3. Hipóteses de cabimento
3.6. Garantir autoridade das decisões de tribunal (CPC/2015, art 988, II)
O conceito de autoridade está intimamente vinculado ao de jurisdição. É que a jurisdição é uma das formas de manifestação do poder estatal; e, por ser poder, é dotada de cogência e imperatividade415. Assim, uma das principais características da jurisdição é sua capacidade de se impor, ou seja, o seu poder que inflige os indivíduos.416
Compreende-se, portanto, a locução “garantir autoridade” como assegurar que o poder advindo da atividade jurisdicional seja obedecido. A reclamação, para garantir autoridade de decisão (CPC/2015, art. 988, II), prestasse a preservar a cogência e imperatividade da jurisdição dos tribunais.
Então, ao garantir a autoridade dos julgados dos tribunais, a reclamação – mediatamente – protege e assegura a própria autoridade do poder estatal, no caso, a autoridade do Poder Judiciário. Ora, se não existe meio adequado para impor aquilo que foi decidido pelo tribunal competente, não haveria integridade do Poder Judiciário. Em última
415 DINAMARCO, Cândido Rangel. A instrumentalidade do processo. cit., p. 112-113.
416 Sobre o conceito de poder, consultar: CUNHA, Leonardo Carneiro da. Jurisdição e competência. cit., p. 39-
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análise, é possível afirmar que a reclamação é remédio constitucional que protege a ordem jurídica, pois assegura a autoridade do poder estatal.
A afronta à autoridade caracteriza-se pela desobediência ou desacato ao julgado. Contudo, a desobediência pressupõe que a decisão seja eficaz e vincule as partes e os demais sujeitos processuais. Não há como desobedecer a uma decisão que seja ineficaz, isto é, que ainda não produza efeitos. Apenas se desobedece a decisão que tenha efeitos e vincule. O desacato ou a desobediência traduz-se em negar os efeitos que a decisão deveria produzir. Consiste, basicamente, numa neutralização indevida do conteúdo de decisão judicial já eficaz.
A decisão para ser violada não precisa estar acobertada pela coisa julgada material. Basta que produza efeitos. Decisões concessivas de tutela provisória ou decisões combatidas por recurso sem efeito suspensivo, portanto, podem ser desobedecidas, já que produzem efeito de imediato, independente de trânsito julgado ou preclusão. As decisões imunizadas pela coisa julgada produzem efeitos, inclusive têm força de lei entre as partes e vincula os juízes (CPC/2015, arts. 503 e 505), logo – via de regra – podem ser desobedecidas, viabilizando a propositura de reclamação. Contudo, uma decisão de mérito, transitada em julgado, pode ser objeto de ação rescisória, em que foi proferida tutela provisória para suspender os seus efeitos; assim, embora esteja acobertada pela coisa julgada material, não produzirá efeitos, o que impede sua desobediência e, por consequência, também torna inviável o ajuizamento de reclamação constitucional.
Em suma, a desobediência a uma decisão, de modo a permitir o ajuizamento de reclamação por violação à autoridade, pressupõe vinculação e produção de efeitos. Podem ser decisões transitadas em julgado, com coisa julgada material, decisões que tenham concedido tutela provisória, decisões de tutela estabilizada e, ainda, decisões que tenham sido atacadas por recurso sem efeito suspensivo.417
Cumpre registrar que a parte da decisão desobedecida é o dispositivo.418 É a parte da decisão que vincula os sujeitos processuais. Sem vinculação, não há desobediência e, por outro lado, a porção que vincula é o decisum. Não se desobedece aos fundamentos ou o relatório. Logo, para saber se há desobediência, é essencial identificar o conteúdo dos capítulos do dispositivo, pois são eles que vinculam. Isso não quer dizer que os fundamentos e
417 Até mesmo uma decisão que não tenha transitado em julgado, que não tenha concedido tutela provisória e
cujo recurso que a atacou seja dotado de efeito suspensivo, pode vir a produzir algum efeito mínimo. Havendo esse efeito mínimo, é possível que seja desobedecido. A hipoteca judiciária, por exemplo, cuida-se de um efeito da sentença condenatória, ainda que impugnada por recurso com efeito suspensivo (CPC/2015, art. 495, §1º, III); assim, se um juiz nega o efeito mínimo de hipoteca judiciária de uma decisão, haverá desobediência ou desacato.
