Graus e níveis de participação

Quanto aos níveis de participação, Bordenave (1987) afirma existirem diferentes tipos. O primeiro tipo de participação é a participação de fato, sendo esta a que acontece no núcleo familiar ou clã. O segundo tipo é a participação espontânea, que tem lugar em grupos formados sem organização estável nem objetivos claros e definidos, mas apenas para satisfazer a necessidade psicológica e social de pertencer, expressar, dar e receber afeto, consideração, prestígio e reconhecimento, como acontece por exemplo nos grupos de vizinhos e de amigos. Já a participação imposta é aquela na qual o indivíduo é obrigado a participar de grupos e/ou atividades, como no caso do exército e das eleições com voto obrigatório. Como contraponto à anterior, existe a participação voluntária, que pode ocorrer tanto por inciativa dos participantes do grupo, que definem sua própria organização, bem como objetivos e métodos de trabalho, mas também pode ser uma participação provocada por agentes externos, ajudando outros a atingirem seus objetivos ou manipulando-os para objetivos já estabelecidos. Neste caso trata-se de uma participação dirigida ou manipulada. Há ainda a participação concedida, na qual os superiores cedem parte do poder e influência aos subordinados, como acontece nos casos de planejamento participativo. Às vezes, tal tipo de participação está condicionada ao projeto de dominação dos dirigentes, mas até assim ela traz benefícios, pois tem em si o gérmen da consciência crítica, capacitando ao uso e aquisição do poder.

Talvez uma das mais clássicas considerações a respeito dos níveis de participação do público em uma organização tenha sido de Sherry R. Arnstein, que em julho de 1969 publicou um artigo intitulado "A Ladder of Citizen Participation"6, no Journal of American Institute of Planners. Nele, Ainstein usou de sua experiência com programas sociais do governo federal                                                                                                                

dos Estados Unidos para desenhar uma tipologia provocativa, focada na distribuição de poder como um elemento essencial para uma participação cidadã significativa (CONNOR, 1988).

Ainstein (1996, p. 242)7 afirma que "há uma diferença crítica entre passar pelo ritual vazio de participação e ter o poder real necessário para afetar o resultado do processo". Para ilustrar tal diferença ela usa uma tipologia com oito níveis de participação e "não- participação", aplicados ao desenho de uma escada, onde cada degrau corresponde à extensão do poder do cidadão em relação ao produto final das decisões do governo. A Figura 1 a seguir é uma adaptação do desenho original da autora, com tradução dos termos usados por ela para o português.

Figura 1 – Oito degraus na "Escada da Participação Cidadã"

Fonte: Adaptado do original (Ainstein, 1996), com tradução do autor. No original, o termos são: (1) manipulation e (2) therapy, agrupados sob o termo "nonparticipation"; (3) informing, (4) consultation e (5) placation, agrupados em "tokenism"; (6) partership, (7) delegated power e (8) citizen control, agrupados em "citizen power".

Ao descrever os degrau dessa escada, Arnstein (1996) declarou em seu artigo que o verdadeiro objetivo dos degraus mais baixos, Manipulação (1) e Terapia (2), agrupados sob o                                                                                                                

7 _{Embora o artigo original tenha sido publicado em 1969, a referência de 1996 é de uma antologia internacional}

de escritos que, nas palavras dos editores, são "essential writings" (escritos essenciais) que continuarão relevantes para releitura por mais 25 anos. (LEGATES, R. T.; STOUT, F., 1996, Introduction)  

termo "não-participação", não é permitir as pessoas a participar no planejamento ou condução dos programas (de governo) mas sim dar permissão àqueles que detém o poder para "educar" ou "curar" os participantes. Nesses degraus, o plano proposto pelos que detêm o poder é o melhor e participação significa apoio público conseguido através de relações públicas.

Os degraus Informação (3) e Consulta (4), segundo Arnstein (1996) progridem para níveis de "tokenismo8", que permitem, àqueles que não têm poder, ouvir e serem ouvidos. Arnstein (1996) diz que, enquanto os detentores do poder se referem a esses níveis como se abarcassem toda a extensão da participação, os cidadãos só podem ouvir e serem ouvidos mas sem garantias de que os seus pedidos serão atendidos. Isso significa que, quando a participação está restrita a esses níveis, não há garantia de uma mudança no status quo. Quanto ao degrau Informação (3), trata-se do primeiro passo para legitimar a participação, mas frequentemente o canal informativo é unilateral, sem poder de negociação, particularmente quando a informação é fornecida num estágio avançado do planejamento, as pessoas têm pouca oportunidade de influenciar o programa desenhado para o "seu benefício". Encontros também podem muito bem ser transformados em veículos de comunicação unilateral, pelo simples expediente de prover informações superficiais, desencorajando questões levantadas ou dando respostas irrelevantes. Já o degrau Consulta (4) pode ser um passo legítimo para a participação integral, mas se não for acompanhado de outras formas de participação ainda é uma farsa, uma decoração de vitrine, desde que não assegura que os interesses e ideias dos consultados serão levados em conta. Entre os métodos mais frequentes usados para consultar o público está o de audiências públicas (Arnstein, 1996).

