3.1 – As Dimensões da Gestão Democrática na Rede Municipal de Ensino
A gestão democrática da educação tem sido objeto de vários estudos que demonstram a complexidade dos processos participativos no âmbito da escola e dos sistemas de ensino, dado o caráter autoritário que ainda impregna as relações sociais e educativas no país. As tentativas de vivenciar gestões de caráter democrático e participativo têm encontrado muitos obstáculos, além do acima mencionado e que engloba desde a falta de ambiente adequado ao desenvolvimento de práticas participativas na escola, até a influência das decisões políticas do Governo Federal. Nesse sentido, verificamos que as representações sobre a gestão democrática por parte dos diversos atores têm se traduzido de várias formas. Nessa pesquisa, convencionamos, com base nas referências teóricas adotadas, pelo menos três elementos que configurariam uma gestão democrática: a participação da comunidade (escolar e local), a atuação efetiva do Conselho Escolar e a autonomia da escola.
Em relação à participação, as pesquisas têm apontado uma íntima relação entre esta e a democracia. Entretanto, é importante salientarmos que o termo participação pode ter várias conotações, podendo apresentar-se na prática sob múltiplas formas, conforme os contextos em que é concretizada, assim como os objetivos estabelecidos. Nesse sentido, Paro (1998) ressalta
que “a gestão democrática deve implicar necessariamente a participação da comunidade” (p. 16). Entretanto, este autor alerta sobre a importância dessa participação em todo o processo, ou seja, tanto nas decisões quanto na execução, pois, a participação no seu sentido real, não deve se limitar ao momento da execução apenas, o que demonstraria a ausência da mesma em todo o processo.
Por outro lado, os textos legais destacam a participação como um dos preceitos essenciais da gestão democrática, a exemplo da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (9.394/96), quando versa sobre a questão da participação nos incisos I e II do seu artigo 14, estabelecendo os seguintes princípios:
a) participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;
b) participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
Assim, a participação, como componente essencial da gestão democrática, é concebida como um espaço onde os vários segmentos da sociedade se fazem presentes e as decisões são tomadas de forma compartilhada, conforme demonstram os depoimentos que seguem:
“(...) uma gestão participativa, em que o Projeto Pedagógico tenha a participação do todo, a Proposta Pedagógica da escola tenha a participação dos grupos representativos, de todos os segmentos, e
que haja também, não só no planejamento, mas na execução, haja um controle social sobre essa execução” (T1).
“Bem, eu entendo como gestão democrática, aquela onde você, juntamente com todos, está livre para compartilhar tudo aquilo que venha contribuir para o bom desenvolvimento da escola, não é? E do aprendizado como um todo” (C3).
“Gestão democrática da educação, (...), em nível geral tem que ser através de diálogo, trocando idéias. Não pode, uma gestão democrática, ser direcionada com a vontade, o pensamento de uma só pessoa” (C4).
Vale salientar que a gestão democrática para alguns dos entrevistados é visualizada de forma vinculada às eleições. Como já foi visto, em 2002, na Rede de Ensino do Recife, foi realizada pela primeira vez, a eleição para dirigentes escolares. Anteriormente, o processo se dava por indicação política favorecendo a permanência de uma cultura onde as determinações acerca da gestão escolar emanavam da figura do (a) diretor (a). A instauração de um processo eleitoral, com a participação da comunidade escolar e extra-escolar, abriu um espaço mais democrático na dinâmica das relações sociais e hierárquicas no interior da escola. No entanto, é importante ressaltar que, nas entrevistas, também fica claro que a eleição em si não é tida como a condição necessária para tornar a gestão democrática:
“Eu acho que a gestão democrática (...) não é a eleição que vai fazer com que isso aconteça (...). A eleição ela é um processo dentro do processo de gestão democrática. Ela não é aquela luta maior. Ela vai culminar, mas ela sozinha, a eleição... A gente sabe que existem N escolas aí que pela questão de ser eleito [o diretor], ela não avançou no seu processo gestor. Por quê? Porque não havia uma concepção ainda do que é eu ser eleita quando antes eu era indicada. (...) Então, não é só na eleição, não é só no diretor que se dá o processo de gestão, mas dentro de todas as instâncias, principalmente, a escola já tendo um exercício de gestão com toda comunidade participando, opinando; desde os alunos, os pais, os professores e não somente na hora que às vezes o diretor precisa homologar uma situação e convoca o conselho (...)” (T2).
