CAPÍTULO 2 – HISTÓRIA, IDEIAS E INSTITUIÇÕES DA POLÍTICA EXTERNA
2.3 Ideias e Política Externa nos Estados Unidos
Como aponta Antonio Jorge Ramalho da Rocha (2006, p. 62), “a própria fundação dos Estados Unidos constituiu uma redefinição dos termos por meio dos quais os indivíduos se relacionam com seus governos”. O país conseguiu levar adiante a ordem internacional criada pela Inglaterra acrescentando-lhe novos conteúdos. É fato que
valores, práticas e instituições tipicamente norte-americanas podem ser identificadas nas normas e instituições internacionais, como resultado não apenas do relevante papel desempenhado pelo país nas últimas décadas, mas também de sua política externa, empenhada tanto em alcançar seus interesses específicos quanto em contribuir para realizar o destino manifesto da nação (ROCHA, 2006, p. 90).
Essa difusão dos ideais da política norte-americana não é atual, nem está vinculada diretamente com uma política de governo, como ficou exposto nas páginas anteriores. Herdeiros diretos da sociedade internacional29 criada pelos Estados Europeus e levada a várias porções do mundo especialmente pelos britânicos, os Estados Unidos souberam também aprimorar e dar seu toque a esses valores e normas que carregam consigo em sua política externa. Atipicamente, conseguiram, no entanto, fortalecer uma prática internacional que vincula ideais com uma ação realista, voltada para os interesses nacionais. Todavia, longe de estarem rigidamente encerrados em binarismos políticos – isolacionismo/intervencionismo, idealismo/realismo, pragmatismo/utopismo – os Estados Unidos têm tomado diversas atitudes ao longo dos seus mais de dois séculos de existência no que tange à política externa.
Walter Russell Mead (2006, p. 65) é um dos autores que percebem essa pluralidade na política externa norte-americana: “a política externa norte-americana assemelha-se mais a um caleidoscópio, cujas imagens, desenhos e cores modificam-se de forma rápida e aparentemente lógica”. O autor divide a história da política externa norte-americana em quatro fases, que apontamos acima brevemente, mas tratamos aqui de sintetizar.
A primeira foi de 1776 a 1823 e compreende da independência do Império Britânico ao início do ajuste norte-americano com o sistema econômico e com o poder imperial ingleses. Para Mead (2006, p. 124) “o mito do isolacionismo era equivocado. A Doutrina Monroe era mais que simplesmente não-isolacionista: ela era anti-isolacionsita. Ela chegava a reconhecer que a segurança dos Estados Unidos dependia do equilíbrio do poder na Europa”. Partimos assim da concepção de que historicamente os Estados Unidos não são isolacionistas convictos, pois, da mesma forma com que Monroe e seu Secretário de Estado, John Quincy Adams, não estavam dispostos a permitir que a Espanha e a França restabelecessem seus impérios no continente americano, os presidentes norte-americanos do século XX estavam prontos para barrar que a Alemanha e a União Soviética subvertessem o equilíbrio de poder na Europa e espalhassem seu poder pelo mundo.
29Retomamos aqui o conceito de sociedade internacional elaborado por Hedley Bull (2002) em sua obra “A Sociedade Anárquica”. Para Bull (2002, p. 19), “Existe uma ‘sociedade de estados’ (ou ‘sociedade internacional’) quando um grupo de estados, conscientes de certos valores e interesses comuns, formam uma sociedade, no sentido de se considerarem ligados, no seu relacionamento, por um conjunto comum de regras, e participam de instituições comuns”. Que fique bem claro, todavia, que nossa análise aqui não tem por objetivo o estudo do nível sistêmico das relações internacionais. Acreditamos, contudo, que não podemos encerrar os tomadores de decisão em uma bolha hermética sem levar em consideração o contexto e o fundo histórico e estrutural em que agem. Isso é compatível com as propostas de Walter Carlsnaes, que seguimos como recorte teórico-conceitual neste trabalho.
A segunda fase da política externa norte-americana que o autor aponta vai de 1823 a 1914, em que os Estados Unidos viveram na ordem centrada na Inglaterra, e ao final desta fase já começavam a refletir sobre o seu futuro caso a Pax Britannica viesse a ruir. Uma das respostas claras desse período foi o imperialismo norte-americano, expresso por certas políticas do presidente Theodore Roosevelt. A terceira fase que vai de 1914 a 1947 compreende as duas guerras mundiais e o rápido declínio da ordem internacional inglesa. No fim das contas, os Estados Unidos viram-se com a tarefa de assumir o papel da Inglaterra na perpetuação da ordem mundial. Por fim, temos a quarta fase, que vai de 1947 em diante. Neste momento, o interesse nacional passa a requerer a manutenção de uma ordem econômica mundial, derivada justamente da herança britânica que os Estados Unidos adquiriram: a necessidade da manutenção de uma ordem internacional baseada nos valores anglo-saxões.
