FUNDEF – Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental

O FUNDEF, criado pela Emenda Constitucional n.^o 14/96 e regulamentado pela Lei n.^o 9.424/96 e pelo Decreto n.^o 2.264/97, apresentou-se como a grande mudança na sistemática de financiamento da educação brasileira.

A EC 14/96, aprovada pelo Congresso Nacional brasileiro, em setembro de 1996, modificou de forma substantiva, os artigos 34, 208, 211 e 212, e deu nova redação ao artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, definindo, dessa forma, uma nova sistemática na partição de responsabilidades entre as esferas administrativas, além de propor um novo perfil à organização dos sistemas de ensino, de modo que houvesse colaboração entre os Estados e os Municípios e, modificou significativamente, as formas de alocação de recursos para o financiamento do ensino determinado na CF de 1988, criando, assim, o FUNDEF.

As alterações introduzidas pela EC 14/96 no art. 60 da ADCT refere-se à universalização do ensino fundamental, dando a seguinte redação ao texto constitucional:

Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgação desta Emenda, os estados, o Distrito Federal e os municípios destinarão não menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério. (Redação dada pela Emenda Constitucional n.^o 14, de 1996).

§ 1.^o A distribuição de responsabilidades e recursos entre os estados e seus municípios, a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no art. 211 da Constituição Federal, é assegurada mediante a criação, no âmbito de cada estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, de natureza contábil. (Incluído pela Emenda Constitucional n.^o 14, de 1996).

§ 2. O Fundo referido no parágrafo anterior será constituído por, pelo menos, quinze por cento dos recursos a que se referem os arts. 155, inciso II (ICMS); 158, inciso IV (ICMS); e 159, inciso I, alíneas "a" (FPE) e "b"

(FPM); e inciso II (IPI), da Constituição Federal, e será distribuído entre cada estado e seus municípios, proporcionalmente ao número de alunos nas respectivas redes de ensino fundamental. (Incluído pela Emenda Constitucional n.^o 14, de 1996).

§ 3.^o A União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o § 1.^o, sempre que, em cada estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. (Incluído pela Emenda Constitucional n.^o 14, de 1996).

A Lei n.^o 9.424²², de 24 de dezembro de 1996, que regulamenta o Fundef estabelece que este é um fundo de natureza contábil, o que significa que ele não tem órgão gestor ou personalidade jurídica. A efetivação do fundo se dá mediante sistema de contas bancárias dos estados, Distrito Federal e municípios (art. 1.^o).

Essas contas recebem automaticamente os recursos especificados pela lei e os re-distribui com base no número de matrículas no ensino fundamental regular das respectivas redes de ensino.

A EC 14/96 veio reafirmar a necessidade de os Estados, Distrito Federal e municípios cumprirem os dispositivos da CF 1988, relativos à vinculação de 25% de suas receitas de impostos, e das que lhes forem transferidas para a manutenção e o desenvolvimento do ensino, além de obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocar 60% das desses recursos no ensino fundamental, ao estabelecer a subvinculação de 15% daquelas receitas para esse nível de ensino (CASTRO, 2001, p.17).

Segundo a Secretaria de Educação Básica – MEC,

o Fundef representou uma autêntica revolução no atendimento ao Ensino Fundamental nas redes públicas do país, especialmente pelo seu critério redistributivo de recursos. O modelo tornou possível direcionar os recursos reservados à Educação para onde, de fato, estavam os alunos. A partir da instituição do Fundo, movimentaram-se recursos dos governos com maior

22 De acordo com os incisos I, II e III do parágrafo 1.^o dessa lei, o Fundef será composto de 15%

(quinze por cento) dos recursos provenientes "da parcela do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS [...], do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE e dos Municípios – FPM [...] e da parcela do Imposto de sobre Produtos Industrializados – IPI devido aos estados e ao Distrito Federal".

capacidade financeira e/ou com um baixo nível de participação no atendimento escolar para os Municípios em situação inversa. Já no primeiro ano de funcionamento do FUNDEF, em 1998, 2.703 municípios obtiveram ganhos financeiros, em um processo crescente de redistribuição. Em 2001, 3.404 municípios foram beneficiados, obtendo uma receita adicional de R$ 2,9 bilhões. A previsão para 2002, é que o acréscimo de receita seja na ordem de R$ 4,8 bilhões em favor de 3544 municípios.

A reserva de 60% dos recursos do Fundo para a remuneração do Magistério representou aumentos significativos nos salários dos professores em efetivo exercício da docência no Ensino Fundamental. Entre dezembro de 1997 e junho de 2000, o aumento médio na remuneração dos professores foi de 29,6%, com destaque para algumas regiões, como a Nordeste, onde os docentes do Ensino Fundamental foram beneficiados com um aumento médio de 59,6%, aí incluídas as redes municipais e estaduais. Com o crescimento de suas receitas, os municípios nordestinos se destacaram no aumento concedido aos professores, que atingiu uma média de 70,2%, no mesmo período.

