no espaço reveste-se da oposição entre diferentes visões da política pública para o sistema de educação superior brasileiro, bem como a heteronomia que reveste o campo político, pois a construção deste espaço acadêmico permite analisar não só o jogo que é estabelecido e mantido pelos agentes, como também o investimento deles neste jogo para a garantia da produção de uma crença cientificamente reconhecida.
É, pois, neste contexto que apresentamos a seguir um panorama com os principais acontecimentos na educação brasileira e as condições que levaram à formação do campo da Política e Gestão da Educação nos PPGE.
5.2 FORMAÇÃO DO CAMPO ACADÊMICO EM POLÍTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL
Como abordamos no Capítulo 4, as assimetrias entre as regiões brasileiras se constituem agravantes para produção do conhecimento científico nos cursos de pós-graduação. Conforme dados da última avaliação trienal da CAPES (2013), passou-se de 4.099, em 2010, para 5.082 cursos de mestrado, doutorado e mestrado profissional em 2013. Destes, 8% diminuíram, 23% aumentaram, 69% mantiveram a nota de um triênio para o outro. O Nordeste, por exemplo, de 492 programas (2010) chegou a 655 (2013), um crescimento de 33%. Além disso, os cursos do Sudeste, que concentram mais de 50% da pós-graduação brasileira, apresentaram o maior índice de notas 6 e 7 (CAPES, 2013). Os dados provavelmente refletem os impactos da nova sistemática de reconhecimento periódico de cursos, embora as disparidades ainda sejam visíveis, como demostra o próprio relatório:
O desenvolvimento do sistema se deu em todas as regiões do Brasil. A região Norte teve 40% de crescimento, seguida pelo Centro-Oeste com 37% e Nordeste com 33%. Sul e Sudeste, regiões com maior número de programas de pós-graduação, tiveram crescimento de 25% e 14%, respectivamente. (CAPES, 2013) [grifo nosso]
Enfim, sabemos que isso ainda é pouco para construção de um retrato mais fiel da pesquisa e pós-graduação brasileira, pois a realidade de inúmeras universidades públicas do
149 Norte e Nordeste não é alvissareira, porque, apesar da melhoria e do crescimento significativo em diversos segmentos, são evidentes as dificuldades na fixação de seu quadro de pesquisadores, baixa oferta de vagas e bolsas para estudantes e inadequadas condições de trabalho – desafios prioritários apresentados no histórico dos PNPG/NE.
Como atestam Guimarães et al. (2015), é necessário compreender a imprecisão que reina na pós-graduação em educação no Brasil, pois, tomando por base as avaliações trienais anteriores na área de Educação, 2007 e 2010, afirmam ter havido um aumento de 17,95% no total de PPGE no Brasil, crescimento, que, entretanto, contemplou especialmente as regiões Sul e Sudeste, uma vez que elas detêm doze dos catorze novos cursos, com os totais variando, respectivamente, em 36,84% e 13,16% entre os triênios supracitados. Consequentemente, as assimetrias regionais estão mais acentuadas. Em 2007, as regiões Norte e Nordeste possuíam 3,85% e 14,10% dos PPGE, com participações diminuindo para 3,26% e 11,96% no ano de 2010, sequencialmente.
Com intuito de mudar este cenário, uma série de programas (Minter/Dinter, Acelera Amazônia, Novas Fronteiras) tem sido promovida pela CAPES, como atestam Verhine e Dantas (2009, p. 307), para equalização de problemas presentes no atual modelo CAPES. São eles o processo unificado de avaliação, sem considerar as especificidades regionais, atrelado à “ligação entre os resultados da avaliação e o montante de recursos repassados pelo governo federal para cada programa, ocasionando menores investimentos aos programas com baixos resultados na avaliação”. Nesse sentido, Bittar et al. (2004) ressaltam que as disparidades na produção científica, além do desequilíbrio de indicadores de desenvolvimento científico e tecnológico, reproduzem não só desigualdades acadêmicas, mas também as sociais, políticas e econômicas.
Como se pode observar, as assimetrias regionais têm se manifestado com mais afinco na área de Educação, entretanto pesquisas neste âmbito têm sido realizadas desde o início do século passado, quando da criação do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), e de estudos sistemáticos desenvolvidos pelo Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais em várias regiões do país (GATTI, 2001). É no bojo desta discussão que se procuram ampliar os olhares em torno dos estudos que vêm se configurando no campo da Política e Gestão da Educação, mais precisamente, no âmbito das Linhas de Pesquisa dos PPGE/NE em sua produção científica e institucionalizada.