Apesar da relevância dada ao aspecto da participação no processo de democratização da gestão na escola, assim como da educação no município, os relatos dos entrevistados não apontam para ações concretas que visem a ampliação dessa participação.
Essa situação pode ser explicada a partir de Dourado (2004), quando este ressalta que, não obstante a existência de movimentos para uma efetiva democratização da gestão da educação prevalece ainda no cenário político- pedagógico, uma concepção acentuadamente centralizadora, na qual os “processos de participação se restringem à dimensão de uma participação
tutelada, restrita e funcional, não possibilitando a efetiva socialização dos processos de tomada de decisões” (DOURADO, 2004, p. 68).
Além da participação, outro aspecto enfatizado nos depoimentos refere- se à existência e a atuação do Conselho Escolar. Estudos39 têm evidenciado o Conselho Escolar como uma instância consultiva, deliberativa e de fiscalização, sendo fundamental para a efetiva democratização da gestão educacional.
Nesse sentido, pode-se verificar que o Conselho Escolar passou a ser considerado como o foco principal para a democratização da gestão da educação na Rede de Ensino do Recife, ocorrendo uma mudança de tônica em que a visão hierárquica vertical da gestão cede lugar a uma visão horizontal da mesma, conforme o depoimento que segue:
“Pra gente, agora, o foco é o Conselho Escolar, não é mais aquela visão hierárquica do diretor. Nós deslocamos o foco da gestão da direção para o Conselho Escolar. (...) Então, a perspectiva é a descentralização e a horizontalização do poder via gestão democrática com foco nos Conselhos, não mais na diretora, não mais na secretária” (G1).
Situando-se nessa linha de compreensão sobre a importância do Conselho Escolar no processo democrático da educação, como uma instância que deve exercer sua função de maneira efetiva, temos o depoimento de um dos técnicos do GDE, afirmando que:
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Consultar Cadernos dos Conselhos Escolares. Disponível em <http://www.mec.gov.br/conselhosescolares> Acesso em: 20/06/2005.
“(...) a questão da educação, da gestão democrática, ela se passa (...) por todos os segmentos, desde o processo do Conselho Escolar, onde você vai ter uma participação de representação paritária dentro daquele coletivo e que as discussões, toda e qualquer discussão, do processo de gestão dentro da escola, ele se passe por essa instância. Que seja dado início nessa instância onde todos os segmentos da comunidade escolar e da comunidade em geral eles estão representados” (T2).
Contudo, nem sempre este órgão funciona de forma efetiva conforme suas funções específicas, como demonstra o relato a seguir:
“(...) a gente sabe, a gente sente na prática, que os Conselhos ainda não têm uma consciência do seu papel dentro da escola. Você tem algumas pessoas, alguns elementos isolados que exercem esse direito, mas o Conselho enquanto tal, a gente sente que a busca por eles ainda é muito assistemática”. (...) Então, isso não chega a ser uma gestão democrática. Tem um caráter muito assistemático e até individual, um negócio assim meio que ainda não faz parte da política real da escola. Mas, tá se perseguindo isso, tá se buscando
(T1).
Apesar da ênfase acerca da prática fragmentada e descontínua do Conselho Escolar, na Rede de Ensino do Recife, as entrevistas com os coordenadores do PDE nas escolas demonstram, na sua maioria, contraditoriamente, uma outra percepção. Dos entrevistados nas quatro
escolas, três apontaram a participação ativa de todos os segmentos e, conseqüentemente, o bom desempenho do Conselho Escolar, o que pode ser atestado pelos depoimentos a seguir:
“Bastante ativo, tem uma composição de 30 pessoas, porque nós temos cinco segmentos e cada segmento com seis representantes. Trabalhamos com seis associações, além da questão, que entra na parte de comunidade, a questão dos pais. Tem nossos encontros que é de forma ordinária, que a gente faz bimestral. Mas a extraordinária, na hora que você convoca, ou que eles têm necessidade de convocar (...)” (C4).
