Extrafiscalidade do tributo

Diz-se que um tributo é fiscal, como afirma FÁBIO FANUCCHI,

“quando a sua cobrança não visa senão a arrecadação de recursos finan- ceiros para os cofres públicos e objetivam a sustentação dos encargos que são próprios do órgão central da administração”. Contrariamente, o tributo caracteriza-se como extrafiscal “no instante em que se manifes-

274 _{TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. p. 69.} 275 _{COSTA, Regina Helena. Curso de Direito Tributário. pp. 74-5.}

276 _{VARGAS, Jorge de Oliveira. Princípio do Não-Confisco: como garantia constitucional da}

tributação justa. Curitiba: Juruá, 2009. p. 142.

tem, com a sua cobrança, outros interesses que não sejam os de simples

arrecadação de recursos financeiros”.278

Contudo, mesmo quando o Estado utiliza o tributo com a finali- dade extrafiscal, isto não significa que desaparece a intenção de auferir receitas, uma vez que esta persiste de forma secundária. Conforme res-

salta LUIZ EMYGIDIO DA ROSA JR., a atividade financeira do poder pú-

blico “difere da exercida pelo particular, porque a riqueza para o Estado constitui apenas um meio para que possa cumprir sua finalidade de satis-

fação das necessidades públicas”.279

A doutrina contemporânea da extrafiscalidade não considera a a- tividade financeira como um simples instrumento de obtenção de recei- ta, utilizável exclusivamente para a contenção da despesa pública. Ao

contrário da concepção da finança neutra,280 a extrafiscalidade constitui

um importantíssimo fator na dinâmica sócio-estrutural.

O uso extrafiscal dos impostos ganhou importância com a conso- lidação do chamado Estado Social, a partir do final da Segunda Guerra Mundial. Em razão das carências sociais despertadas, ocorreu uma mu- dança de postura do Estado, que passou a assumir responsabilidades

mais alargadas. Nesse momento, explica FLÁVIO BERTI, acentuaram-se

as preocupações dos preceitos normativos em dar um uso diferente aos tributos, em especial os impostos, para o fim de fomentar políticas nos

278 _{FÁBIO FANUCCHI destaca ainda a tributação parafiscal: “Quando a arrecadação tributária se}

desenvolve em busca de recursos que irão sustentar encargos que não são próprios da adminis- tração central do Estado mas que, apesar disto, decorram de atividades que ao Governo interes- sam sejam desenvolvidas, diz-se que as imposições assim feitas se revestem de feição parafis- cal, porque se destinam à sustentação de encargos paralelos aos da administração pública direta”. FANUCCHI, Fábio. Curso de Direito Tributário Brasileiro. pp. 56-8. Interessante notar que ALFREDO AUGUSTO BECKER minimiza distância entre a tributação fiscal e extrafis- cal: “O que no passado ocorreu foi a prevalência absoluta da tributação simplesmente fiscal, ante uma tímida e esporádica tributação extrafiscal quase sempre exercida de modo inconscien- te e rudimentar. Neste ponto germinal da metamorfose jurídica dos tributos, a transfiguração que ocorre é, em síntese, a seguinte: na construção jurídica de todos e de cada tributo, nunca mais estará ausente o finalismo extrafiscal, nem será esquecido o fiscal. Ambos coexistirão sempre agora de um modo consciente e desejado – na construção jurídica de cada tributo; apenas haverá maior ou menor prevalência neste ou naquele sentido, a fim de melhor estabele- cer o equilíbrio econômico-social do orçamento cíclico. BECKER, Alfredo Augusto. Teoria

Geral do Direito Tributário. pp. 633-4.

279 _{ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. da. Manual de Direito Financeiro [...]. p. 07.}

280 _{A respeito do termo “finança neutra”, explicaJOSÉ SOUTO MAIOR BORGES: “A intensifica-}

ção dos aspectos econômico-sociais da atividade financeira acentuou a oposição entre o neutra- lismo e o intervencionismo das finanças públicas. Noutros termos, essa oposição se reduz à discussão entre os que entendem, no âmbito doutrinário, que elas se devem propor exclusiva- mente um fim fiscal de obtenção de recursos ou se, além disso, devem perseguir finalidades extrafiscais, vale dizer, de natureza econômica e social”. BORGES, José Souto Maior. Intro-

mais diferentes setores: social, econômico, cultural e, recentemente,

ambiental.281 _{Em realidade, a extrafiscalidade encontra-se cada vez mais}

presente em todos os campos da temática jurídico-tributária, consagran-

do-se, conforme ressalta ALIOMAR BALEEIRO,282 como importante arma

de reforma social.

Segundo o espanhol JOSÉ JUAN FERREIRO LAPATZA, contudo, o

âmbito de inserção dos chamados fins fiscais dos tributos é reduzido, sob pena de colidir com os princípios da capacidade e igualdade. O Es- tado pode, por exemplo, buscar a redução de gastos (na conservação do meio ambiente por meio dos tributos meioambientais; em saúde, com impostos sobre o álcool ou o tabaco) ou um aumento do nível de renda ou sua melhor distribuição (por tributos desestimulantes da inutilização ou improdutividade de terras). Todavia, segundo defende o autor, termi- nam dentro deste contexto todas as possibilidade constitucionais de tributação extrafiscal, porque “o Estado não pode, com eles, perseguir finalidades que não tenham qualquer relação com os ônus públicos ou

com os gastos que derivam de tais ônus”.283.

