A necessidade de aumentar a disponibilidade e assegurar uma parcela significativa de recursos para a área educacional tem provocado o debate do tema.
Historicamente, a vinculação de uma parcela da receita pública foi a principal forma encontrada para alocar recursos para o ensino e garantir prioridade permanente para a educação (MELCHIOR, 1987; DAVIES, 2004).
A Constituição Federal de 1988 deu um passo importante na consolidação do sistema público em educação reafirmando a vinculação de parcelas das receitas públicas para a educação e ampliando o percentual que a União devia aplicar no sistema de ensino, em que pese ter surgido durante a Assembléia Nacional Constituinte outras prioridades para os gastos públicos, principalmente aqueles ligados aos interesses do capital.
O artigo 212 da CF define a estrutura do financiamento da educação, na medida em que determina a aplicação de percentuais mínimos, anualmente, nunca
menos de 18% para a União e 25% para os Estados, Distrito Federal e Municípios da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (EC n.o 14/9610 e EC n.o 53/200611), bem como estabelece critérios para efeito de cálculo dos percentuais e de verificação de sua destinação; elege o ensino obrigatório como área prioritária de atendimento;
determina o custeio de atividades aos programas de apoio a suplementação alimentar e assistência à saúde através de recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários e, destina como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação a educação básica pública12.
Nesse sentido, a CF assegura uma estrutura mínima de financiamento do direito à educação, composta pela vinculação constitucional de impostos para a manu-tenção e o desenvolvimento do ensino e pela contribuição social do salário educação.
Para Davies (2004), a vinculação constitucional de impostos é provavelmente o aspecto mais importante da discussão sobre o financiamento da educação estatal.
No entanto, a vinculação de recursos para a educação não se trata de um ponto pacífico. Sempre foi uma questão polêmica e nas constituições brasileiras ora esteve presente, ora esteve excluída dos textos constitucionais e legais, fruto das características do momento histórico da sociedade brasileira, tal como se pode observar:
Na constituição de 1937 foi suprimida, sendo reintroduzida em 1941 como consequência da Conferência Interestadual de Educação, na CF de 1946 foi novamente consagrada com alíquotas de 10% para a União e 20% para os estados, Distrito Federal e Municípios, a Lei n.o 4024/61 ampliou para 12% a vinculação da União, a Constituição de 1967 suprimiu-a novamente. A Emenda Constitucional n.o 1 de 1969 retomou (OLIVEIRA, 1998, p.125-126).
10 Sobre EC 14 e o FUNDEF, ver Sousa Júnior (2000).
11 A Emenda Constitucional n.o 53/2006, cria o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais de Educação (Fundeb). Com a entrada em vigor da referida emenda, foram feitas alterações nos artigos 7.o, 23, 30, 206, 208, 211 e 212, da Constituição da República e no artigo 60, do Ato das Disposições Transitórias, também da Carta Magna.
12 Redação dada pela EC n.o 53/2006.
Portanto, pode ser considerada uma vitória a reserva de mínimos orçamen-tários vinculados a educação, considerando que se extinguem em momentos ditatoriais, as vinculações de recursos para despesas específicas.
De acordo com Castro (2001), dentre todas as vinculações pretendidas durante a Assembléia Nacional Constituinte, somente essa foi aprovada. Cabe considerar, ainda, que houve um incremento da vinculação destinada a União, que aumentou de 13% para 18%, e mantiveram-se os quantitativos destinados aos Estados e municípios.
A Constituição também resguardou a cobrança de contribuições compulsórias dos empregadores incidentes sobre a folha de salários e destinadas às entidades do sistema sindical voltadas para a formação profissional.
Para melhor ilustrar como está composta a responsabilidade pelo finan-ciamento da educação pública brasileira apresentamos o quadro a seguir.
QUADRO 1 - ESTRUTURA DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS
1. Orçamentários (Tesouro)
• Ordinários do Tesouro.
• Vinculação da receita de impostos (18%) para MDE
2. Contribuições Sociais
• Salário-educação/quota federal 3. Outras Fontes
• Operações de crédito
• Renda líquida da loteria federal
• Renda de órgãos autônomos
• Aplicação do Salário-educação/quota federal e outras fontes do FNDE
• Diretamente arrecadados
• Diversos
1. Orçamentários (Tesouro)
• Vinculação da receita de impostos (25%) para MDE
• Subvinculação do FUNDEB (20%) da cesta de tributos até 2009
• Vinculação da receita de impostos (25%) para MDE
FONTE: Construído pelo autor a partir da Constituição Federal, LDB, Leis Ordinárias
Analisando o quadro 1, percebe-se que a estrutura de financiamento da educação pública é bastante complexa. Nota-se que a receita tributária de impostos é o seu principal componente. Na esfera federal, a cesta de impostos do Tesouro é
composta por: Imposto de Importação (II), Imposto de Exportação (IE), Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto Territorial Rural (ITR), Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro (IOF) e Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF)13.
Portanto, é sobre a receita desses impostos que é calculado os 18% a serem aplicados pela União na manutenção e desenvolvimento do ensino, depois de descontadas as transferências14 para estados e municípios. Cabe destaque para o mecanismo de Desvinculação de Receitas da União (DRU) que contigencia 20% dos 18% de recursos vinculados da União para pagamento da dívida pública, ainda que, segundo o Ministério do Planejamento, a DRU objetiva tão somente dar uma maior flexibilidade à alocação dos recursos públicos e não significa elevação das receitas disponíveis para o governo federal. Além disso, não afeta as transferências consti-tucionais para Estados e municípios, cuja principal fonte de receita é o IPI e o Imposto de Renda, uma vez que a desvinculação é feita após os cálculos das transferências15.