418 LEONEL, Ricardo de Barros. Reclamação Constitucional. cit., p. 190; MORATO, Leonardo Lins. Reclamação e sua aplicação para o respeito da súmula vinculante. cit., p. 152.
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o relatório da sentença são desprezíveis, até porque a interpretação da sentença é realizada como um todo. Para saber o conteúdo do dispositivo, é preciso interpretá-lo em conjunto com o relatório e a fundamentação da decisão.419
A parte da decisão que é desobedecida é o dispositivo, pois é nele que está a norma jurídica concreta do julgado. A afronta à cogência e à imperatividade dessa norma concreta que configura a desobediência. Em suma, o desacato é sempre concreto, violando ou neutralizando os efeitos da norma jurídica concreta contida no dispositivo da decisão.420
Há o entendimento do STJ e do STF no sentido de que a reclamação apenas pode ser proposta contra decisão proferida nos autos do mesmo processo, em que tenha sido proferida a decisão afrontada.421 Segundo esse posicionamento, a decisão produz efeitos inter partes, logo sua desobediência restringe-se ao âmbito da mesma relação processual na qual se prolatou o julgado vulnerado. Não haveria desobediência apta a ensejar a reclamação quando se violar uma decisão emanada de outro processo judicial. Em exemplo: houve uma decisão D1 no processo judicial P1, em seguida foi dada a decisão D2 no processo P2, que desobedeceu à decisão anterior D1; segundo o entendimento indicado, a reclamação não seria cabível, pois a decisão desobedecida (D1) não foi proferida no mesmo processo da decisão desobediente (D2).
Esse raciocínio nem sempre está correto. Na verdade, seu acerto depende de identificar se a decisão violada é capaz de produzir efeito em outra relação processual. Se sim, será cabível a reclamação, caso contrário, não o será. Um dos critérios para essa identificação é o alcance inter partes dos efeitos da decisão, pois – como dito – apenas há desobediência se houver efeitos que vinculem as partes, e, usualmente, a vinculação é inter partes.
A coisa julgada material impede que o juiz julgue diferente daquilo que foi decidido, com o respectivo transito em julgado. Cuida-se do efeito positivo da coisa julgada. O juiz é obrigado a seguir, num processo com as mesmas partes, aquilo que foi decidido noutro processo, já transitado em julgado. O exemplo tradicional: uma ação de investigação de paternidade é julgada procedente, formando a coisa julgada material sobre o
419 BETTI, Emilio. Interpretação da lei e dos atos jurídicos. cit., p. 322. “Em liquidações de sentença cujo comando não se revela infenso a duplo sentido ou ambiguidade, deve o magistrado adotar como interpretação, entre as possíveis, a que melhor se harmoniza com o ordenamento jurídico, seja no aspecto processual, seja no substancial. Portanto, no caso não se há falar em ofensa à coisa julgada, uma vez que a mera interpretação do título nada acrescenta a ele e nada é dele retirado.” (REsp 1267621/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, Quarta
Turma, j. 11/12/2012, DJe 15/3/2013).
420 MORATO, Leonardo Lins. Reclamação e sua aplicação para o respeito da súmula vinculante. cit., p. 156 e
168.
421 STF, AgRg na Rcl 6.078/SC, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Pleno, DJe 30/4/2010; STJ, AgRg na Rcl 2.942/SP,
Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, j. 22/10/2008, DJe 3/11/2008; STJ, EDcl nos EDcl na Rcl 19.603/BA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, j. 22/10/2014, DJe 6/11/2014.
