História da legislação pública da cultura no Brasil: breves anotações

No que tange à legislação nacional, a Constituição do país confere ao poder público em colaboração a sociedade à função de proteger e cuidar do patrimônio cultural, sendo, a

135 constituição brasileira o alicerce sobre o qual se constrói a política nacional de cultura, estabelecida pelo governo federal. ” (p.19)

Desde a década de 1930, do século XX, o Brasil iniciou a política de preservação e de valorização e divulgação do patrimônio cultural brasileiro, criando diversos órgãos, autarquias, ministério, um Sistema Nacional de Cultura por meio de diversas leis, de decretos e de portarias que normatizam e regulamentam as questões culturais e a preservação do patrimônio cultural brasileiro. Entre os órgãos criados destinados a preservação cultural faz-se importante citar o Sphan (1937) que se tornou posteriormente o Iphan2_{, autarquia vinculada ao Ministério da} Cultura (MinC) e que é responsável pelo desenvolvimento de uma política cultural no Brasil. Segundo Chuva (2011) inicialmente as questões e políticas voltadas para a cultura e patrimônio eram atreladas ao Ministério da Saúde e Educação, sendo criado posteriormente, o Ministério da Educação e Cultura e em 1985 que ganhou maior autonomia com a criação do Ministério da Cultura. Ao longo desse período, uma das dificuldades encontradas foi a precariedade no orçamento destinado à cultura e aos desafios gigantescos na aplicação desses recursos diante de uma demanda enorme e muito diversa.

No âmbito estadual, a Constituição do estado de Minas Gerais também segue as diretrizes da Carta Magna Brasileira no que se refere à conceituação e à atribuição de responsabilidades ao poder público e a sociedade. Já de gestão, podemos observar a descentralização atribuição de responsabilidades que são diluídas na esfera federal, estadual e municipal. Isso implica em delegação de competências nas diferentes instâncias e a transferências de recursos entre União, Estado e municípios.

Starling (2012) ao escrever sobre as políticas públicas culturais e a descentralização, apontou a importância do Estado na formulação e implementação de políticas culturais e o acréscimo da participação da sociedade nesse processo a partir da realização de fóruns, encontros, seminários e conferências de cultura.

O governo estadual buscou criar uma política cultural no âmbito da Unidade da Federação, com o Sistema Estadual de Cultura e uma Secretaria de Estado criada especificamente para tratar das questões culturais e o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico de Minas Gerais-IEPHA MG, Criado em 30 de setembro de 1971 por meio da Lei Estadual nº 5.775, sendo vinculado ao Sistema Estadual de Cultura com o objetivo de preservar e promover o patrimônio cultural, viabilizando a sociedade o acesso e a fruição do patrimônio por meio da preservação. Busca desempenhar seu papel na divulgação e preservação dos bens

136 culturais por meio da política de salvaguarda, incentivo à realização de inventários dos bens culturais em suas diversas modalidades, lugares, celebrações, modos de fazer e o desenvolvimento de uma política de educação patrimonial nos municípios.

O estado por meio do IEPHA estimula os municípios mineiros a inventariarem seus bens culturais e adotarem medidas de proteção e salvaguarda do patrimônio cultural de cada município incitando a população a definir os marcos e aquilo que aviva a sua memória contribuindo para o repasse da história e das tradições. Por meio do Decreto 42.505 de abril de 2002 “foi instituído as formas de registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial ou Intangível sejam festas folclóricas, cultos religiosos tradicionais, culinária típica, espaços públicos para práticas culturais coletivas, cantos e danças." Este decreto prevê quatro tipos diferentes de registros, sendo eles relacionados aos saberes, celebrações, formas de expressão e os lugares, os quais devem ser registrados em livros específicos após passar pelo processo legal conforme determina as leis de cada município e tendo como base o texto constitucional.3