Durante estas fases, os Estados Unidos flutuaram sua forma de ação, enfocando temáticas diferentes em períodos diferentes, contudo, como já concordamos, o isolacionismo não era (e nem é) o mote da política externa do país desde os primórdios da nação (afinal de contas precisaram de apoio francês na guerra da Independência, o que lhes vinculou desde muito cedo à política de poder europeia). Diante desse quadro, para melhor compreendermos os diferentes momentos da vida internacional do país, podemos recorrer à formulação das “escolas de política externa”, que Mead (2006, p. 131) aponta como sendo abordagens
muito arraigadas para a política externa que instrui o processo democrático e assegura que o país termine por adotar, na maior parte do tempo, medidas que promovem seus interesses básicos. [Essas escolas] surgem muito cedo na história estadunidense e, embora tenham evoluído em reposta às mudanças no cenário internacional e na sociedade norte-americana, mantiveram-se identificáveis ao longo dos séculos.
Como o autor ressalta, essas escolas fazem partem da história política do país e não da história das ideias. Procederemos agora em apontar quais são essas escolas. Mas antes uma ressalva: o autor decidiu por nomeá-las em homenagem a nomes importantes da política norte-americana, mas isso não significa que eles foram os primeiros a colocá-las em prática e nem que seguiram à risca o que as escolas apontam.
A primeira está vinculada ao nome de Alexander Hamilton, que foi o primeiro secretário do Tesouro dos Estados Unidos. Dentro desta abordagem a principal missão do governo deveria ser a promoção da vitalidade das empresas norte-americanas, no país e no exterior, assegurando o apoio aos comerciantes e investidores estadunidenses, tanto que abandonaram o protecionismo em prol do livre comércio após o fim da hegemonia britânica.
Mead (2006) aponta como Theodore Roosevelt, Dean Acheson e George H. W. Bush de alguma forma se vincularam a essa escola hamiltoniana.
A escola wilsoniana, vinculada a Wodroow Wilson, postula que os Estados Unidos têm como obrigação moral e prática espalhar seus valores pelo mundo. Os interesses norte- americanos exigem que os outros aceitem seus valores, deixando de lado o foco estrito na agenda econômica. Há duas cisões importantes dentro dessa escola. Por um lado há os wilsonianos radicais, para os quais o país precisa se reformar para se tornar digno dos verdadeiros valores da nação, pois acreditam que as práticas das empresas e multinacionais norte-americanas são um obstáculo à disseminação dos verdadeiros valores do país. Do outro lado, há os wilsonianos autênticos, que acreditam que reformas internas são desnecessárias, e os Estados Unidos podem e devem semear seus valores e práticas. Não teriam problemas com a maneira como os hamiltonianos percebem as práticas financeiras empresariais e financeiras do país, só não as colocariam como prioridade.
De acordo com Meade (2006), os chamados “neoconservadores” se encaixariam dentro dos wilsonianos autênticos. Esse grupo é importante ao nosso estudo, pois a eles é creditado como havendo tido uma respeitável influência durante a administração de George W. Bush, foco do nosso estudo neste trabalho. Sendo assim, cabe a nós fazermos alguns comentários sobre eles aqui, que nos auxiliarão em capítulos posteriores.
De acordo com Carlos Teixeira (2010), o neoconservadorismo enquanto corrente política se estabelece nos anos 1970, mas tem raízes mais profundas. Um dos seus “pais fundadores”, Irving Kristol, já produzia nos anos 1950, e como ele mesmo aponta foi influenciado tanto pelos conservadores britânicos, que eram conscientes de suas ideias e que tinham um espaço de aceitação em sua sociedade, quanto pelo movimento da contracultura, especialmente difundido nos anos 1960 e 1970 nas universidades estadunidenses. Esse movimento questionava os valores norte-americanos, e como aponta Kristol, a reação de uma parcela de intelectuais foi justamente de combatê-los. Assim, de acordo com Teixeira (2010, p. 24), “o neoconservadorismo emerge inicialmente como uma reação dentro do liberalismo ao que era visto como uma corrupção pela esquerda dos valores tradicionais norte- americanos”.
Kristol fundou em 1965 a revista The Public Interest cujo foco se restringiu às questões domésticas norte-americanas. A revista nos primeiros anos era considerada “moderadamente liberal”, e boa parte dos participantes eram democratas, e o termo neoconservadorismo nem existia, pois foi nos anos 1970 que o termo tomou a forma e conteúdo que tem hoje. A priori, era para ser pejorativo, mas Kristol o aceitou de bom grado;
foi também durante este período que iniciou sua aproximação com o Partido Republicano, que em poucos anos elegeria Ronald Reagan presidente, e de mais relevância para nosso estudo, anos depois, George W. Bush.
