2.1 – A Política Educacional no Município do Recife
O Recife, capital pernambucana, está localizado na Mesorregião24 Metropolitana, especificamente, na Microrregião do Recife. Possui uma área territorial que corresponde a, aproximadamente, 220 km², limitando-se ao Norte pelos municípios de Paulista e Olinda, ao Sul pelo município de Jaboatão dos Guararapes, ao Leste pelo Oceano Atlântico e, ao Oeste pelos municípios de Camaragibe e São Lourenço da Mata.
A cidade foi fundada em 1537, porém só tornou-se capital do Estado em 1823. Sua origem está vinculada à existência de um pequeno porto que abrigava uma população ligada às atividades de comércio e serviços. Quanto ao nome do município, Recife, este se origina da existência de arrecifes25 ao
longo da costa. Também é conhecida como a Veneza Brasileira, em decorrência da existência de rios cortando toda a cidade; aspecto que proporcionou a construção de várias pontes no decorrer dos séculos.
A Região Metropolitana do Recife, criada em 1973, é composta de quatorze municípios, sendo Recife o município-núcleo. Ademais, a cidade do
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A Mesorregião Metropolitana encontra-se subdividida em quatro Microrregiões: Microrregião de Itamaracá, Microrregião do Recife, Microrregião de Suape e Microrregião de Fernando de Noronha, as quais são compostas pelos municípios.
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Sinônimo de recife que significa formação rochosa, à flor da água ou submersa, geralmente próxima à costa, em áreas de pouca profundidade; arrecife. (HOUAISS, 2001, p. 2.400).
Recife ocupa uma posição central, de aproximadamente 800km de distância entre duas outras metrópoles do Nordeste, Salvador e Fortaleza, com as quais disputa o espaço estratégico de influência da Região, tanto no aspecto econômico quanto no turismo.
De acordo com dados do IBGE referentes ao ano de 2000, a economia do Recife encontra-se, fundamentalmente, apoiada na prestação de serviços (46,70%) e no comércio (41,62%), tendo ainda empreendimentos voltados para a indústria de transformação (6,39%) e construção civil (3,99%), ficando outras atividades no patamar de 1,30%.
Administrativamente, o município é formado por 94 bairros que integram as seis Regiões Político-Administrativas (RPA’s) que o compõem. O quadro a seguir demonstra a distribuição dos bairros por RPA:
QUADRO 1 – Quantitativo de Bairros por RPA no Município do Recife
RPA 1 Centro: 11 bairros RPA 2 Norte: 18 bairros RPA 3 Noroeste: 29 bairros RPA 4 Oeste: 12 bairros RPA 5 Sudoeste: 16 bairros RPA 6 Sul: 8 bairros
De acordo com a Agência Estadual de Planejamento e Pesquisa de Pernambuco, CONDEPE/FIDEM26, o município em questão possui uma
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população estimada em 1.422.905 habitantes, considerando a contagem realizada pelo censo de 2000, apresentando uma densidade demográfica de 6,5 mil hab/km² e um Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) no patamar de 0,79727.
No que se refere aos indicadores educacionais, apesar da existência de escolas com turmas de Educação de Jovens e Adultos (EJA), a taxa28 de analfabetismo no município atinge o patamar de 15,86% dos jovens de 15 a 17 anos, e 25,86% do público de 10 a 14 anos.
Conforme dados do INEP, em 2002, o índice de reprovação escolar nas escolas da Rede de Ensino do Recife, foi de 2,5% para o ensino fundamental de 1ª a 4ª séries, e de 3,5 para o ensino fundamental de 5ª a 8ª séries conforme tabela a seguir. Ademais, considerando estas mesmas variáveis, o percentual de evasão escolar atingiu os patamares de 4,8% e 21,4%, respectivamente.
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O IDHM enfoca o município como unidade de análise e segue os mesmos critérios do IDH, que foi criado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Ambos têm o objetivo de medir o grau de desenvolvimento humano, considerando três dimensões: a renda, a longevidade e a educação.