A criação do Sistema Nacional de Cultura significou uma medida sumamente importante para o fortalecimento da cultura e do patrimônio no Brasil. O principal objetivo do Sistema Nacional de Cultura (SNC) “é fortalecer institucionalmente as políticas culturais da União, Estados e Municípios, com a participação da sociedade”. Para integrarem-se ao Sistema Nacional de Cultura os municípios precisam assinar o acordo Cooperação Federativa. João Pinheiro não aderiu ao Sistema Estadual nem Nacional de Cultura e não elaborou um plano municipal de cultura a médio e longo prazo. As diretrizes e prioridades são estabelecidas anualmente, sendo que, o plano Municipal deve ser decenal. Essa ausência de um planejamento estratégico a ser desenvolvido a médio e longo prazo, aliado à falta de um sistema municipal de financiamento a cultura que levem consideração sua grandeza e diversidade, dificultam o desenvolvimento de uma política cultural que esteja em consonância com o estabelecido pelo Sistema Nacional de Cultura. O órgão de gestão da cultura em João Pinheiro é a Secretaria de Cultura, Turismo, Esporte e Lazer criada em 2009, sendo que, antes desta data, constituía-se em um Departamento subordinado a Secretaria da Educação, ficando neste período relegada ao segundo plano, com um corpo de funcionário reduzido e pequena disponibilidade de recursos materiais e financeiros, principalmente pela falta de verbas destinadas a área cultural

3_{Livro de Registro dos Saberes, onde serão inscritos conhecimentos e modos de fazer enraizados no cotidiano das}

comunidades; Livro de Registro das Celebrações, para inscrição dos rituais e festas que marcam a vivência coletiva do trabalho, da religiosidade, do entretenimento e de outras práticas da vida social; Livro de Registro das Formas de Expressão, reservado às manifestações literárias, musicais, plásticas, cênicas e lúdicas; Livro de Registro dos Lugares, tais como mercados, feiras, santuários, praças e demais espaços onde se concentram e se reproduzem práticas culturais coletivas. (Decreto 42.505)

137 e priorização da educação e esporte. Na região noroeste, onde João Pinheiro está inserido, há municípios que possuem secretarias de cultura, outros possuem setores, alguns são Departamentos ligados a outras Secretarias municipais, havendo também alguns que não possuem em seu organograma nenhuma estrutura destinada à política cultural,

No âmbito estadual, as políticas públicas de fomento a cultura estão apoiadas principalmente na Lei de Incentivo à Cultura4_{, que “dispõe sobre a concessão de incentivo} fiscal com o objetivo de estimular a realização de projetos culturais no Estado”; o Fundo Estadual (2006) e o ICMS Cultural (1995), possuindo cada um a sua importância no fomento à cultura, todavia, diferenciando-se um do outro.

O Fundo Estadual de Cultura - FEC5 _{criado pela Lei estadual nº 15.975 em 2006}6_, promulgado pelo governador Aécio Neves, possui como órgão gestor a Secretaria de Estado da Cultura e visa democratizar o acesso a cultura. Os recursos do FEC estão inseridos na dotação orçamentária de Minas de e o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais-BNDS o agente financeiro responsável. De acordo com os dados disponíveis no site do FEC, atualmente está direcionado a três vertentes, sendo o direito público municipal, o ponto de cultura e organização da sociedade civil. Busca fomentar ações de pessoas jurídicas de direito privado e de entidades de direito público, sendo que as prefeituras podem pleitear recursos apresentando projetos tanto na modalidade de “Liberação de Recursos Não Reembolsáveis” e Financiamento Reembolsável. De maneira geral, os municípios enviam projetos culturais que contemplem o patrimônio imaterial; material; organização e recuperação de acervos, banco de dados e pesquisas relacionadas ao patrimônio cultural; infraestrutura cultural; fomento a pesquisa de linguagem artística. No âmbito da gestão e de distribuição dos recursos é importante, pois visa estimular a participação e distribuição de recursos para o interior do estado, sendo aprovados projetos de todas as regiões de Minas Gerais.