Incialmente, os programas de pós-graduação em Educação eram organizados por áreas de concentração, tomando por base o currículo dos cursos de pedagogia, o que proporcionou o
150 surgimento e a inserção das mais variadas áreas do conhecimento como a sociologia da educação, filosofia da educação, história da educação, psicologia da educação, metodologias de ensino etc., de caráter fragmentado e com visão, na maioria das vezes, parcial da realidade. Logo mais, em meados da década de 1990, a CAPES propõe reconsiderar este cenário, visto que a pouca tradição na pesquisa científica oferecia uma visão segmentada da realidade e da forma como se buscava estruturar os cursos, sugerindo que sua organização se desse pela formação de linhas de pesquisa e maior articulação entre grupos e colaboração de pesquisadores.
À medida que os programas de pós-graduação em educação foram se ampliando, não davam mais conta da pluralidade de temas e problemas que surgiam a partir da incorporação de novos docentes/pesquisadores. Além disso, as áreas de concentração também começavam a ser revistas, porque exigiam que os alunos cursassem um amplo leque de disciplinas antes de elaborar sua pesquisa, o que estendia enormemente o tempo de titulação. (SANTOS; AZEVEDO, 2009, p. 541)
Convém, contudo, ressaltar que os estudos sobre a política educacional se intensificam, principalmente, após a promulgação da Constituição Federal de 1988 e da LDB nº. 9394/1996, vinculados aos contextos social e político, da relação entre Estado e sociedade, como refletido na literatura da época. Assim, é necessário abordar a conjuntura em que as pesquisas sobre a política educacional são tratadas, bem como o seu caráter emergencial que demonstra as dificuldades sociais vividas pela população brasileira e as condições para se repensar o lugar da educação neste cenário.
A organização dos programas em Linhas, como proposto pela CAPES, passa a apresentar mudanças consideráveis na dinâmica da pós-graduação brasileira, como atesta Gamboa (2003, p. 82): i) primeiro foi necessário tornar a pesquisa eixo balizador da pós- graduação, aglutinando os esforços empreendidos pelos pesquisadores e colocando em evidência as realidades social e educacional, o que se torna possível a partir dos anos de 1990; ii) as linhas de pesquisas passam a ter caráter interdisciplinar e foi preciso articular interesses distintos entre os acadêmicos, não como subcategorias das áreas de concentração; iii) a formação dos grupos de pesquisas estruturados dentro das áreas para produção do trabalho em colaboração e a troca de experiência com pesquisadores de diferentes centros de pesquisa; iv) a estruturação dos grupos e linhas de pesquisa passa a articular interesses distintos, a centralizar recursos e a colocar em pauta na agenda de pesquisa o que deve (e o que não deve) ser estudado entre docentes e candidatos aos cursos de pós-graduação.
151 Em trabalho anterior, Gamboa (2011) já relacionava estas questões, abordando as condições, os limites e as possibilidades para produção do conhecimento na pós-graduação em educação. Os grupos de pesquisa surgem como potencializadores do conhecimento científico:
As mudanças se caracterizam pela diminuição das disciplinas obrigatórias, a prioridade dada à pesquisa, a diminuição do valor dado às disciplinas obrigatórias, a organização de grupos de estudos e pesquisas e a exigência no processo de seleção de projetos ajustados aos grupos e linhas de pesquisa dos programas. [...] Essas mudanças podem ser entendidas como uma “virada” da centralidade do ensino para a pesquisa. (GAMBOA, 2011, p. 271)
Em sua tese de doutorado, defendida em 2003, Nádia Gaiofatto Gonçalves apresenta os resultados de um estudo bibliométrico sobre a relação do tema Estado e Educação na produção acadêmica brasileira, no período compreendido entre 1971 e 2000. A análise se deu a partir de trabalhos publicados em cinco anais de Associações Nacionais de Pós-Graduação e Pesquisa e 15 revistas das áreas de Economia, Administração, História, Ciências Sociais e Educação, sendo quatro títulos de cada uma delas na totalidade da produção, considerando o contexto histórico em que foram produzidos. Ela destaca, ainda, que, a partir da década de 1980, o cenário brasileiro é representativo de mudanças e de abertura política com fortes influências na produção acadêmica e nas tendências da pesquisa em política educacional.
