3.2 O F UNDO DE P ARTICIPAÇÃO DOS M UNICÍPIOS (FPM)
3.2.3 Possíveis efeitos adversos gerados pela estrutura do FPM
Os critérios de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios podem criar efeitos adversos sobre a gestão pública eficiente, com impactos sobre a eficiência nos gastos públicos e na arrecadação tributária. Foram identificados alguns mecanismos desses critérios, com possibilidade de gerar efeitos adversos sobre os governos municipais, como a fixação da participação dos Estados na parcela do FPM e as faixas populacionais fixas para os Municípios do interior, a utilização do PIB per capita dos Estados no cálculo dos Municípios das capitais e Reserva e, finalmente, efeitos adversos sobre o comportamento fiscal dos governos municipais.
O primeiro mecanismo é representado pela fixação da participação dos Estados na parcela do FPM21, destinado aos Municípios do interior, que foi introduzido para desestimular o desmembramento municipal como forma de captar mais recursos do FPM. O resultado da criação indiscriminada de Municípios reflete nos valores da própria tabela de participação, utilizada no rateio dos recursos, no qual Estados mais populosos apresentam menor participação do que outros de menor população, porém com maior quantidade de Municípios. Esse é o caso do Rio de Janeiro, o terceiro Estado mais populoso em 1991, segundo dados do Censo, porém o décimo terceiro na tabela de participação do FPM.
Com esse mecanismo, buscaram assegurar que os recursos do FPM destinados aos novos Municípios afetassem apenas ao montante destinado às demais jurisdições do mesmo
20 DEL nº 1.881, de 27/08/1981, art. 2º, e LEC nº 91, art. 3º.
Estado, não afetando os Municípios de outros Estados. Entretanto, o congelamento dos percentuais de participação de cada Estado referente a 1989 pode criar distorções sobre as cotas dos Municípios do interior, uma vez que esses valores não são atualizados ao longo de quase duas décadas, de acordo com as mudanças populacionais e no PIB dos mesmos.
O segundo mecanismo é a utilização de faixas populacionais fixas no cálculo do fator populacional dos Municípios do interior22, tendo em vista que esses valores não são atualizados desde 1981. O que pode ser necessário, tendo em vista que o crescimento populacional do país resulta em uma maior concentração dos Municípios nas faixas populacionais mais elevadas e com maiores coeficientes, dado que esse efeito não é compensado pelo desmembramento municipal.
O terceiro mecanismo é a própria utilização de faixas populacionais e de renda per capita, permitindo que Municípios semelhantes em população ou renda sejam tratados diferentemente, devido a um se encontrar próximo ao limite superior de uma categoria menor e outro próximo do limite inferior da categoria imediatamente superior. Por exemplo, a um Município do interior com 37.350 habitantes seria atribuído 1,6 como fator populacional, enquanto a outro Município, com 37.360 habitantes, seria atribuído o valor de 1,8. Essa distorção também pode ocorrer nas demais modalidades, capitais e Reserva, nas quais são utilizadas faixas para o percentual da população relativa e o inverso do índice relativo da renda per capita. Para evitar essa distorção, deveriam ser utilizados valores contínuos para os fatores e não discretos, como os atribuídos às faixas de população e renda per capita.
Além desses mecanismos potenciais causadores de distorção, o FPM poderia ser um melhor instrumento de redução das desigualdades socioeconômicas regionais e dos desequilíbrios fiscais se o fator renda per capita fosse também aplicado sobre os Municípios do interior, de preferência no nível municipal devido às desigualdades presentes entre jurisdições de um mesmo Estado.
Em primeiro lugar, a renda per capita a ser considerada é a do Município, e não a do Estado, dado que, como se relatou, a divisão dos recursos do FPM é feita em dois estágios, sendo o primeiro com a distribuição dos recursos entre as unidades da federação – conforme proporção fixada desde 1989 – e o segundo, entre seus respectivos Municípios. Se utilizada a renda per capita dos Estados, o fator relativo ao inverso da renda per capita seria idêntico para todos os seus Municípios e não produziria qualquer diferença.
22 Decreto-Lei nº 1.881, de 27 de agosto de 1981.
Em segundo lugar, uma vez que a participação do conjunto de Municípios de um mesmo Estado é fixa, a aplicação do critério renda per capita, mantida aquela regra, somente irá produzir variações nas participações dos Municípios dentro deste Estado. Assim, mesmo com a inclusão do critério renda per capita – ou de outro qualquer –, a redistribuição de recursos referentes ao FPM, por exemplo, de um município de São Paulo para outro do Maranhão, não ocorre de forma direta.
Alternativamente, poderia ser anulada a repartição de recursos do FPM, em primeira etapa, por Estado. Dessa forma, seriam confrontados os coeficientes de participação de todos os Municípios brasileiros – construídos por meio de critérios população e inverso da renda per capita –, para então resultar nos percentuais de participação de cada Município.
O FPM também pode induzir efeitos adversos sobre o comportamento fiscal dos municípios devido a fatores políticos, podendo causar redução do esforço tributário e da economicidade dos gastos. A redução do esforço tributário, resultando em redução da arrecadação, pode ser uma forma de aumentar a accountability dos governantes locais, com a redução da carga tributária sobre os seus eleitores. Enquanto que a redução da economicidade dos gastos poderia ocorrer devido a aumento no provimento de bens e serviços públicos, porém em rubricas não prioritárias, como forma de aumentar a visibilidade em relação aos eleitores locais. Além do fato dos recursos não estarem diretamente ligados à arrecadação local, resultando em uma falsa impressão de diminuição na parcela de responsabilidade com os projetos públicos.
De forma geral, o sistema de transferências intergovernamentais deve ser concebido de maneira a buscar maior eqüidade com o menor impacto sobre a eficiência da despesa pública. Nesse sentido, vários estudos têm indicado a necessidade de revisão dos critérios de repartição do FPM, de forma a reduzir ineficiências inerentes a esta modalidade de transferência.
Nesses termos, seria interessante considerar critérios capazes de medir o esforço fiscal e o uso de recursos de cada Município, beneficiando aqueles que orientarem sua política tributária para elevar a participação da arrecadação própria no orçamento municipal. Além disso, podem-se estudar critérios que melhor orientem o uso dos recursos, como uma participação maior para Municípios que apresentarem melhor evolução nos índices de desenvolvimento humano.
4 MÉTODO DE ANÁLISE DO IMPACTO SOBRE O ESFORÇO TRIBUTÁRIO A análise do impacto das transferências intergovernamentais sobre o esforço tributário dos governos subnacionais requer a estimação do potencial tributário, obtido por meio da Análise de Fronteira Estocástica (SFA), que consiste na estimação de fronteiras estocásticas de produção para obter o potencial de arrecadação tributária e a eficiência técnica de cada município analisado. A seguir será apresentada a metodologia SFA, a base de dados e o modelo econométrico adotado.