Aliado ao aumento no número de alunos matriculados nas redes públicas do país – de 30,5 milhões de alunos em 1997, para 32,5 milhões em 2000 – cresceu o número de professores atuando neste nível de ensino, com um aumento de 10%, representando 127 mil novos postos de trabalho para o Magistério (Departamento de Desenvolvimento de Políticas de Financiamento da Educação Básica – Fundef, 2002).

A criação do FUNDEF foi, sem dúvida, uma das mais importantes mudanças ocorridas na política de financiamento da educação no Brasil nas últimas décadas.

Seu principal mérito talvez tenha sido proporcionar uma melhor redistribuição dos recursos financeiros educacionais, mediante o critério do número de alunos matriculados, com o objetivo de atenuar a enorme desigualdade regional existente no Brasil.

De acordo com Melchior (1997, p.27), o Fundo tinha um grande mérito no sentido de chamar a atenção para o ensino fundamental, criando um mecanismo de financiamento que se tratava de um sonho para muitos educadores, porém, o fundo não acrescentava mais recursos financeiros aos que já existiam, na realidade, tinha como função,

[...] subvincular parte das transferências federais aos Estados e Municípios e aumentar a subvinculação de 50% dos recursos dos impostos e transferências para o ensino fundamental [...] passando a ser de 60% essa vinculação, mas atingindo somente os Estados, Distrito Federal e Municípios.

Davies (2006, p.54-55) ao fazer uma breve avaliação do FUNDEF, reconhece que as disparidades enormes de recursos (pelo menos dentro de um mesmo estado)

foram atenuadas, o que não deixa de ser um ponto positivo, na visão desse autor, na Política Educacional do Governo Fernando Henrique Cardoso. Por outro lado, esclarece que, a criação desse fundo foi fruto da orientação dos organismos internacionais, de priorização do ensino fundamental e, apesar de toda a propaganda e das promessas de desenvolver o ensino fundamental e valorizar o magistério, na prática isso não aconteceu. Afirma o autor, que além de dar uma contribuição irrisória, o governo federal (tanto FHC quanto Lula) não cumpriu o artigo da Lei do FUNDEF (n.^o 9.424) que estabelecia o critério de cálculo da sua complementação deixando de contribuir com mais de R$ 20 bilhões até o final de 2005.

Tanto Melchior (1997) como Davies (1999) questionaram a redistribuição de recursos atacando o principal aspecto da propaganda do Fundo, ou seja, o seu impacto sobre os municípios mais pobres. Na visão desses autores, os Estados mais pobres continuariam recebendo praticamente os mesmos recursos e, não haveria ganho para as escolas pobres das periferias dos municípios mais ricos, que perderiam recursos para outros com menor disponibilidade de recursos. Davies (1999, p.13) foi mais longe na sua crítica, questionando se o Fundef promovia

"o desenvolvimento do ensino ou a redistribuição da miséria".

Da análise que se faz da literatura especializada no financiamento da educação, observa-se que, há uma indicação por parte dos estudiosos que os gastos com educação por parte do governo federal estão aquém do desejado em relação à necessidade histórica da sociedade brasileira no tocante à educação.

Acredita-se mesmo em descompromisso dos governantes com as políticas sociais em especial, com a educação.

Davies (2004) afirma que embora o Presidente Fernando Henrique Cardoso tenha vetado o item da Lei n.^o 10.172 (PNE) que definia que os recursos para educação deveriam chegar a 7% do PIB ao final de 10 anos de execução do referido plano, diga-se de passagem, valor abaixo ao proposto no IICONED, realizado em 1997, que propunha 10% do PIB, como indica este autor, o governo do Presidente Lula, que anunciou ter recebido uma "herança maldita" não fez nenhuma gestão no

sentido de aumentar significativamente os gastos com a educação, deu continuidade inclusive, à política estabelecida por seu antecessor no que se refere a não repassar recursos do FUNDEF, o que termina por colocar em questão a viabilidade do FUNDEB. Ou seja, "os governantes, independentemente da linha programática e ideológica, mantêm-se descompromissados no referente ao repasse de verbas para o financiamento da educação" (DAVIES, 2004, p.31).

Ainda, de acordo com Davies (2006) se juntar o período compreendido entre o início do FUNDEF em 1997, no governo Fernando Henrique Cardoso, até o final do primeiro mandato do governo Lula, em 2006, chegar-se-á à conclusão que o governo federal, ao não repassar os recursos devidos e também por não calcular o valor por aluno da forma prevista na legislação, deixou de adicionar aos recursos do Fundef aproximadamente 30 bilhões de reais. Portanto, nesse sentido, evidencia-se o descumprimento do que estava previsto e o descaso governamental para com a educação, particularmente com FUNDEF, ao calcular o valor por aluno abaixo do que estava previsto na lei.