Como aponta Teixeira (2010), é na verdade a vitória de Reagan nas eleições de 1980 que coloca o grupo de Kristol definitivamente dentro do Partido Republicano. Em 1985, ele funda a revista The National Interest (que foi encerrada em 2005), visando promover uma política externa regada pelo internacionalismo wilsoniano, mas embebida de um pragmatismo não oportunista. Todavia, é digna de menção outra revista que já era relevante entre os neoconservadores nessa época: a Commentary, criada em 1945, e sob o comando de Norman Podhoretz a partir dos anos 1960, que tratava especialmente de assuntos relacionados com política externa. Muitos analistas apontam a influência que os neoconservadores tiveram no governo de Reagan de reviver a Guerra Fria, e inclusive como informou a manutenção do auxílio aos grupos insurgentes no Afeganistão durante os anos 1980, enquanto estes lutavam contra o domínio soviético sobre o solo afegão.
Todavia, é necessário cautela nessa análise: ao ser uma mescla de pragmatismo com idealismo, o neoconservadorismo é uma decorrência natural de algumas vertentes, ou para usarmos o termo de Mead (2006), escolas, de política externa norte-americana. Assim, tal como defenderemos adiante, não podemos apontar a primazia de um grupo em determinado governo, mesmo que parte da administração esteja vinculada a essa corrente, pois sempre há outros atores e interesses dentro das extensas burocracias estadunidenses. Além do mais, no que tange ao envolvimento norte-americano com o Afeganistão, este se iniciou no governo de Jimmy Carter, no final dos anos 1970. Ou seja, cientes dessas ressalvas, podemos sim apontar a importância dos neoconservadores, mas sem reificarmos a ação de um grupo tão pequeno de analistas e atores políticos diante da pluralidade norte-americana.
Aponta-se que o final da Guerra Fria, para autores como Kristol (1996, apud TEIXEIRA, 2010, p. 29), enfraqueceu o neoconservadorismo, pois “o que nós realmente precisamos é um inequívoco inimigo ideológico e ameaçador, que mexa com os nossos brios e nos una em oposição. Não é isso que o filme mais bem-sucedido do ano, Independence Day, está nos dizendo? Onde estão nossos alienígenas quando mais precisamos deles?”. A partir daqui concordamos com a análise de Luiz Fernando Ayerbe (2006, p. 123), para o qual o neoconservadorismo não é
uma teoria, mas um pragmatismo militante e eficiente a serviço de interesses dominantes. Como toda posição embasada na ideologia, é maleável, adapta- se, recicla-se, atendendo à mutação dos desafios identificados. Seu propósito
principal é a persuasão, o que não significa desdenhar a presença direta nos processos decisórios.
Mesmo diante do ceticismo em manterem-se relevantes durante os anos 1990, os neoconservadores utilizaram-se de seus think tanks (centros de pesquisa e formação de especialistas seguidores da agenda política neoconservadora) para atuar ostensivamente durante o período, propondo maneiras de atuação para os governos vigentes. Em 1998, os fundadores do Project for the New American Century30 (PNAC), dentre os quais William
Kristol, filho de Irving Kristol, e Robert Kagan, enviaram carta-pública à administração Clinton, sugerindo que Saddam Hussein, por se negar a permitir à inspeção da Organização das Nações Unidas, fosse retirado do poder. Em 2001, após os atentados terroristas, a instituição passou a advogar a retirada de Saddam Hussein do poder, assim como a captura de Osama Bin Laden, propondo retaliações à Autoridade Palestina, ao Irã e à Síria caso não houvesse a cooperação destes no combate ao terrorismo (PNAC, 2001).
É justamente com os atentados terroristas de 11 de setembro que passam a postular o “renascimento” dos neoconservadores, vinculados com a presidência de George W. Bush (TEIXEIRA, 2010). A luta contra o terrorismo deu um novo propósito as Estados Unidos, que deveriam apoiar completamente os países que lutam contra esse mal, retaliar os que apoiam os movimentos terroristas, e intervir nos países que não tem condições de enfrentar o problema com seus próprios recursos. Assim, “nessa empreitada civilizadora, os neoconservadores reivindicam a construção de Estados como uma das tarefas necessárias à implementação da estratégia de guerra preventiva” (AYERBE, 2006, p. 95). Todavia, como veremos mais a frente, o próprio presidente Bush era cético quanto ao nation-building (ou construção de nações), e os motivos para a adoção dessa prática são diferentes das apontadas caso acreditássemos que isso se tratava de uma política pré-concebida em âmbitos neoconservadores.