Para Arnstein (1996), o degrau Conciliação (5) é simplesmente um nível mais alto de tokenismo, porque as regras básicas da organização permitem que os que não têm poder possam fazer recomendações, mas retém o direito de decidir para os que já estão no poder. Nele, apesar de os cidadãos poderem recomendar ou planejar ao infinito, só os detentores do poder podem julgar a legitimidade ou a viabilidade da recomendação.

Subindo a escada estão níveis onde o cidadão possui graus crescentes de poder de decisão. Ele pode entrar no nível de Parceria (6), degrau onde o poder é redistribuído entre o público e os detentores do poder através de negociações. Eles concordam em compartilhar as responsabilidades de planejamento e de tomada de decisão através de dispositivos como conselhos de política conjuntos, comitês de planejamento e mecanismos para solução de                                                                                                                

8 _{No original em inglês, "tokenism", cuja raiz, "token", significa "símbolo, simbólico". De acordo com o}

Cambridge Dictionary (CAMBRIDGE, 2017), tokenism quer dizer: "ações que são o resultado de fingir dar vantagem a grupos na sociedade que são muitas vezes tratados injustamente, a fim de dar a aparência de justiça."

conflitos. Depois de estabelecidas as regras básicas através de alguma forma de "toma-lá, dá- cá", elas não são mais objeto de mudança unilateral.

Nos degraus mais altos, Delegação (7) e Controle Cidadão (8), os cidadãos detêm a maioria dos assentos de tomada de decisão ou o controle total da gestão.

Arnstein (1996) reconhece que as limitações de sua tipologia e que, obviamente, a escada de oito degraus é uma simplificação. Mas ela também afirma que o desenho ajuda a ilustrar um ponto que, até então, muitos havia deixado passar, o de que há gradações significativas da participação cidadã.

Por esse motivo, a didática da escada da participação desenhada por Arnstein (FIGURA 1) pode ser analogicamente adaptada e ser aplicada a outros tipos de organização. Como prova dessa afirmação, dois exemplos são dados a seguir.

O professor Roger Hart, em um livro de sua autoria publicado pelo Fundo das Nações Unidas para crianças (em inglês, United Nations Children's Fund - UNICEF), adaptou a escada da participação de Arnstein para classificar os níveis de participação de crianças, nas decisões que afetam as suas vidas na comunidade. Nas suas palavras, a escada da participação é um diagrama para "pensar sobre a participação das crianças em projetos" (HART, 1992, p. 9).

Embora tenha mantido os oito degraus da escada, era de se imaginar que Hart (1992) criaria novas categorias para a realidade a que estava sendo aplicada. No seu desenho, enquanto o degrau mais baixo da escada continuou o mesmo da escada elaborada por Arnstein, o seu nível mais alto não poderia se referir ao controle total das decisões sendo deixado nas mãos das crianças. O oitavo degrau foi então reclassificado como "Iniciativa das crianças, decisões compartilhadas com os adultos9", sendo este um nível em que as propostas dos projetos são feitas pelas próprias crianças, com acompanhamento e desenvolvimento compartilhado com adultos. A Figura 2, a seguir, mostra como ficaram distribuídos os níveis de participação das crianças na escada, segundo a classificação de Hart.

Figura 2 – "A Escada da Participação" das crianças em suas comunidades

Fonte: Hart (1992, p. 8), com título traduzido pelo autor. No original em inglês, "The Ladder of Participation".

Outro exemplo de adaptação da ideia original de Arnstein (1996) sobre os níveis de participação pode ser encontrada em Bernstein (1976). O autor assinala que, em qualquer grupo ou organização, existem três fatores chave que revelam o estado de participação:

a) o grau de controle dos membros sobre as decisões; b) a importância das decisões em que se pode participar; c) o nível organizacional em que se exerce o controle.

A Figura 3, a seguir, apresenta a ilustração original do que Bernstein (1976, p. 495) chamou de "grau de controle":

Figura 3 – Grau de controle, isto é, medida de influência dos subalternos sobre qualquer decisão10

Fonte: Bernstein (1976, p. 495).

Bersntein (1976) também organizou sua escala em 8 graus, começando pelo grau zero. É nítida a semelhança entre eles e os graus da escada de Arnstein (1996), publicada com sete anos de antecedência. A diferença é que a escada de Arnstein (1996) foi pensada para descrever relações em programas de políticas públicas, enquanto que Bernstein (1976) elaborou sua escala para aplicá-la a locais de trabalho em organizações.