Na esfera das municipalidades, podem pleitear recursos qualquer município mineiro e as propostas variam desde projetos de pequeno aos de grande porte, abrangendo interesses diversos relacionados à cultura. Dão especial atenção ao patrimônio material, imaterial e fortalecimento da rede de infraestrutura cultural. O valor total do projeto contemplado é custado em parte pelos recursos disponibilizados pelo estado e uma contrapartida do município,

4_{Criada pela Lei Estadual nº Lei nº 12.733, de 30 de dezembro de 1997 e revogada pela Lei Nº 17.615, de 4 de}

julho de 2008 criada pelo governador Aécio Neves e estabelece as “normas de incentivo fiscal às pessoas jurídicas que apoiem financeiramente a realização de projetos culturais no Estado. ”

5 _{Fundo Estadual de Cultura}

138 dividindo assim, entre as diferentes instâncias do poder público, a responsabilidade de fomentar e patrocinar os projetos.

Este Fundo é importante para viabilizar recursos para preservação do patrimônio cultural dos diferentes municípios. Todavia, nem todos os municípios pleiteiam recursos em decorrência da gestão e da estrutura organizacional local, pois nem todos possuem no organograma administrativo uma secretaria ou setor de cultura, ficando muitas vezes as questões culturais sob a responsabilidade da secretaria ou departamentos de Educação. Nesse contexto, muitos municípios não conseguem obter êxito na avaliação dos projetos por não possuir um corpo técnico qualificado nos municípios com capacidade para estruturar os projetos conforme exigência dos editais. Diversos municípios da região noroeste já foram contemplados com recursos oriundos do FEC. João Pinheiro, o maior em extensão territorial do estado já recebeu recursos para a execução de dois projetos de restauração de bens tombados em nível municipal, sendo eles, a restauração de uma praça para instalação de uma escola de música e Banda Municipal e a restauração de uma Igreja do século XIX. Segundo a historiadora que atua na Secretaria da Cultura do município, outros projetos já foram enviados ao FEC e não obtiveram êxito na captação dos recursos. Sempre observam os requisitos do art. do Decreto Lei 44.341/06 e fazem os projetos apresentando na modalidade “não reembolsável”, mas o

município do encontra dificuldade em captar esses recursos tanto da Lei de Incentivo a Cultura tanto do FEC.

Na Lei Estadual de Incentivo a Cultura de Minas Gerais o incentivo ocorre por meio da renúncia fiscal e podem ser proponentes de projetos tanto pessoas físicas quanto jurídicas, estabelecidas no estado mineiro, sendo o objetivo de atuação prioritariamente cultural. Faz-se necessária a captação de recursos junto às empresas. Starling (2012) apresentou os pontos positivos desse incentivo fiscal para a cultura mineira e ponderou que esses recursos colaboraram para a maturidade e profissionalização no campo das artes, da música e artes cênicas, folclore e artesanato, dentre outros.

Uma das medidas importantes adotadas pelo Estado é o repasse do ICMS cultural aos municípios que investem e adotam na política de preservação do seu patrimônio. Esse repasse é fruto da Lei Robin Hood, colocada em vigor desde a década de 1990 e alterada por leis posteriores. A Lei Estadual nº 12.040 de 28 de dezembro de 1995 dispõe sobre a “parcela da receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos municípios de que trata o inciso II do parágrafo único do artigo 158 da Constituição Federal”.

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Art. 1 A parcela da receita do produto da arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS – pertencente aos municípios, de que trata o inciso II do parágrafo único do artigo 158 da Constituição Federal, será distribuída nos percentuais e nos exercícios indicados no Anexo I desta Lei, conforme os seguintes critérios. (...) VI – patrimônio cultural; relação percentual entre o Índice de Patrimônio Cultural do Município e o somatório dos Índices para todos os municípios, fornecida pelo Instituto do Estadual do Patrimônio Histórico e Artístico – IEPHA -, da Secretaria de Estado da Cultura, que fará publicar, até o dia 30 de abril de cada ano, os dados apurados relativos ao ano civil imediatamente anterior, observado o disposto no Anexo III desta lei; (Brasil, 1988)