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TABELA 1 – Percentuais de Reprovação na Rede de Ensino do Recife no Período de 1999-2002 – Ensino Fundamental de 1ª a 4ª e de 5ª a 8ª série
Fonte: http://www.edudatabrasil.inep.gov.br/ Pesquisa realizada em 31/07/2005
Entretanto, se comparados estes percentuais de 2002 com os anos anteriores (1999 a 2001), constata-se uma significativa diferença, demonstrando uma considerável redução desses índices.
Nesse sentido, é de suma importância atentarmos para o fato de que, no ano de 2001, na Rede de Ensino do Recife, foi iniciada a estruturação29 do ensino fundamental por ciclos30, substituindo a organização anterior que se dava por séries, conforme prever o Artigo 23 e o § 1º do Artigo 32 da LDBEN (9.394/96), para os sistemas de ensino. É importante observarmos que neste formato de organização do ensino, não há reprovação escolar como ocorre com a organização por séries.
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Esta estruturação ocorreu de forma gradativa, isto é, os ciclos não foram implementados todos no mesmo ano, mas aos poucos, totalizando quatro ciclos, com duração de dois anos cada, exceto o primeiro que tem duração de três anos.
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A questão dos ciclos, que não é sinônimo de progressão automática, dada a complexidade da sua discussão, não será aprofundada neste trabalho, haja vista a mesma não constituir nosso objeto de estudo.
Ano 1ª a 4ª 5ª a 8ª 1999 19,9 14,5 2000 21,5 11,2 2001 20,7 12,6 2002 2,5 3,5
A organização do ensino em ciclos de aprendizagem defende uma concepção de escola na perspectiva da inclusão social, visando a promoção do aluno. Dessa forma, a preferência por esta organização do ensino, representa a opção política da Secretaria de Educação do Município do Recife, no “enfrentamento da considerada clássica questão do fracasso escolar e dos inadmissíveis índices de evasão e repetência, que persistem, de forma geral, na escola pública brasileira, e, na rede municipal em particular (...)” (RECIFE, 2003b, p. 171).
Ademais, os ciclos de aprendizagem, apresentam-se como uma alternativa em romper com a prática de avaliação que adota mecanismos excludentes e classificatórios. Assim, com esta medida, a proposta da Secretaria de Educação do Recife é ressignificar esta concepção de avaliação, passando a delinear a mesma de forma dinâmica, variada e processual, concebendo-a “enquanto processo de acompanhamento didático-pedagógico representa, na prática, a possibilidade dialógica de compreensão de como o aluno aprende e de como poderia aprender” (RECIFE, 2003b, p. 152).
Depreende-se, portanto, que, dentre outros fatores, a instauração dos ciclos de aprendizagem como organização básica do ensino refletiu, consideravelmente, na diminuição dos percentuais de reprovação na Rede de Ensino do Recife, haja vista este perfil de avaliação que preza pela não reprovação do aluno.
(...) representam a expressão de uma proposta de educação escolar que redimensiona as bases conceituais dos processos de ensino e de aprendizagem e que privilegia a construção processual do conhecimento, das práticas e dos aportes metodológicos em relação ao fazer pedagógico e às interações nas relações sociais no âmbito da escola (RECIFE, 2003b, p. 171).
No que concerne especificamente à educação, o município vem pondo em execução uma política educacional em consonância com os delineamentos para a gestão municipal como um todo, ou seja, apresentando como “referências básicas os princípios de democracia, responsabilidade, cidadania, cooperação e transparência, que buscam viabilizar, no planejamento descentralizado, ações integradas e no orçamento participativo” (RECIFE, 2004a, p. 32).
Para melhor apreendermos a complexidade e as nuanças dos traçados da política educacional do município, é importante verificarmos os limites e as potencialidades oferecidas a partir da estrutura física da Rede de Ensino. Segundo dados obtidos junto à Diretoria Geral de Ensino da Prefeitura do Recife, o município possui uma rede física composta por 318 prédios escolares dos quais, 203 são escolas, 57 são anexos31 e 58 são creches. Esta estrutura comportou em 2004, o total de 135.346 alunos, distribuídos em modalidades e níveis de ensino conforme quadro a seguir:
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Os anexos são prédios alugados, pela Prefeitura, nas comunidades onde as escolas sede não comportam o quantitativo de alunos matriculados.