No ordenamento brasileiro, porém, a doutrina tem conferido um entendimento com contornos bem mais alargados aos fins extrafiscais. Chega-se a afirmar, como defendem alguns autores, que “inexiste real- mente um conceito de extrafiscalidade, senão uma descrição puramente

negativa do tributo com fins fiscais”.284

Para ALIOMAR BALEEIRO, não existe ofensa à Constituição na

instituição de impostos com o propósito de compelir ou afastar indiví- duos de certos atos ou atitudes, em razão de finalidades extrafiscais. Nestes casos, como afirma, “o caráter destrutivo e agressivo é inerente a essa tributação”, quando visa ao protecionismo à indústria, ao incentivo

à natalidade, ao combate ao ausentismo, ao latifúndio etc.285

PAULO CESAR DE CASTILHO, assumindo discurso mais cauteloso,

defende que é possível encontrar situações anômalas que autorizam uma tributação consideravelmente mais elevada, em prejuízo, ainda que par- cial, ao próprio princípio da vedação ao efeito de confisco. Admite, assim, um elastecimento dos critérios preestabelecido para a caracteriza- ção da tributação confiscatória quando se tratar de tributo com finalida-

281 _{BERTI, Flávio de Azambuja. Impostos: Extrafiscalidade e não-confisco. 3. ed. rev. e atual.}

Curitiba: Juruá, 2009. p. 53.

282 _{BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. p. 231.} 283 _{LAPATZA, José Juan Ferreiro. Direito Tributário. pp. 25-6.}

284 _{GOLDSCHMIDT, Fabio. O Princípio do Não-Confisco no Direito Tributário. p. 187.} 285 _{BALEEIRO, Aliomar. Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar. p. 215.}

de extrafiscal.286 No mesmo sentido, ESTEVÃO HORVATH defende que

para o atingimento da finalidade extrafiscal pode a tributação “até mes- mo ultrapassar o quantum que normalmente se exigiria de um tributo”. Mas adverte que não se trata de aceitar o confisco, “mas sim que os limites para que a exação seja considerada confiscatória são mais am- plos que naqueloutras relativas aos tributos meramente fiscais”.287 Ou seja, sustentam que a finalidade do tributo autoriza uma diversidade de interpretação e aplicação do princípio do não-confisco.

PAULO DE BARROS CARVALHO, todavia, sustenta que, consistindo

a extrafiscalidade no emprego de fórmulas jurídico tributária para a obtenção de meta que prevalecem sobre os fins meramente arrecadató- rios, “o regime que há de dirigir tal atividade não poderia deixar de ser aquele próprio das exações tributárias”. Por isso, defende que o legisla- dor, ao construir suas pretensões extrafiscais, deverá pautar-se integral- mente dentro dos parâmetros constitucionais, observando as limitações e

os princípios superiores que regem a matéria.288

Por certo, os limites da tributação extrafiscal, como, aliás, os de toda a atividade tributária, devem ser encontrados dentro do próprio texto constitucional, indiferentemente às finalidades perseguidas. Assim, como exemplo, quando a Constituição de 1988 autoriza os impostos extrafiscais sobre importação e exportação, como política cambial e de comércio exterior (art. 153, I e II); sobre operações financeiras, como política monetária (art. 153, V); ou sobre propriedade de imóveis, como política rural ou de urbanização das cidades (art. 153, VI e 156, I), deve o legislador ordinário atentar-se aos ditames constitucionais determinan- tes da atividade tributária.

Portanto, a extrafiscalidade é também um elemento fundamental do sistema tributário brasileiro, na medida em que a própria Constitui- ção Federal disciplina a sua utilização para definir determinadas finali- dades de determinados tributos. Por esta razão, deve compor o processo

286 _{CASTILHO, Paulo Cesa Baria de. Confisco Tributário. 117.}

287 _{HORVATH, Estevão. O Princípio do Não-Confisco no Direito Tributário. p. 91.} 288 _{CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. p. 288. No mesmo sentido,}

aduz RUBENS GOMES DE SOUSA: “Sob o ponto de vista jurídico, entretanto, os recursos finan- ceiros utilizados no exercício da parafiscalidade, quando tenham a natureza de tributos, ficam sujeitos aos mesmos princípios constitucionais e legais aplicáveis a estes”. Note-se, porém, que o autor não faz distinção entre parafiscalidade e extrafiscalidade: “O grande desenvolvimento da intervenção do Estado na ordem econômica e social atribuiu recentemente importância considerável ao que se chamou a parafiscalidade, isto é, ao emprego da finança pública com objetivos não tributários. Os tributos ditos parafiscais são instituídos, não para obtenção de receita, mas para regular ou modificar a distribuição da riqueza nacional, para equilibrar os níveis de preços de utilidades ou de salários, e para outras finalidades econômicas ou sociais semelhantes. SOUSA, Rubens Gomes de. Compêndio de legislação tributária. pp. 174-5.

hermenêutico, porque mitiga a interpretação da legislação tributária no caso concreto.

2.5 REDEFINIÇÃO CRÍTICA DA DOGMÁTICA JURÍDICA NO