Breve histórico, o surgimento na emenda constitucional e os marcos legais das escolas de governo no Brasil

Assim como nos países da época, o Brasil a partir do final da década de 1930 também iniciou um processo de reestruturação do Estado, visando deixar no passado o modelo patrimonial de administrar, conduzindo o país para a utilização do modelo burocrático, pautado na especialização do quadro de pessoal que ocupariam os cargos por mérito e seguiriam regulamentos e procedimentos respeitando a hierarquia definida na estrutura estatal.

Foi nesse cenário que surgiram as primeiras iniciativas voltadas para a institucionalização das escolas de governo no aparato do Estado brasileiro, com a criação, em 1938, do Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP, que era o órgão responsável pela implementação do sistema da meritocracia para a seleção e formação dos Técnicos Administrativos (SILVA, 2011).

A criação de escolas de governo se intensificaram ao longo da chamada República Populista, ocorrida entre os anos de 1945 a 1964, inicialmente para tirar o país da crise econômica que atravessava, com os resquícios da crise de 1929, momento em quem estava à frente do governo era Getúlio Vargas, e especialmente após a posse de Juscelino Kubitschek, que causou um verdadeiro choque de gestão no aparelho estatal, com seu Plano de Metas, o qual exigia uma equipe de burocratas com elevado nível de qualificação, para conduzir o Estado ao alcance das metas que eram complexas e ambiciosas em um momento histórico de mudanças pelo qual o Brasil passava (SILVA, 2011; ENA, 2006).

Durante esse período algumas escolas de governo foram as pioneiras: Instituto Rio Branco – IRB (1945), Escola Superior de Guerra – ESG (1949), Escola Nacional de Ciências Estatísticas – ENCE, vinculada ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (1953), Escola Brasileira de Administração Pública, da Fundação Getúlio Vargas, criada em parceria com a Organização das Nações Unidas (1952), Escola Nacional de Saúde Pública – ENSP (1953), Escola Paulista de Administração Pública – EASP (1954), e a Escola de Administração Pública – EIAP (1964), enquanto outras foram reestruturadas, como as Academias Militares da Força Aérea (Instituto de Tecnologia Aeronáutica – ITA (1951) e do exército (Instituto Militar de Engenharia – IME (1959).

(ENAP, 2006; ITA, 2015; ESG, 2015; IME, 2015; ENSP, 2015; ENCE/IBGE, 2015; EASP/FGV, 2015; EIAP, 2015).

Mesmo no período da Ditadura Militar, ocorrido entre 31 de março de 1964, dia em que foi promovido o golpe militar com o afastamento do então Presidente da República, João Goulart e a posse do General Castelo Branco, até 15 de março de 1985, quando o regime da ditadura chegou ao fim com a posse de José Sarney na condição de Presidente da República, muita coisa não mudou. Nesse momento foi dado início a uma fase de redemocratização do país e reformas administrativas das instituições, como por exemplo, a criação da Fundação Centro de Formação do Servidor Público (FUNCEP), vinculada ao Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), a qual continuou a promover algumas ações para o aperfeiçoamento do corpo técnico do Estado, que resultaram em 1986 na concepção da Escola Nacional de Administração – ENA, como uma de suas diretorias. No entanto, com base nas informações constantes no relatório do Embaixador Sergio Paulo Rouanet, que realizou uma pesquisa DASP, foram identificadas várias fragilidades no modelo, sendo o mais grave a falta de critérios para o servidor ascender aos altos cargos, fator esse que contrariava a razão de ser das escolas de governo (ROUANET, 2005; CARVALHO, 2014).

É importante destacar que até então toda a legislação vigente no país não prescrevia como uma obrigatoriedade a criação das escolas de governo, mas a necessidade de estabelecimento de carreiras públicas e iniciativas rotineiras de formação que pudessem qualificar os novos quadros de dirigentes do Estado e isso sem referencial (GARCIA, 2008). Esses impasses somente começaram a ser sanados a partir do mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1994- 1998), quando no redesenho sugerido no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado o tema escolas de governo se fez presente, sendo então atribuída ao governo a missão de oferecer a formação e o aperfeiçoamento para os servidores envolvidos no processo da reforma.

Embora fizesse parte do Plano Diretor juntamente com vários outros assuntos, o tema escolas de governo ficou ausente do texto da Proposta de Emenda Constitucional – PEC n. 173-A, entretanto, durante as discussões e votações de bastidores, ou melhor, nas comissões parlamentares para aprovação PEC, o tema veio à toma e, em decorrência do cuidadoso trabalho do Relator e dos Assessores do Congresso Nacional ao revisar a PEC, o tema ressurgiu na forma de mais um dispositivo à ser incluso, motivando a ampliação seu do escopo.

Por conta disso, a proposição em relação à escola de governo ganhou espaço e, como de praxe dos parlamentos brasileiros, o teor do

texto inicial que definia a sua condição institucional gerou várias controvérsias e ajustes até a sua aprovação e promulgação, que deu origem ao atual § 2º do art. 39 da Constituição Federal, restando clara a intenção do Estado em manter as escolas de governo para o aperfeiçoamento e profissionalização das funções públicas (FERNANDES, 2002).

Mesmo que ao logo dos anos tenham sido editadas Leis ou Decretos criando ou definindo as atribuições das escolas de governo, somente com a edição da Emenda Constitucional n. 19 de 4 de junho de 1998, surgiu a obrigatoriedade dos entes dos Estados em todos os seus níveis e poderes incorporarem em suas estruturas escolas de governo, nos termos do §2º do art. 39, in verbis:

Art. 39 [...]

§2º A União, Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados. (BRASIL, 1998).

Além do dispositivo constitucional, apenas um outro marco legal faz referência às escolas de governo, que é o art. 4º do Decreto n. 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, que instituiu a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da Administração Pública Federal, que assim preceitua:

Art. 4º Para fins deste Decreto, são consideradas escolas de governo as instituições destinadas, precipuamente, à formação e ao desenvolvimento de servidores públicos, incluídas na estrutura da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

Parágrafo único. As escolas de governo contribuirão para a identificação das necessidades de capacitação dos órgãos e das entidades, que deverão ser consideradas na programação de suas atividades. (BRASIL, 2006).

Depreende-se que é de longa data a certeza do Estado quanto à necessidade e a importância da existência das escolas de governo para a

excelência no desenvolvimento dos seus propósitos de governo, entretanto, também é perceptível que esse instituto ainda carece de uma norma específica de caráter geral e que estabeleça a forma de seu funcionamento de maneira ampla, a qual possa vir a ser aplicável não somente às escolas ligadas ao executivo, mas também ao legislativo e ao judiciário, assim como para as escolas existentes no âmbito dos municípios brasileiros.

Caso contrário, corre-se o risco de as escolas de governo permanecerem sob a sombra das influências dos referenciais já ultrapassados das escolas europeias que serviram de modelo na década de 1990, os quais não refletem nem dos seus países e muito menos do Brasil (ENAP, 2006).