QUADRO 2 – Total de Alunos da Rede Municipal do Recife por Níveis e Modalidades de Ensino Creche 4.381 EDUCAÇÃO INFANTIL Inf. Gr. IV e V 12.910 1º e 2º Ciclos* 75.898 ENSINO FUNDAMENTAL 3º e 4º Ciclos** 25.791 Módulos I a III 13.115 EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS Módulos IV e V 1.057
EDUCAÇÃO ESPECIAL Especial 645
ENSINO MÉDIO Médio 1.549
Total de
Alunos
da Rede
TOTAL 135.346
* O 1º e 2º ciclos correspondem ao Ensino Fundamental da Alfabetização a 4ª série. ** O 3º e 4º ciclos referem-se ao Ensino Fundamental de 5ª a 8ª séries.
Fonte: Secretaria de Educação do Recife/DGE/DAE, 2004.
Além disso, outras ações Secretaria de Educação do Recife como a instauração do processo de eleição direta para dirigentes escolares e a retomada do funcionamento efetivo do Conselho Municipal de Educação, demonstram a intenção em contribuir para a democratização da educação no município, uma das tônicas da política educacional implementada. Para compreender o alcance dessa política é relevante atentar para as definições que constam em um dos principais instrumentos da gestão municipal – os Planos Plurianuais – como se verá a seguir.
2.2 – A Gestão da Educação nos Planos Plurianuais
Os Planos Plurianuais (PPA’s) – formulados na esfera Federal, Estadual ou Municipal – constituem um instrumento legal da gestão pública, em
observância ao Artigo 165, parágrafo 1º, da Constituição Federal de 1988, que estabelece a obrigatoriedade da elaboração do referido documento. Por meio do Plano Plurianual (PPA), cada governo expressa seus compromissos para com a sociedade, determinando diretrizes, objetivos e metas da administração pública, por um prazo de quatro anos. Neste, encontram-se os programas, projetos e ações propostas por determinado governo, envolvendo todas as suas secretarias, traduzindo aspectos da política adotada, em todos os setores.
O PPA é elaborado para um período de quatro anos, entretanto, sua vigência estende-se até o final do primeiro ano do governo seguinte. Ou seja, começa um ano após o início da gestão e termina um ano após a mesma. Além disso, este Plano pode sofrer revisões ou modificações, quando necessárias, durante todo o período do governo, por meio de Decreto do Poder Executivo.
A análise dos PPA’s permite identificar quais são as prioridades e os principais programas que caracterizam uma determinada gestão, como se pode observar ao se focalizar os referidos Planos, elaborados pelo executivo municipal. Assim, situamos os PPA’s do Recife referentes às gestões 1997/2000 e 2001/2004, nos quais enfocaremos, especificamente, os programas desenvolvidos pela Secretaria de Educação.
Como nas outras esferas de governo, nos municípios, os Planos Plurianuais devem seguir a mesma determinação constitucional. Desse modo, considerando a dinâmica organizacional da Prefeitura do Recife, verifica-se que os PPA’s envolvem todas as suas secretarias, apresentando um conjunto de programas, projetos e ações. Dentre as secretarias envolvidas no processo, a
análise se restringiu à Secretaria de Educação, haja vista a especificidade do nosso trabalho. Nesse sentido, apresentamos uma apreciação dos PPA’s do referido município, concernentes ao período de 1997 a 200432, no que concerne às ações voltadas para a educação municipal.
Os PPA’s dos governos de Roberto Magalhães (1997-2000) e João Paulo (2001-2004) trazem suas diretrizes, objetivos e metas para a administração pública municipal. O quadro a seguir situa, cronologicamente, os dois governos e a vigência dos seus respectivos PPA’s e, em seguida, temos um detalhamento da estrutura e do conteúdo dos mesmos em cada gestão.
QUADRO 3 – Prefeitos do Recife no Período de 1997 a 2004 e a Vigência dos PPA’s PREFEITO PERÍODO DA GESTÃO VIGÊNCIA DO PPA Roberto Magalhães 1997-2000 1998-2001 João Paulo 2001-2004 2002-2005
Fonte: Planos Plurianuais 1998/2001 e 2002/2005.