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reconhecimento da paternidade; numa eventual ação de alimentos, não pode o juiz negar a paternidade, em virtude do efeito positivo da coisa julgada. A ação de alimentos pode até ser julgada improcedente por outros motivos, contudo não pela ausência de paternidade.
Assim, a coisa julgada faz com que os efeitos de uma decisão transcendam o processo e venham a atingir outra relação processual, de modo a abrir caminho para o desacato e, portanto, para uma reclamação. Mantendo-se no mesmo exemplo dado, imagine- se que o juiz, da ação de alimentos, resolva negar a existência da paternidade em sua fundamentação. Nesse caso, há desobediência a uma decisão proferida em outro processo – ação de investigação de paternidade – que, porém, produz efeitos na ação de alimentos, daí por que é cabível a reclamação. Na verdade, o que se mostra como relevante, para o cabimento da reclamação, é a produção de efeitos e vinculação da decisão violada, seja no mesmo processo, seja em processo diferente. Havendo os efeitos e a vinculação das partes, são possíveis o desacato e a reclamação.
Outro exemplo ajuda a esclarecer a ideia. É concedida uma tutela provisória, pelo STJ, em ação rescisória, concedendo o efeito suspensivo e determinando a paralisação do cumprimento de sentença. O juiz de primeiro grau, por sua vez, ignora a decisão do STJ e prossegue com a execução. Observe-se que são duas relações processuais distintas: a ação rescisória e o cumprimento de sentença. Nessa hipótese, é cabível a reclamação, pois a decisão que concedeu a liminar, embora tenha sido prolatada em outra relação processual, produziu efeitos e vinculou os sujeitos no cumprimento de sentença, existindo, portanto, o desacato.
A reclamação por afronta à julgado não é sucedâneo de cumprimento de sentença. Ela não serve para executar a decisão. A reclamação serve para garantir que o órgão judicial, competente para a execução do julgado, cumpra corretamente a decisão do tribunal. O cumprimento de sentença deverá ser processado perante o juízo competente; caso ele se recuse a obedecer a decisão, será cabível a reclamação. Se a parte, contra quem é direcionada a execução, negar-se a cumpri-la, não cabe a reclamação. Devem ser tomados os atos executórios pelo juiz da primeira instância, de modo a coarctar a parte a cumprir a decisão do tribunal. Contudo, se a negativa de cumprimento for do juiz, aí sim será cabível a reclamação para forçá-lo a obedecê-la.422
Nessa altura, é importante frisar que, via de regra, a reclamação para garantir autoridade de julgado apenas é admissível contra autoridade judiciária. Normalmente, não é
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cabível contra autoridade administrativa.423 É que contra a autoridade administrativa, em caso de desobediência, basta trilhar o caminho executório habitual. Não há interesse de agir na reclamação, já que é possível obter a coarctação da autoridade administrativa, sujeita à decisão do tribunal, mediante as vias executórias comuns. A reclamação para garantia de autoridade é veiculada contra órgãos judiciais que desacatem decisões do tribunal. Caso contrário, a reclamação estaria fazendo as vezes de um cumprimento de sentença, o que não é sua função, como dito no parágrafo anterior. Essa posição já foi adotada pelo STJ424
É possível, contudo, o ajuizamento de reclamação contra autoridade administrativa que violar decisão em controle concentrado de constitucionalidade, tanto a decisão definitiva como a liminar. Foi visto item 2.2.2.4., que a admissibilidade de reclamação por violação ao acórdão (norma jurídica concreta) de ação de controle concentrado de constitucionalidade foi aceita, sem maiores dúvidas, inclusive em relação às decisões cautelares, cujo dispositivo também é vinculante. Nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, a coisa julgada é erga omnes, já que atinge todos os sujeitos de direito. O acórdão, em sede de controle concentrado, possui vinculação erga omnes, atingindo as autoridades administrativas. Portanto, é cabível reclamação contra autoridade administrativa, quando se desobedece a acórdão – definitivo ou em cautelar – de ação de controle concentrado de constitucionalidade.