“Olha, ele é atuante. (...) é composto de funcionários, de todos os segmentos, os alunos, e ele funciona. Ele se reúne, dependendo da necessidade, mensalmente. (...) ele é um Conselho atuante” (C2).
“O nosso conselho Escolar, ele funciona com todos os segmentos. Nós nos reunimos periodicamente. (...) é, basicamente, (...) trimestralmente. Nós nos reunimos, isto ordinariamente, porque extraordinariamente, sempre que se faz necessário, por alguma razão, o Conselho reúne” (C3).
Entretanto, é importante atentar para a qualidade de atuação de tais Conselhos, para que estes não se limitem à mera formalidade legal e burocrática como requisito para que a escola tenha acesso aos recursos financeiros que lhe são destinados, pois, desta forma, desempenhariam
apenas o papel de executores de atividades operacionais ou de colaboração em eventos pontuais na escola, o que poderia levá-los ao fracasso.
A autonomia foi o terceiro ponto salientado nas entrevistas acerca da gestão democrática. O termo autonomia40 e a sua utilização na discussão em torno da escola pública ganham força na década de 80, em especial junto aos segmentos dos educadores considerados “progressistas”, que lutavam pela redemocratização do País, assim como por parte do governo, em seus programas de descentralização na esfera educacional.
Esta reivindicação pela autonomia da escola pública, presente nos movimentos sociais, estava atrelada ao propósito de romper com o centralismo e o autoritarismo que imperava nas políticas educacionais.
A palavra autonomia significa “capacidade de se autogovernar” (HOUAISS, 2001). Todavia, a autonomia, empregada no campo da educação, implica na capacidade de os sujeitos tomarem decisões e assumir ações; e que a instituição escolar tenha a faculdade de regular e gerir, também, suas decisões e ações.
Na literatura, não há um consenso a respeito da concepção de autonomia da escola pública. Para Silva (1996), por exemplo, a autonomia, como uma construção coletiva dos sujeitos que compõem a instituição escolar, necessita ainda do interesse destes em construí-la. Este autor considera que:
A um movimento nacional pela autonomia da escola deve corresponder a existência de um sujeito concreto criador e mantenedor da autonomia da unidade escolar, para que não se
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caia no erro de doar-se ou impor-se uma escola autônoma a pessoas que não a querem ou não a compreendem (SILVA, 1996, p. 70).
A autonomia considerada como um elemento central de uma política educacional, que leva em consideração as aspirações dos diferentes sujeitos, pode ser assim entendida como
(...) a prática política e social engendrada na disposição atitudinal de reconhecimento das diferenças; a capacidade de propor e de tomar decisões coletivas, de intervir afirmativamente para fortalecer práticas de valorização e de emancipação das instituições escolares e dos seres humanos que constituem os sujeitos históricos (SILVA, 2004, p. 108).
Nesse sentido, ressaltamos o caráter coletivo de construção e conquista da autonomia da escola, ao passo que, muitas vezes, a autonomia é esperada como uma outorga por parte do poder governamental. Ademais, a escola pública, por depender financeiramente do poder público e por pertencer a um sistema educacional (federal, estadual ou municipal), possui vínculos administrativos e legais que a fazem, de certa forma, ocupar um degrau abaixo na hierarquia. Portanto, o caráter absoluto da autonomia no âmbito da escola pública tem algumas limitações, o que nos indica a existência real de uma autonomia relativa. Os trechos das entrevistas a seguir abordam esta relatividade da autonomia na gestão democrática, ou seja, a inexistência dessa autonomia absoluta:
“A gente defende uma gestão democrática na escola onde essa tenha também uma certa autonomia. Eu não digo uma autonomia absoluta, eu não defendo uma autonomia absoluta nas suas
decisões, mas uma autonomia relativa, onde toda e qualquer discussão partisse de lá da escola, de acordo com a sua realidade. Então, ainda hoje a gente não vê essa plenitude do processo de gestão democrática no país, ela não se deu ainda” (T2).