Retomando as escolas de Mead (2006), a terceira é a jeffersoniana, associada ao nome de Thomas Jefferson. De acordo com esta visão, a imposição de valores não é uma política interessante e os Estados Unidos deveriam se preocupar em atingir os seus objetivos internacionais com os menores riscos possíveis evitando o uso da força. Após o início da Guerra Fria, abandonaram a aversão à política de grande potência para emprestar um apoio
30 O irmão do presidente Bush, Jeb Bush, fazia parte do projeto. Nomes relevantes da administração Bush também foram vinculados ao PNAC, dente eles: o vice-presidente, Dick Cheney; o Secretário de Defesa no primeiro mandato, Donald Rumsfeld e seu adjunto Paul Wolfowitz; e Zalmay Khalilzad, que ocupou cargos relevantes no governo Bush, e posteriormente às invasões o cargo de embaixador tanto em Cabul quanto em Bagdá.
crítico ao papel do país internacionalmente, mas sem desvincular sua visão de ordem moral única com as necessidades reais da hegemonia norte-americana. São nomes importantes dessa vertente John Quincy Adams, George Kennan, Charles Beard e Gore Vidal.
A quarta e última das escolas mais importantes da história da política externa norte- americana que Mead (2006) aponta é a jacksoniana, referenciando ao presidente Andrew Jackson (presidente de 1829 a 1837). Esta escola representa “uma cultura populista e popular de honra, independência, coragem e orgulho militar profundamente enraizada e com ampla difusão entre o povo estadunidense” (MEAD, 2006, p. 133). São defensores de grandes orçamentos de defesa e manutenção dos objetivos de segurança com essa atividade, ou seja, defesa, o que os afasta da propensão a intervir em outros países e lhes dão um tom cético diante de estratégias de mudança de regime (ARQUILLA, 2006).
Como Mead (2006) aponta e Arquilla (2006) ressalta “é difícil para um presidente aderir fielmente ou consistentemente a uma única das quatro escolas de ideias da política externa dos Estados Unidos elaboradas por Mead. Nem é provavelmente sábio fazê-lo31”.
Podemos apontar como na história americana há em determinados períodos traços mais marcantes de uma postura ou outra. Por exemplo, durante a Guerra Fria, a combinação jacksoniana de poder e populismo foi predominante. Todavia, o wilsonianismo sempre manteve uma força baseado nos ideais de liberdade a todos. Contudo, de uma maneira geral, podemos aproximar os presidentes a um ou outro modelo (ARQUILLA, 2006): a) Ronald Reagan – ideologicamente vinculado à escola jacksoniana, mesmo que com características jeffersonianas; b) Bush pai – posicionado próximo à abordagem jacksoniana; c) Bill Clinton – com uma posição centrista, estava em um meio termo de hamiltoniano e wilsoniano, mas no seu segundo mandando, em ações contra Kosovo e Afeganistão, caminhou um pouco para o lado jacksoniano; e, d) George W. Bush – em um ponto intermediário entre jacksoniano e hamiltoniano, ao longo de seu mandato caminhou para wilsoniano.
Diante do acima exposto, é mais prudente analisarmos a politica externa dos Estados Unidos cientes da diversidade de ideias que a perpassam e das possibilidades que os presidentes têm de trafegar de uma a outra. Ou seja, a questão democrática e a crença na paz democrática, a defesa do livre comércio, a ideia da superioridade dos esquemas e arranjos políticos norte-americanos diante dos outros já criados no mundo, a necessidade de salvaguardar os interesses nacionais estadunidenses mesmo com o uso das armas, e claro a
31 Do original: “it is hard for a president to adhere faithfully or consistently to any single stand of
Mead’s four schools of thought about U.S. foreign policy. It is probably not wise to try to do so, either” (ARQUILLA, 2006, p. 13).
ação do país informada por esses valores, às vezes tidos como contraditórios, reflete muito mais as escolas propostas por Mead (2006) do que a ideia de um grupo só.
Neste sentido, pensamos ser infundado apontar que as decisões do governo Bush estão estreitamente vinculadas ao pensamento dos neoconservadores, uma porque como apontamos, o cerne das ideias desse grupo estão enraizadas na história norte-americana, e segundo, que há outras ideias e valores que colorem a política externa dos Estados Unidos. Essas considerações são importantes para que compreendamos nosso enfoque no capítulo quatro, onde discutiremos a opção pela intervenção direta no Afeganistão pela administração Bush.
No entanto, antes de encerrarmos esse capítulo, façamos uma breve explicação das principais burocracias que compõem o Executivo de Política Externa dos Estados Unidos, bem como dos meios de ação que a potência tem utilizado ao longo das últimas décadas nas suas ações de política externa.