Na verdade, o cabimento de reclamação por desrespeito a dispositivo (norma jurídica concreta) de ação de controle concentrado de constitucionalidade foi aceito, com poucas dúvidas, até mesmo em relação às decisões cautelares, cujo dispositivo também é vinculante425. Inclusive, aceitar a reclamação, nesses casos, deu-lhe importância, “afinal, abriu-se naturalmente o espaço para que ela pudesse ser utilizada como um mecanismo de
423 Em sentido contrário: CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. cit., p. 684-685;
DANTAS, Marcelo Navarro Ribeiro. Reclamação constitucional no direito brasileiro. cit., p. 483; SANTOS, Alexandre Moreira Tavares dos. Da reclamação. Revista dos Tribunais. cit., p. 133.
424 “Descabe reclamação perante o STJ para garantir o cumprimento pela administração de decisum exarado em sede de ação declaratória. Inadequação da via eleita. O sistema processual pátrio prevê a utilização pela parte interessada do processo de execução para a efetivação do direito que lhe foi reconhecido no processo de conhecimento.” (Rcl 2.207/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Rel. p/ Acórdão Ministro João Otávio de
Noronha, Primeira Seção, j. 24/10/2007, DJ 7/2/2008)
425 MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdição Constitucional: o controle abstrato de normas no Brasil e na
Alemanha. 6ª ed. Edição digital. São Paulo: Saraiva, 2014. Item 9.2. Excelente exposição sobre o cabimento de reclamação por afronta a dispositivo de ação de controle concentrado de constitucionalidade em: XAVIER, Carlos Eduardo Rangel. Reclamação constitucional e precedentes judiciais. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016. p. 46-54.
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fiscalização quanto ao cumprimento das decisões proferidas em sede de processo objetivo.”
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Tome-se como exemplo o julgamento da ADC nº 4, que proclamou a constitucionalidade do art. 1º da Lei nº 9.494/1997427. Desde a concessão da medida cautelar na ADC nº 4 pelo STF, em sessão do dia 11/2/1998428, para suspender a concessão de tutela
antecipada contra a Fazenda Pública, já se aceitava o cabimento de reclamação por desrespeito à autoridade da decisão do STF, no caso, reclamação por ofensa à norma jurídica concreta vinculante, contida no dispositivo da decisão cautelar da ADC nº 4.429 Assim, se um
órgão julgador concedia tutela antecipada contra a Fazenda Pública, nos casos proibidos pela Lei nº 9.494/1997, era cabível reclamação diretamente ao STF, por ofensa à norma jurídica concreta contida no acórdão que julgou a ADC nº 4, já que se enquadra na hipótese de garantia da autoridade dos julgados do STF. Na verdade, já durante o julgamento da medida cautelar da ADC nº 4, os ministros do STF discutiram, proveitosamente, sobre o cabimento da reclamação; tratou-se de obter dictum que veio a se tornar ratio decidendi de futuras reclamação por afronta a ADC nº 4, delimitando o seu cabimento430.
Mais precisamente, o cabimento da reclamação por ofensa ao dispositivo das ações de controle concentrado de constitucionalidade (ADIn, ADPF e ADC) foi aceito pelo STF ao passo que a legislação, constitucional e infraconstitucional, foi impondo o efeito vinculante da coisa julgada erga omnes.431 Especificamente no caso da ADIn, a reclamação foi aceita mais pacificamente quando da Lei nº 9.898/1999, no art. 28, impôs expressamente a
426 “Todavia, com a ampliação da legitimação para as ações de controle concentrado, com a explicitação do caráter erga omnes das respectivas decisões, bem como com seu efeito vinculante positivado no texto constitucional, o STF passou a se deparar com a necessidade de tornar-se um guardião mais efetivo da Constituição. Foi nesse contexto que a reclamação constitucional ganhou importância. Afinal, abriu-se naturalmente o espaço para que ela pudesse ser utilizada como um mecanismo de fiscalização quanto ao cumprimento das decisões proferidas em sede de processo objetivo. Assim, o STF passou a reconhecer a existência de interesse legítimo para que qualquer destinatário da decisão proferida em sede de ação direta, ação declaratória de constitucionalidade, ou mesmo arguição de descumprimento de preceito fundamental, ajuizasse a reclamação contra atos do poder público, a fim de fazer valer, efetivamente, decisões proferidas no processo objetivo” (LEONEL, Ricardo de Barros. Reclamação Constitucional. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2011. p. 196).