“Eu acho assim: a gestão democrática não está bem estruturada mesmo dentro da escola. Diz que tem uma gestão democrática mesmo com autonomia. Eu creio que, na minha opinião, não há uma autonomia assim, absolutamente. E às vezes há um mau entendimento, né? A gestão democrática que se dá, assim, autonomia à escola pra resolver as coisas, mas não se tem essa autonomia, o povo ainda não está estruturado nem preparado para uma gestão democrática mesmo não” (T3).
Percebemos, portanto, certa conscientização das limitações presentes no processo de gestão democrática da escola e da educação, no que se refere à questão da autonomia, tendo como ponto de partida a escola com suas especificidades, assim como o limitado preparo dos que fazem os espaços escolares para atuar com essa autonomia.
3.2 – As Concepções de Planejamento Educacional e o Modelo de Gestão
A pesquisa trouxe à tona duas concepções de planejamento educacional, que denominamos como: a democrática e a estratégica, sendo esta última, uma derivação do modelo de gestão gerencial. Vale ressaltar que
se caracterizou como planejamento na linha democrática, o planejamento que envolve todos os segmentos não só da escola, mas também a representação da sociedade local. Na rede de ensino, o planejamento é bem considerado, conforme relata um dos gestores municipais:
“No nosso entendimento, o planejamento é o principal mecanismo de participação da população na gestão. Sendo que, na gestão de João Paulo, a idéia do planejamento ela não se fecha por dentro da escola. Ela tem uma concepção de cidade, não é concepção de unidade educacional só. (...) a idéia de planejamento que nós temos é como um espaço político de participação da população como um todo. Por isso que o planejamento da rede não se dá só por escola. Se dá primeiro e, principalmente, no espaço mais aberto de diálogo que existe nessa gestão que é o Orçamento Participativo, tanto de adulto como de criança” (G1).
Muito embora, haja essa perspectiva otimista, apenas uma das escolas apontou nessa mesma ótica indicando a participação como um canal democrático de se construir o planejamento da escola e da educação, conforme o depoimento que segue:
“(...) no primeiro momento, a gente traça metas, a nível de coletivo, e depois a gente tenta interligar com as áreas afins, nos diferentes níveis do componente curricular. (...) o nosso planejamento é um planejamento compartilhado. O planejamento educacional, no meu ponto de vista, ele tem que ser a nível de colegiado, certo? Você não
pode planejar nenhuma meta, nenhuma ação sozinha, tem que ser num colegiado” (C4).
Diante do exposto, verifica-se a pertinência da participação da comunidade na escola, não apenas no momento da elaboração do projeto pedagógico, mas em todo o processo de acompanhamento e avaliação. Ou seja, uma participação que não seja restrita e funcional apenas para servir como instrumento de controle em suas dependências físicas, mas visando romper com os muros e limites da escola.
De acordo com Padilha (2005, p. 63):
(...) planejar, em sentido amplo, é um processo que visa dar respostas a um problema, estabelecendo fins e meios que apontem para sua superação, de modo a atingir objetivos antes previstos, pensando e prevendo necessariamente o futuro, mas sem desconsiderar as condições do presente e as experiências do passado, levando em conta os contextos e os pressupostos filosófico, cultural, econômico e político de quem planeja e de com quem se planeja [grifos do autor].
As demais escolas denotam uma percepção vaga e neutra acerca do planejamento, conforme os relatos a seguir:
“Eu acho que o planejamento é uma coisa assim, muito importante que deve ser feito na vida da pessoa. A pessoa organizar os seus objetivos, suas metas, tudinho e, principalmente, na área de educação. Também tem que ter isso tudo organizado, né? Na escola, os objetivos, as metas, o que é que a gente quer alcançar. Então eu acho que isso é muito importante” (C1).
“Seria uma forma de organizar os conteúdos e as atividades, fazendo com que todo o processo educacional, flua de uma maneira organizada” (C3).