Numa tradução livre, os graus de controle de Bernstein (1976) ficam assim, na ordem de apresentação original:

7. Conselho de trabalhadores ou assembleia superior aos gerentes (se delegações externas tiverem representantes neste órgão, eles devem ser aprovados pelos trabalhadores);

6. Poder conjunto ou parceria (trabalhadores e gerentes decidem juntos em um conselho comum);

5. Negociação coletiva (os trabalhadores esperam até que a gerência tenha decidido: então podem vetar ou aprovar. Em caso de veto, a gerência faz modificações); 4. A gerência delega algumas decisões gerais aos trabalhadores, reservando o veto

final, o qual raramente é usado;                                                                                                                

3. Os trabalhadores iniciam críticas e sugestões e os discutem cara a cara com os gerentes. Os últimos ainda têm o poder de decidir, mas geralmente adotam as propostas dos trabalhadores;

2. Mesma situação do grau imediatamente acima, mas os gerentes geralmente rejeitam as propostas dos trabalhadores;

1. Os gerentes dão aviso prévio das mudanças, os trabalhadores têm chance de expressar suas opiniões e talvez estimular a reconsideração;

0. Sistema de caixa de sugestões: os gerentes aceitam ou rejeitam sem dar razões.

Uma forma simplificada dessas classificações pôde ser encontrada em Bordenave (1976). A Figura 4, a seguir, ilustra uma escala ascendente com os graus de controle que a participação pode alcançar numa organização.

Figura 4 – Graus de controle em uma organização

Fonte: Bordenave (1987, p. 31).

No menor grau de participação, a informação os membros da organização apenas tomam ciência de decisões já tomadas e sua reação pode ou não ser levada em consideração para reavaliação do decidido. Na consulta facultativa os subordinados são solicitados a contribuir com críticas ou sugestões para algum problema, à critério da administração. No caso da consulta obrigatória, os subordinados têm que ser consultados, mas isto não implica que a administração levará em conta suas opiniões. Na elaboração/recomendação, a administração ainda detém o poder de decisão, mas deve justificar sua posição quanto às propostas dos subordinados. Já na cogestão, as decisões são tomadas por comitês, conselhos e outras formas colegiadas. A delegação implica na autonomia relativa a certos campos de atuação ou jurisdição, sendo ela real quando os delegados não precisam consultar seus

Informação /

reação Consultafacultativa Consultaobrigatória Elaboração/recomendação Co-gestão Delegação Auto-gestão

DIRIGENTES CO N TR O LE MEMBROS

superiores, dentro dos limites estabelecidos. A autogestão é o grau mais alto de participação, pois os objetivos e os meios para atingi-los, bem como os controles necessários aos mesmos, são determinados pelo grupo, sem interferência externa.

Ao observar o Figura 4, acima, fica fácil notar que à medida que o grau de controle dos membros aumenta, o controle dos dirigentes diminui, até o ponto em que a diferença entre uns e outros desaparece, quando os membros são então dirigentes auto-administrados. A participação registra-se então "na razão direta da autonomia e na razão inversa da dependência" de uma organização (AMMANN, 1978, p. 31).

Quanto à importância das decisões, estas podem ser organizadas em níveis, conforme a enumeração proposta por Bordenave (1987, p. 33):

Nível 1 – Formulação da doutrina e da política da instituição.

Nível 2 – Determinação dos objetivos e estabelecimento de estratégias. Nível 3 – Elaboração de planos, programas e projetos.

Nível 4 – Alocação de recursos e administração de operações. Nível 5 – Execução das ações.

Nível 6 – Avaliação dos resultados.

A preocupação sobre quem detém o poder de controle final das decisões num processo participativo, exige estar alerta e vigilante sobre a escolha dos instrumentos metodológicos da ação participativa. A escolha feita costuma ser acompanhada de uma parcela substancial de poder de controle (BORDENAVE, 1987).

Lavalle (2011) propõe uma estratégia para avaliar os efeitos da participação. Nela, o primeiro passo é desconsiderar o valor da participação em si, ou seja, seu conceito conotativo, para, a partir do conceito denotativo preservado em sua ideia-força, aferir os efeitos empíricos desejados. Em segundo lugar, deve-se fazer uma "escolha de redução", que consiste em "postular com precisão o efeito ou o conjunto restrito de efeitos a ser aferido" – trata-se de uma operação básica da produção de conhecimento (LAVALLE, 2011, p. 40) . O terceiro e último passo objetiva se esquivar da "tentação da causalidade remota", pois determinar efeitos remotos – aqueles cuja relação com a causa atravessa longo espaço de tempo ou está imbricada numa sucessão extensa de efeitos intermediários – equivale a controlar outras causas possíveis (LAVALLE, 2011, p. 41).

Lavalle (2011) aponta duas soluções para lidar com a tentação da casualidade remota: a primeira é fazer estudos comparativos envolvendo casos pareados; a segunda alternativa, por ele considera mais adequada para estudos de fôlego sobre as instituições políticas no Brasil, é aproximar a causa do efeito, o que significa

[...] fixar o olhar nos efeitos imediatos ou diretamente imputáveis às instituições participativas naquilo que efetivamente produzem: decisões, sejam elas consensuais ou conflituosas, a respeito de questões regimentais ou de prioridades de políticas, com implicações jurídicas ou administrativas, favoráveis ou não ao status quo [...] (LAVALLE, 2011, p. 41)

Os próximos capítulos dão seguimento ao desenvolvimento desta pesquisa e continuam aproximando cada vez mais o foco do trabalho ao seu objeto de estudo, a começar pelo exame do tipo de instituição participativa na qual o programa Reitoria Itinerante está inserido.