Diversos acontecimentos contribuíram para a formação do campo acadêmico da Política e Gestão da Educação brasileira, em que os contextos político e social do período passaram a fornecer elementos importantes para o desenvolvimento das pesquisas científicas. Resultado do crescimento da industrialização na década de 1930, o cenário tornou-se fértil para as discussões sobre as políticas para educação pública e o sistema de educação profissional. Dentre os acontecimentos relevantes, podemos citar o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova. Em 1940, firmam-se as pesquisas em educação, principalmente com a criação do INEP, e, a partir desta década até 1960, estas pesquisas passam a ser influenciadas pela Economia, evidenciando- se os trabalhos que abordavam a perspectiva da Teoria do Capital Humano, com destaque para as questões relacionadas ao planejamento de custos, à eficiência e às tecnologias para o ensino profissionalizante. Cabe lembrar que é neste período que se cria o SNPG, no momento em que ficaram a cargo das universidades a produção científica e a formação de recursos humanos (GATTI, 2001; GONÇALVES, 2003; SANTOS; AZEVEDO, 2009).
Sander (2005) aponta duas vertentes analíticas e praxiológicas: a gestão produtiva, voltada para o mercado, e a gestão democrática, voltada para a cidadania, a partir da experiência brasileira para construção do conhecimento no campo da política e gestão da educação. A
152 primeira representa a lógica econômica e comercial sob a égide do fenômeno internacional da globalização; a segunda se insere nos movimentos sociais pela busca da qualidade de vida humana na escola e na sociedade, compreendendo os bens econômicos e culturais produzidos coletivamente. Todavia, ele acrescenta que o Brasil não foge à regra:
Efetivamente, desde o Descobrimento até a Primeira República, as publicações sobre políticas educacionais e práticas de organização e administração do ensino eram memórias, relatórios e descrições assistemáticas, de caráter subjetivo, normativo, prescritivo e legalista. Foi somente no contexto da efervescência política e cultural das décadas de 1920 e 1930 que nasceu a administração educacional como campo profissional de estudo. (SANDER, 2005, p. 44)
A seguir, a Figura 7 apresenta os principais fatos históricos que nortearam a década de 1970 a 1980, que vai desde o regime militar à abertura econômica e à redemocratização do país.
Figura 7 – Contexto de formação do Campo da Política e Gestão da Educação no Brasil
Fonte: Elaborado com base em Gonçalves (2003).
Na sequência, observa-se a arena de conflitos que se tornou a educação pública brasileira. Entre 1970 e 1980, os trabalhos acadêmicos focam o Estado capitalista e reprodutor da ordem social, frente a sua omissão em relação às questões sociais e à necessidade da população. Este contexto reflete o final do regime militar e a transição democrática do país, bastante presente no discurso dos autores. A década seguinte, 1990, é permeada por expectativas em torno do ensino e da função da escola com base na gestão democrática e nos rumos dos investimentos na educação dos municípios, como comprova Krawczyk (2013):
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Esse clima sociopolítico influenciou bastante a escolha dos temas de pesquisas em política educacional da época, que continuam ocupando um espaço importante ainda hoje: os estudos de educação de adultos e uma crítica radical à escola, questionando a ideia de que a democratização do acesso à escola resolveria o problema da educação das classes trabalhadoras. Um foco importante dos debates nos fóruns de Educação na década de 1980 e que influenciaram os interesses de pesquisa na área foi a repercussões na sociedade brasileira do processo político autoritário e no âmbito político educacional, especialmente na legislação, na distribuição de recursos e na gestão da educação, levando a priorizar temas tais como: a relação entre educação e sociedade; a participação; a autonomia escolar; o financiamento, entre outros. (KRAWCZYK, 2013, p. 36)
Santos e Azevedo (2009, p. 543) apontam que, a partir da década de 1980, na condução das pesquisas em educação, principalmente com a abertura política, fizeram-se presentes inúmeros estudos críticos com intuito de conduzir as políticas educacionais, que buscavam enfatizar “as irregularidades, inconsistências/inconsequências administrativas e incoerências teórico-práticas acerca de processos implementados, entre outras perspectivas analíticas nesse sentido”. Esta conjuntura foi condição para apontar alternativas viáveis para condução e efetividade das políticas públicas brasileiras, graças ao movimento emblemático da pós- graduação durante o regime militar. Tal discussão e seus desdobramentos também são apresentados ao longo do trabalho de Souza (2006) sobre os caminhos da produção científica em gestão escolar no Brasil nas décadas de 1980 e 1990, estudo que identificou a problemática da gestão escolar e as tendências dominantes da pesquisa científica.