427 ADC 4/DF, Rel. Ministro Celso de Mello, julgado em 1/10/2008, DJe 15/10/2008.
428 “Medida cautelar deferida, em parte, por maioria de votos, para se suspender, "ex nunc", e com efeito vinculante, até o julgamento final da ação, a concessão de tutela antecipada contra a Fazenda Pública, que tenha por pressuposto a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do art. 1º da Lei nº 9.494 , de 10.09.97, sustando-se, igualmente "ex nunc", os efeitos futuros das decisões já proferidas, nesse sentido” (ADCMC 4/DF,
Rel. Ministro Sydney Sanches, julgado em 11/2/1998, DJ 21/5/1999).
429 “Ementa: Reclamação. Tutela antecipada. Decisão que implique pagamento de vantagens pecuniárias nos termos da Lei 9.494/97 desrespeita a decisão do Plenário na ADC nº 4. Precedentes. Reclamação julgada procedente” (Rcl. 2087/PE, Rel. Ministra Ellen Gracie, j. 28/4/2003, DJ 13/6/2003).
430 XAVIER, Carlos Eduardo Rangel. Reclamação constitucional e precedentes judiciais. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2016. p. 50-51.
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eficácia vinculante da decisão; em seguida, o STF entendeu cabível a reclamação por ofensa a dispositivo de ADIn, no caso, cuidou-se do julgamento da Rcl 1.880 AgR432. Já no caso da ADPF, a Lei nº 9.882/1999 trouxe previsão expressa do cabimento de reclamação, no art. 13: “[c]aberá reclamação contra o descumprimento da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, na forma do seu Regimento Interno.”
A lição do tópico anterior, que não cabe reclamação contra ato do próprio tribunal, aqui se aplica. Da mesma forma que o tribunal não pode usurpar a competência dele mesmo, também não pode afrontar a sua própria autoridade.433 Não existe hierarquia entre os
membros dos tribunais. A distribuição de competência entre órgãos internos não implica hierarquia entre seus membros e suas decisões, daí por que não é cabível a reclamação internamente.
Uma obviedade que convém ser assinalada é, exatamente, a impossibilidade de haver desacato de decisão futura. Apenas se caracteriza se a decisão violadora for prolatada após à decisão violada. Se foi emitida posteriormente, não há desobediência.434
Feitas todas essas considerações, cabe ponderar: qual o exato conteúdo da desobediência? Quando uma decisão é afrontada, de modo a permitir a reclamação? Como se manifesta a desobediência? São três as formas pelas quais a desobediência se revela, pragmaticamente: (i) demora, excessiva e injustificada, no cumprimento da decisão; (ii) recusa expressa em atender a decisão; e, (iii) cumpri-la colidindo frontalmente com o conteúdo do dispositivo.435
Na primeira forma, cuida-se, basicamente, de uma omissão. Um não agir que implica descumprimento da decisão. É um não fazer consistente em deixar de cumprir a decisão. Se há um retardo, descomedido, no cumprimento da decisão, haverá desobediência oblíqua, o que permite o ajuizamento da reclamação para que o tribunal garanta a sua autoridade.436 Esse é, inclusive, o entendimento do STJ.437 Contudo a demora no
432 Rcl 1880 AgR, Tribunal Pleno, rel. Min. Maurício Correa, j. 7/11/2002, DJ 19/3/2004.
433 PACHECO, José da Silva. A “Reclamação” no STF e no STJ de acordo com a nova Constituição, cit., p. 24;
CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. cit., p. 683; MORATO, Leonardo Lins.
