 09 de dezembro de 1974; • Decreto nº 1.466, de 10 de maio de 1976;

• Instrução Normativa nº 31, de 24 de novembro de 1999.

Além das Decisões Normativas do TCU apresentadas no quadro 4 a seguir, que tratam do cálculo do coeficiente, aprovação de percentuais de participação e assuntos correlatos.

Quadro 4 - Decisões Normativas do TCU relativas ao FPM.

Ato Normativo Emissão Ato Normativo Emissão DN 03/1979 17/07/1979 DN 054/2003 10/12/2003 DN 04/1979 06/12/1979 DN 056/2004 28/04/2004 DN 003/1993 24/11/1993 DN 058/2004 26/05/2004 DN 006/1994 13/12/1994 DN 063/2004 15/12/2004 DN 008/1995 29/11/1995 DN 067/2005 31/03/2005 DN 014/1996 12/12/1996 DN 072/2005 13/12/2005 DN 016/1997 09/12/1997 DN 074/2006 15/02/2006 DN 018/1997 23/12/1997 DN 077/2006 29/03/2006 DN 023/1998 25/11/1998 DN 079/2006 14/11/2006 DN 037/2000 13/12/2000 DN 082/2007 13/02/2007 DN 044/2001 12/12/2001 DN 087/2007 21/11/2007 DN 050/2002 12/12/2002

Fonte: Tribunal de Contas da União. Elaboração própria.

Após a criação do FPM em 1965, observa-se uma tendência inicial de redução da percentual de recursos que compõem o fundo, reduzindo o valor inicial de 10% para 5% a partir do Ato Complementar nº 40/1968 e permanecendo constante até 1975, o que indica um período de concentração de recursos por parte do Governo Federal. Em 1976, com a Emenda Constitucional nº 5/1975, iniciou um gradativo aumento desse percentual, atingindo o valor de 10,5% em 1983. No ano seguinte, com a Emenda Constitucional nº 23/1983, iniciou-se uma aceleração dessa tendência de crescimento, atingindo o valor de 22,5% em 1993, o que reflete um período de descentralização dos recursos, cujo marco principal é a Constituição

Federal de 1988. Esse valor permaneceu constante até 2007, no qual a Emenda Constitucional nº 55 o aumentou para 23,5%. Essa evolução dos percentuais e os dispositivos legais estão representados na figura 3 adiante e na tabela 8 do apêndice A.

Figura 3 - Evolução dos percentuais do FPM.

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (2005), Gasparini e Miranda (2006) e dispositivos legais citados.