Desde o século passado, os programas de pós-graduação em educação no Brasil apresentam linhas de pesquisa cujas temáticas abordam, sobremaneira, a política, gestão e o planejamento da educação, seguido de um movimento de redefinição da política educacional. É válido salientar, contudo, que, na constituição do campo acadêmico em Política e Gestão da Educação, observaram-se alguns aparatos acadêmicos e institucionais para a difusão e circulação do conhecimento das referidas temáticas: i) Em 1944, é criada a Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP), no âmbito do INEP; ii) Em 1961, constitui-se a Associação Nacional de Professores de Administração Escolar (ANPAE); iii) Em 1976, é fundada a Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPEd) e seus respectivos Grupos de Trabalho; e iv) No âmbito da 10ª Reunião Anual da ANPEd, em 1987, é instituído o GT 5 - Estado e Política Educacional.
154 A ANPAE26, atualmente, é uma das mais importantes associações que discutem a Política e Gestão da Educação no país. Conforme tece Sander (2005), em 1981, foi promovido por esta associação, na Faculdade de Educação da USP, um dos encontros mais importantes deste segmento, em que se procurou examinar as experiências brasileiras no campo da política e da administração da educação, com intuito de reconstruir o pensamento político e aumentar a participação da universidade nas decisções. Assim, relembra o autor quatro perspectivas analíticas que se fizeram presentes e influenciaram a constituição do campo das políticas educacionais:
(1) a administração para a eficiência econômica, que floresceu no início de século e se consolidou a partir da I Guerra Mundial; (2) a administração para a eficácia técnica, que se impôs como instrumento de recuperação da recessão que se abateu sobre o mundo no final da década de 1920; (3) a administração para a efetividade política, que caracterizou o esforço desenvolvimentista após a II Guerra Mundial; e (4) a administração para a relevância cultural, impulsionada pelos movimentos sociais da segunda metade do século XX, culminando na consolidação dos valores democráticos, que têm expressão na queda do Muro de Berlim e, no Brasil, na abertura política das últimas décadas. (SANDER, 2005, p. 42)
Diante disso, Catani e Gilioli (2004) observam que, no início de formação da ANPAE, o campo da política educacional foi direcionado aos estudos da administração escolar e como disciplina fundamental no processo de formação de educadores e dirigentes escolares, o que foi comprovado ao longo dos quatro primeiros simpósios27 durante a década de 1960. Ademais, em 2001, vinte anos depois de sua fundação, o debate sobre a produção do conhecimento em Política e Gestão da Educação volta a ser colocado em pauta na mesma Universidade, agora com objetivo de examinar quatro momentos de militância:
[...] o momento da colonização, caracterizado pelo normativismo político e legalismo administrativo, que se estende do século XVI ao século XVIII; o momento da ordem e do progresso, influenciado pelo positivismo filosófico que marcou a Primeira República; o momento da economia da educação do período desenvolvimentista da
26 Sander (2005) compartilha que a formação da ANPAE se deu na Faculdade de Educação da Universidade de
São Paulo, sob a liderança de Querino Ribeiro (USP), Anísio Teixeira (UDF), A. Pithon Pinto (UFBA), P. de Almeida Campos (UFF) e outros reconhecidos professores catedráticos de Administração Escolar e Educação Co mparada.
27 No I Simpósio Brasileiro, São Paulo, em 1961, enfocaram-se, prioritariamente, a definição da administração
escolar, sua terminologia, as condições de estudo e as diretrizes para o ensino nos meios acadêmicos; O II Simpósio, Porto Alegre, em 1963 - O ensino da administração escolar e a formação dos administradores escolares; O III Simpósio, Salvador, em 1966, deu continuidade ao estudo da terminologia especializada da administração escolar e sua associação com as tarefas de planejamento, supervisão e avaliação do ensino; O IV Simpósio Brasileiro, Manaus em 1969 - O papel das faculdades de educação na nova estrutura universitária; O V Simpósio Brasileiro de Administração Escolar, Niterói, em 1971, quando a ANPAE foi definida como Associação Nacional de Profissionais de Administração Escolar. (SANDER, 2007, 2005; CATANI; GILIOLI, 2004).