Reclamação e sua aplicação para o respeito da súmula vinculante. cit., p. 173. No mesmo sentido: STJ, Rcl
509/SP, Rel. Min. Fontes de Alencar, Corte Especial, j. 3/6/1998, DJ 29/6/1998; STF, Rcl 3939, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 14/4/2008, DJe 23/5/2008; STF, Rcl 647, Rel. Min. Néri da Silveira, Tribunal Pleno, j. 19/06/1997, DJ 10/8/2001.
434 LEONEL, Ricardo de Barros. Reclamação Constitucional. cit., p; 190. No mesmo sentido: “Sendo a decisão atacada mediante a reclamação anterior a pronunciamento do Supremo, descabe cogitar de desrespeito a este último.” (STF, Rcl 4131, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 14/4/2008, DJe 6/6/2008).
435 LEONEL, Ricardo de Barros. Reclamação Constitucional. cit., p; 190.
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cumprimento deve ser excessiva e injustificável. A demora moderada, de acordo com a média regular dos andamentos processuais no local, não enseja a reclamação; a morosidade habitual do Poder Judiciário não abre espaço para reclamação, mas apenas o retardo extraordinário.438
A segunda forma que se revela o descumprimento é a recusa expressa em não cumprir a decisão do tribunal. O órgão judicial nega-se a atender o comando judicial de maneira explícita, seja qual for o motivo. Nessa situação não há o cumprimento equivocado; há uma recusa categórica em obedecer ao dispositivo do tribunal. É negar – sem dubiedade – a autoridade do tribunal, refutando o cumprimento da decisão. Nesse caso, é plenamente admissível a reclamação constitucional.
A terceira hipótese de manifestação de afronta à autoridade consiste no cumprimento patentemente equivocado. É um cumprimento colidente, de maneira frontal, com o conteúdo decisório. A decisão é cumprida, porém de forma claramente indevida, o que configura o desacato. Essa forma de descumprimento termina por deturpar ou modificar substancialmente aquilo que foi julgado pelo tribunal.439
Nesses casos, o desacato é resultado do erro judicial ao cumprir a decisão, devendo ser aferido objetivamente: identifica-se o conteúdo da decisão vulnerada e, em ato contínuo, compara-se com o conteúdo da decisão de cumprimento; nesse juízo de cotejo é que se verifica o desacato à autoridade da decisão.
Em outras palavras, primeiramente deve-se encontrar o exato comando da primeira decisão, indicada como vulnerada, para depois confrontá-lo com a decisão que procede com o cumprimento. Nesse exercício comparativo – objetivo – é que se identifica o desacato. Para apontar se houve desobediência, é imprescindível saber qual foi a determinação judicial e se a decisão executória lhe atendeu nos seus exatos termos ou, em sentido contrário, deturpou seu conteúdo. Enfim, verificar o desacato pressupõe cotejar as decisões violada e reclamada.
Nessa linha, apenas pode haver afronta à questão decidida. É que se a questão não foi decidida no julgado, não há como haver vulneração. Apenas se desacata aquilo que está no dispositivo, ou seja, que foi expressamente resolvido por algum capítulo decisório. Não
437 STJ, Rcl 1.723/Pb, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, Terceira Seção, j. 11/6/2008, DJe 5/8/2008; STJ, Rcl
546/Rs, Rel. Min. Helio Mosimann, Primeira Seção, j. 23/9/1998, DJ 19/10/1998; STJ, Rcl 526/Df, Rel. Min. Hélio Mosimann, Primeira Seção, j. 9/9/1998, DJ 09/11/1998.
438 Rcl 851/SE, Rel. Min. José Arnaldo da Fonseca, Terceira Seção, j. 13/12/2000, DJ 5/3/2001.
439 “Não evidenciada hipótese de descumprimento de comando expresso em decisum do STJ, indefere-se, de