“O planejamento, ele deve ser feito, né, num conjunto, na realidade dos nossos alunos. (...) Então você para trabalhar coletivamente, você tem que analisar o todo e não é fácil. Na medida do possível, a gente tenta. A gente vai tentando. Um dia vamos conseguir” (C2).
As falas acima parecem se limitar apenas ao aspecto burocrático da organização dos conteúdos e dos objetivos que desejam alcançar, porém, sem maior aprofundamento. Ou seja, um posicionamento que não evidencia a importância da existência de uma coletividade que faz parte do processo; além da participação da mesma neste último.
Quanto ao posicionamento dos técnicos do GDE acerca da concepção de planejamento, temos uma abordagem mais de cunho gerencial, ou seja, temos um enfoque estratégico quanto ao planejamento educacional. Na análise de Veiga (2001), o planejamento estratégico propõe a “criação de grupos especializados capazes de construir o projeto da escola, porém, fragilizados para pensar sobre o trabalho dos outros, no caso dos professores” (p. 51), conseqüentemente, reforçando a hierarquia escolar quando a principal preocupação é o diagnóstico. As falas a seguir corroboram esse sentido:
“O planejamento educacional é uma forma, uma maneira, digamos assim, um instrumento também, que (...) você vai definir sua visão
de futuro, o que é que você pretende, seus objetivos e procurar os meios para, a partir de uma realidade dada, você ter uma coisa que é, lá na frente, que é o seu futuro, os seus objetivos, e você tem aqui a sua realidade. Então o planejamento educacional seria a forma de você organizar, (...), fazer arranjo de todos os fatores, suas variáveis todas, para que você atinja aquele objetivo” (T1).
“Eu vejo muito mais o planejamento como um instrumento que vai fazer com que a escola defina, através das suas metas, suas diretrizes, o que é mais prioritário e o que se pode realizar no processo educacional da escola, vendo na parte gerencial como a parte, principalmente a parte pedagógica, que é a prática de sala de aula. Eu vejo como um instrumento que vai redirecionar, ele tem condição de definindo as suas metas, as suas diretrizes, as ações que vão ser realizadas, no final ele ter uma avaliação e replanejar, caso aquilo não tenha avançado” (T2).
A proximidade dessas concepções com a perspectiva gerencial de planejamento fica mais evidente a partir do momento em que os técnicos entrevistados percebem o planejamento como um instrumento mediante o qual se definem a visão de futuro, os objetivos, as metas deixando implícito um caráter impessoal às ações; e, não como um processo de participação coletiva em busca da construção de um projeto de sociedade que preze pela democracia, ou seja, em busca da construção de um Projeto Político-
Pedagógico que esteja, realmente, considerando a realidade educacional e social.
É evidente, portanto, a defesa do formato de planejamento que norteia o PDE, ou seja, o planejamento estratégico que tem seus fundamentos teóricos e filosóficos nas teorias da administração de empresas. Esses fundamentos são, simplesmente, transferidos à área da educação passando a conduzir o planejamento educacional.
3.3 – O PDE como Instrumento da Gestão Escolar
A análise das entrevistas revela diferenças no que se refere à concepção de PDE por parte dos entrevistados, tanto em nível de Secretaria de Educação, como em nível de unidade escolar. Para alguns, o PDE é um instrumento primordial para a gestão escolar, uma vez que possibilita algumas soluções imediatas, como, e principalmente, a compra de equipamentos e materiais.
A percepção nesta ótica, inclusive sendo enfatizada como vantagem, ficou mais evidente entre os coordenadores do PDE nas escolas, conforme os relatos a seguir:
“Olha, o PDE, acho que veio pra ajudar a escola, né? É o plano de desenvolvimento da escola, que veio não só ajudar. Veio pra ajudar a escola, não só no suporte financeiro, mas também pedagógico – apoio pedagógico. (...) E com o PDE não, a gente tem a ação, e tem
a condição financeira. E tem outras ações que não precisam de dinheiro, que a gente realmente já faz na escola (...)” (C1).
“As vantagens que eu vejo, em relação ao PDE, é que ele visa, não