A lei apresentou novos critérios para a distribuição do ICMS7 _{aos diferentes municípios,} sendo alterada pela Lei 13 803 de dezembro de 2000 que orientou a efetivação da política 2009 e foi substituída pela a lei n. 18 030, na gestão do governador Aécio Neves. Essa lei determina sobre a distribuição da parcela da receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos Municípios de Minas Gerais que demonstrarem investimentos na política de preservação do patrimônio cultural conforme previsto na deliberação normativa que regulamenta a forma de atuação e comprovação de investimentos na cultura e no patrimônio. Por meio de deliberações normativas estipuladas pelo CONEP - Conselho Estadual do Patrimônio Cultural é estabelecido os critérios e normas relativas ao patrimônio cultural. Os municípios interessados em preservar seu patrimônio cultural devem encaminhar toda a documentação ao IEPHA/MG observando os critérios estabelecidos na Deliberação Normativa em vigor no ano de envio da documentação que deve ser feita anualmente. Esta documentação deve ser organizada conforme definido pelo corpo técnico do Iepha, com as devidas comprovações.

Segundo Starling (2012, p.13)

Para fazerem jus ao recebimento dos recursos do ICMS disponibilizados para o critério patrimônio cultural, os municípios devem responder às exigências de tal agenda, cumprindo as metas estabelecidas progressivamente pelo governo estadual. Nesse sentido, tal iniciativa tornou-se uma ação pioneira no Brasil na descentralização das políticas de proteção ao patrimônio cultural. Esta inovação foi possibilitada pela combinação da autonomia dos entes federados e a coordenação para sua implementação em âmbito municipal.

A partir dos investimentos feitos e devidamente comprovados o município recebe mensalmente ao longo do ano o repasse do ICMS Cultural referente à pontuação atribuída pelo IEPHA com base nos quadros definidos nas deliberações, sendo que estas podem sofrer modificações de acordo com o entendimento do CONEP.

140 3. Análise das políticas públicas da cultura em João Pinheiro (MG)

Essa lei está voltada exclusivamente para o financiamento das ações culturais nas municipalidades. Nesse caso, o repasse do ICMS para os municípios investirem na cultura e no patrimônio é muito importante, pois se tornou um mecanismo de fomento nas diversas regiões do Estado. Segundo narrou em entrevista, o Secretário da Cultura de João Pinheiro em exercício em 2016, Eduardo Mendes de Oliveira, “esse repasse possibilita ao município intervir e

preservar a integridade de bens que são marcos da história e muitas vezes o município não dispõe de recursos próprios para fazer as intervenções necessárias dificultando o processo de preservação”.8

Observando as palavras do Secretário percebemos que o suporte financeiro oriundo do incentivo fiscal possibilita o investimento em restaurações de patrimônio material e salvaguarda do imaterial local, todavia, o acesso a este recurso depende de investimentos no município e a adoção de uma política cultural local, o que nem sempre ocorre. O secretário em exercício em 2017, Joel Pereira Reis, ao ser entrevistado sobre a relevância do repasse do ICMS para o desenvolvimento de ações culturais, narrou que:

Os repasses, o dinheiro do ICMS tem uma importância muito grande, pois sem ele, o gestor não tem condições de trabalhar. (...) O gestor, o prefeito, o secretário precisa saber dessa importância e em seu currículo ter também o conhecimento de que esse dinheiro vem para fomentar as ações e não pode ser gasto com outras coisas. Serve para preservação e divulgação. Podemos falar que o dinheiro tem que ser gasto com responsabilidade. Esse repasse precisa ser gasto do jeito certo. Quando gastamos do jeito certo, o governo entende que as ações estão fluindo e assim, aumenta a pontuação e automaticamente o governo libera mais verbas de ICMS para o município. As ações precisam acontecer. Não adianta nada vir o dinheiro este ano e o secretário não fazer as ações. E o prefeito entra assim, com mão-de-obra, com os funcionários e com este dinheiro as ações vão acontecendo. Se o gestor não investe nessas ações que pontuam, no ano subsequente não virá mais dinheiro, porque o governo entende que não foi plantado. É o sistema de plantação, Você planta para depois você colher. É importante que você tenha esse conhecimento para que as ações aconteçam9.