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pós-guerra; e o momento da reconstrução democrática das últimas décadas (SANDER, 2005, p. 42)
Para além desta discussão, percebe-se o protagonismo da ANPEd, criada em 1976, no contexto de institucionalização da pós-graduação em Educação, como enfatizamos no Capítulo 3. Portanto, olhando, contundentemente, sobre a ANPEd, Azevedo e Aguiar (2001) analisam as características e as tendências da produção do conhecimento em política educacional e destacam o produto legítimo, fruto de embates de tendências, relações efetivas e organizações sociais analisadas no contexto da Educação. Sousa e Bianchetti (2007, p. 406) consideram que esta “associação é, por sua natureza, interlocutora legítima e qualificada para debater e propor encaminhamentos em relação a esses e aos demais temas que dizem respeito à pesquisa e à pós- graduação no Brasil”.
Adicionalmente, no contexto da ANPEd, Sousa e Bianchetti (2007, p. 397) enfatizam ainda que é na “4ª Reunião Anual (Belo Horizonte, 1981) que se decide a organização de grupos de trabalho, sendo os primeiros grupos instituídos na 5ª Reunião Anual (Rio de Janeiro, 1982)”, os quais , em reuniões subsequentes, passaram a caracterizar-se como uma das atividades mais produtivas da associação para consolidação da pesquisa em Educação. No contexto de formação da 10ª Reunião Anual da ANPEd, em 1987, é instituído o GT 5 - Grupo de Trabalho “Estado e Política Educacional”, demanda já sinalizada em Reunião anterior, ocorrida em 1984.
[...] processo de sua criação envolveu embates entre orientações teórico-políticas divergentes, e que saíra vitoriosa a tendência explicitada em sua proposta. Não obstante, essa mesma proposta também serviu para acomodar e conciliar interesses divergentes, e a própria dinâmica que os novos participantes foram conferindo ao GT, ao longo dos seus 14 anos de existência, tratou de adequá-la aos imperativos da realidade, muito embora não se tenha feito nenhuma outra sistematização formal dessas novas diretrizes. (AZEVEDO; AGUIAR, 2001, p. 54)
Vale lembrar que, em 1983, o ambiente de efervecência das discussões em torno da Política e Gestão da Educação contribuiu para o surgimento da “Revista Brasileira de Administração da Educação”, atualmente reestruturada para “Revista Brasileira de Política e Administração da Educação”, considerado como um dos principais períodico acadêmico- científico para divulgação das pesquisas e experiências da área. De acordo com Sander (2007, p. 430), este projeto foi pensado durante a Assembléia-Geral comemorativa do vigésimo aniverisário de fundação da ANPAE em 1981, a qual veio “dar vazão parcial ao crescente aumento da produção acadêmica da área, associada à consolidação dos programas de pós- graduação em educação nas universidades brasileiras”. Continua, sinalizando:
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A sua liderança se manifesta tanto pela expressão acadêmica dos autores como pela quantidade dos trabalhos especializados em matéria de política e gestão da educação que o periódico da ANPAE vem socializando, em comparação com o número de artigos sobre a mesma problemática publicado em outras revistas científicas brasileiras, incluindo os periódicos classificados de padrão internacional. (SANDER, 2007, p. 430)
Com efeito, no processo de revisão da literatura, percebemos que muitos dos trabalhos em política educacional são de “estado da arte” (AZEVEDO; AGUIAR, 2001; WITTIMANN; GRACINDO, 2001; STREMEL, 2012; BORGES, 2014; PEREIRA, 2014; SCHNEIDER, 2014) com intuito de fornecer elementos para compreensão da produção científica e das epistemologias que regem este campo acadêmico.
Wittmann e Gracindo (2001), por exemplo, desenvolvem um trabalho de extensa colaboração entre pesquisadores brasileiros para apresentar “o estado da arte em política e gestão da educação”, no período compreendido entre 1991 e 1997. De acordo com os autores, este tipo de estudo contribui para retratar o que, de fato, está sendo produzido e o que tem entrado na agenda de discussões dos grupos de pesquisa, bem como para compreender as perspectivas de desenvolvimento nos meios intelectuais e nas universidades. Os dados revelam que 64% dos estudos analisados em teses e dissertações correspondem às políticas de educação e à formação e atuação dos profissionais da educação, contra 25% sobre gestão da escola e a