Para Davies (2004), a Desregulamentação é um dos artifícios ou medida do Governo que causa perda no financiamento da educação. Afirma esse autor que:
O Fundo Social de Emergência (FSE), criado por Emenda Constitucional de Revisão em 1994 e posteriormente transformado em Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), subtraiu bilhões da educação pela desvinculação de 20% da receita de alguns impostos. A conseqüência do FEF é que o governo federal só foi obrigado a aplicar 14,4% da receita de impostos em MDE, pois 20%
dos 18% (= 3,6%) foram retidos automaticamente no FEF para uso livre, desvinculado, pelo governo federal. Também a educação oferecida por estados, Distrito Federal e municípios foi prejudicada pela FEF em conseqüência da diminuição da receita do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), ambos formados por dois impostos federais – Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados – e destinados aos governos subnacionais (estados e municípios) (DAVIES, 2004, p.15-16).
13 O IGF ainda aguarda regulamentação por parte do Poder Público.
14 LC n.o 87/96.
15 Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/dru.htm>.
Acesso em: 10 jun. 2008.
Embora o mecanismo de Desvinculação de Receitas da União (DRU), que incide também sobre o orçamento educacional, receba críticas de vários setores ligados à área educacional, a engenharia que corta parte do orçamento do governo federal para a educação ainda se mantém, mesmo diante da polêmica se fere ou não o preceito constitucional de aplicação mínima de 18% do orçamento educacional.
Ainda de acordo com Davies (2006), a discussão sobre financiamento da educação estatal não ficaria completa se não relacionasse as responsabilidades educacionais das diferentes esferas de governo (o governo federal, o do Distrito Federal, os 26 governos estaduais e os mais de 5.560 municipais) com sua responsabilidade de recursos.
Para o cumprimento da responsabilidade legal do poder público, nesta área, garantiu-se por meio da Carta Magna a destinação mínima de recursos financeiros, à educação. Aos estados, cabe aplicar em educação, nunca menos que 25%, resultantes do recolhimento dos seguintes impostos: Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestações de Serviços de Transporte e Comunicação (ICMS), Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto sobre Transmissão "Causa Mortis" e Doação de Bens e Direitos (ITCD) além das Transferências.
Já nos pequenos municípios16, a arrecadação própria, tem um peso insignificante no total de sua receita. Basicamente a cesta de arrecadação é formada por três impostos: Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), Imposto sobre Transmissão Intervivos de Bens e Direitos Relativos a Imóveis (ITBI), e Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISS). Assim, os municípios menores se tornam dependentes dos governos estaduais e federal.
16 O que não é o caso, por exemplo, de municípios como Curitiba, Araucária, São José dos Pinhais, Londrina, entre outros do estado do Paraná que tem uma arrecadação importante tendo em vista as grandes empresas instaladas e o tamanho do município.
Outra importante fonte de recurso para o financiamento da educação é o salário-educação, instituído em 196417. É uma contribuição social destinada ao financiamento de programas, projetos e ações voltados para o financiamento da educação básica pública.
A contribuição social do salário-educação está prevista no artigo 212, § 5.o, da Constituição Federal, regulamentada pelas leis n.o 9.424/96, 9.766/98, Decreto n.o 6.003/2006 e Lei n.o 11.457/2007. É calculada com base na alíquota de 2,5%
sobre o valor total das remunerações pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer título, aos segurados empregados, ressalvadas as exceções legais, e é arrecadada, fiscalizada e cobrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Ministério da Fazenda.
Durante a vigência da Lei n.o 9.424, de 24 de dezembro de 1996 (FUNDEF), o salário-educação era exclusivamente utilizado no ensino fundamental. Com o advento da Emenda Constitucional n.o 53, de 2007, tal fonte aditiva passa a beneficiar todos os segmentos da educação básica; da creche ao ensino médio, inclusive o ensino de jovens e adultos, educação especial e educação profissional desde que vinculada à educação básica (FNDE, 2007).
Ao mesmo tempo, sendo esta fonte, distribuída para estados e municípios, de acordo com o quantitativo de alunos da educação básica, essa medida beneficia diretamente os estados, pois aumenta a participação no total das matrículas.
No entanto, cabe ressaltar que, o fato dos recursos destinados ao financiamento da educação básica ser vinculados legalmente, não assegura valores consensuais ou que esses estejam sendo utilizados de acordo com os procedimentos necessários e/ou para as finalidades propostas.
17 Criado em 1964, pela Lei n.o 4.440, o Salário-Educação foi recepcionado pela Constituição de 1988 e sua previsão encontra-se disposta no artigo 212, parágrafo 5.o da Carta Magna, e em demais leis ordinárias, decretos e resoluções de regulamentação. Trata-se de recurso adicional aos impostos vinculados e se destina ao desenvolvimento da educação básica. Sua receita é dividida entre União, estados e municípios. A primeira detém um terço dos recursos e os dois últimos dois terços que são distribuídos mediante matrículas efetivas nos sistemas/redes de ensino.
Estudos na área de financiamento têm-se dedicado a mostrar tanto a dificuldade em fiscalizar o cumprimento da vinculação quanto os artifícios contábeis utilizados por administradores que acabam distorcendo, na prática, o sentido que se procurou atribuir aos dispositivos legais para manutenção e desenvolvimento do ensino (OLIVEIRA, 1999; DAVIES, 2004; MONLEVADE, 1997).