Percebemos na narrativa do Secretário de Cultura a ideia de que os recursos oriundos do repasse do ICMS precisam ser gastos “do jeito certo”, ou seja, como determinado nas

8_{Entrevista gravada em 03/03/2017} 9 _{Entrevista gravada em 01/07/2017.}

141 deliberações normativas e de forma que contribua para a preservação do patrimônio cultural de Minas e fomentem as ações de salvaguarda do imaterial.

Muitas vezes os gestores municipais não veem a necessidade de fazer investimentos na área, prejudicando o município, pois, se não adotar uma política cultural fundamentada, uma legislação municipal que proporcione o aparato legal e um conselho Municipal de patrimônio cultural que seja atuante, o município deixa de receber recursos que poderiam ser investidos na preservação do patrimônio local. Nesse aspecto, observamos a relevância do papel assumido pelos diferentes gestores que atuam nas diferentes esferas governamentais e a necessidade de se pensar sobre as ações e políticas culturais adotadas. Em sua narrativa, Joel Pereira Reis fez alguns apontamentos sobre o papel do gestor e afirmou que:

Há uma grande responsabilidade do Poder Público concernente à preservação do patrimônio cultural, pois eu entendo que o poder público, os gestores, quando eles têm boa vontade e conhecimento do assunto destrói um grande obstáculo que impede as ações da preservação e da proteção desses bens. O gestor tem o poder para desburocratização do sistema para melhor gerir e fazer com que o seu papel seja cumprido. No que se refere à preservação dos bens culturais é preciso que o gestor, que seja o prefeito, indique pessoas que realmente está envolvida neste contexto. (...) Eu vejo que o prefeito indicando estas pessoas que estão envolvidos e que realmente entendem do assunto, fica melhor a viabilização e preservação desses bens públicos.10

No caso de João Pinheiro, a legislação de política cultural foi criada pela lei municipal 1086/2003, mas diversos fatores dificultaram a acesso aos recursos oriundos do ICMS Cultural. Um deles, de acordo com a historiadora responsável que atua no Setor de Patrimônio, e visão administrativa de alguns gestores acerca da necessidade de preservação dos bens culturais e da pequena atribuição de valor dada cultura e seu papel na constituição da sociedade. Nas representações da historiadora, o município vem aos poucos conseguindo implantar uma singela política cultural local com a realização de alguns tombamentos11_{, registro das folias de} reis como patrimônio imaterial, criação da Secretaria de Cultura, do Arquivo Público Municipal, Casa de Cultura, restauração da biblioteca Pública Municipal, realização do inventário cultural do município e a forma como vem desenvolvendo ações voltadas para a preservação dos bens culturais locais. Mas, segundo ela, ainda é um caminho que está sendo construído com muitas dificuldades, com “idas e vindas”, dependendo muito das decisões e apoio dos gestores que estão à frente da municipalidade, bem como o seu compromisso de

10 _Idem

11 _{O tombamento foi instituído pelo Decreto-Lei n° 25, de 30 de novembro de 1937, e o registro pelo decreto 3.551,}

142 repassar os valores que são creditados na conta do município para a conta do Fundo-FUMPAC, para que possa ser gerido conforme o plano de aplicação dos recursos do Fundo, definido e aprovado pelo Conselho Municipal de Patrimônio Cultural. Segundo a historiadora, as dificuldades se acentuam no último ano da gestão municipal, pois geralmente os prefeitos não repassam os recursos como deveriam e muitas ações deixam de ser realizadas influenciando diretamente na pontuação a ser atribuída no próximo ano. Ela mencionou que:

Se os gestores investirem os recursos do ICMS Cultural na preservação, divulgação e promoção dos bens culturais do município e em ações educativas, a municipalidade ganha muito com isso, pois, além de preservar o seu patrimônio e dar apoio para as tradições locais, adquire recursos financeiros para dar continuidade ao trabalho, fortalecendo a política cultural local. No entanto, se os gestores não aplicarem os recursos observando os critérios estabelecidos na Deliberação normativa vigente, o município perde na sua pontuação e diminui os valores a serem recebidos, dificultando assim, a realização de ações de preservação e salvaguarda do patrimônio no ano seguinte. É preciso que haja conhecimento, planejamento e uso responsável dos recursos repassados para fortalecer as políticas