3. Emendamento constitucional nos estados
3.4. Impacto do emendamento sobre o texto original
Com a decomposição do texto das Constituições Estaduais Originais encontramos o total de 32.875 dispositivos, o que significa que as Constituições Estaduais foram promulgadas com uma média de 1.265 dispositivos cada. Do levantamento e decomposição das emendas às Constituições Estaduais promulgadas entre 1989 e 2014 identificamos 9.628 dispositivos de emenda, portanto os Estados promulgaram uma média de 370 dispositivos de emenda. Com isso a extensão do emendamento estadual agregado é cerca de 1/3 (29%) da extensão das Constituições Estaduais originais. No mesmo período foram promulgados 1.117 dispositivos de Emenda à Constituição Federal, cuja extensão do Texto Original é de 1.854 dispositivos, ou seja, a extensão do emendamento federal é aproximadamente 3/5 (61%) da extensão da Constituição promulgada em 1988. Desse modo, se as Constituições Estaduais apresentam, em média, 2/3 (68%) da extensão da Constituição Federal, o emendamento estadual médio é apenas 1/3 (33%) do emendamento federal. Portanto, o emendamento estadual tem se dado em nível inferior ao federal, quando a comparação se faz nestes termos.
No período avaliado os estados aglutinaram 4.387 dispositivos, uma média de 169 dispositivos por Constituição Estadual. Por meio de 217 dispositivos revogadores, ou uma média de 9 dispositivos revogadores por estado, foram retirados das Constituições Estaduais o total de 1.331 dispositivos, em média 51 dispositivos revogados de cada Constituição Estadual. Com isso, o crescimento líquido foi de 3.056 dispositivos, um aumento médio de 118 dispositivos em cada Constituição. Portanto, o Texto Original das Constituições Estaduais aumentou em média 10% no período avaliado81. Esse aumento se deu na ordem de 4,5 dispositivos ao ano.
81 O maior crescimento observado foi na Constituição de Roraima, com aumento de 26% de seu Texto
Original, de 610 dispositivos para 770 dispositivos. O menor crescimento foi observado na Paraíba, cujo texto apresentou redução de 2% na extensão, de 1555 para 1522 dispositivos.
Considerado o período de 1988 a 2010, para o qual dispomos de informação sobre seu emendamento, a Constituição Federal recebeu 656 novos dispositivos e revogou 80, um crescimento de 576 dispositivos, que significa um aumento de 1/3 (31%) no Texto Original. Portanto, no intervalo de apenas 20 anos a Constituição Federal aumentou não só em termos absolutos, mas também proporcionais, significativamente mais do que as Constituições Estaduais o fizeram em um intervalo de 26 anos, seja em média ou quando consideradas individualmente.
No mesmo período a União modificou 229 dispositivos em primeira rodada e 91 em duas ou mais82, um total de 320 modificações. Assim, aproximadamente 17%
dos dispositivos do texto original foram modificados entre 1988 e 2010. No intervalo entre 1989 e 2014 observamos a modificação de 4.172 dispositivos das Constituições Estaduais em primeira rodada e 748 em duas ou mais rodadas83, para o total de 4.920
modificações nas Constituições Estaduais. Em média os estados modificaram 160 dispositivos em primeira rodada, 29 em duas ou mais, portanto 189 no total84. Isso
significa que no período os estados modificaram aproximadamente85 15% de seus
textos constitucionais originais.
Ao compararmos os períodos vemos então que as Constituições Estaduais apresentaram, em média, um pouco menos de modificações que a Constituição Federal, seja em primeira rodada ou múltiplas, em termos médios ou proporcionais. Todavia, no emendamento estadual observamos maiores sequências de emendamento sobre emendamento. Isto é, apenas no emendamento estadual encontramos modificadores de quarta e quinta rodada e uma revogação que poderia ser considerada de quinta rodada86. Mas estamos comparando dois intervalos
distintos, ao restringir os dados estaduais para o mesmo intervalo avaliado no
82 85 modificadores de segunda rodada e 6 de segunda rodada.
83 Destes 635 foram de segunda rodada, 99 de terceira rodada, 12 de quarta e 2 de quinta rodada. 84 A maior modificação é observada em Goiás, que altera cerca de 35% (428 de 1.189 dispositivos) de
seu texto original, enquanto a menor modificação é observada no Rio Grande do Norte, que modifica menos que 3% de seu texto original (29 de 971 dispositivos).
85 A porcentagem de modificação é sobrestimada já que comparamos as modificações com o Texto
Original, não consideramos o caráter dinâmico das adições ao ao longo do tempo.
86 Embora não tenhamos feito esta discriminação ao longo do texto e os revogadores de mais de uma
rodada foram considerados apenas como revogadores, observamos um dispositivo revogador em quinta rodada. Este, encontrado na EC 75, revoga o Art. 278 da Constituição do Amazonas, que fora acrescentado pela EC 1 e posteriormente modificado pelas ECs 54, 57 e 60. Em caso análogo ao do Ceará, o Art. 278 da Constituição do Amazonas versa sobre a remuneração vitalícia dos Governadores do estado.
emendamento Federal, isto é, até o ano de 2010, o resultado é que em média os estados modificam ainda menos dispositivos que a Constituição Federal, tanto em média quanto em termos proporcionais.
Assim não só os estados possuem constituições menos extensas que a Constituição Federal, mas desde sua promulgação também foram menos alteradas. Além de apresentarem menor crescimento, no período também foram menos modificadas, muito embora apresentem maiores cadeias de emendamento sobre emendamento. Então mesmo quando consideramos o intervalo maior de dados estaduais, o emendamento às Constituições Estaduais é significativamente inferior, estas cresceram menos e modificaram menos seus textos. No caso do emendamento estadual há equivalência entre acréscimos e modificações de dispositivos, já no caso do emendamento Federal encontramos a primazia dos acréscimos. Assim, mesmo que no emendamento às Constituições Estaduais a modificação do texto constitucional seja um mecanismo proporcionalmente mais utilizado que no emendamento federal, aquelas ainda são menos modificadas.
A segunda emenda à Constituição Federal, promulgada em 25 de agosto de 1992, inaugura um tipo de dispositivo constitucional que apenas pode ser observado nas próprias emendas. Os dispositivos Paraconstitucionais, identificados por Arantes e Couto (2009), possuem caráter constitucional já que são introduzidos no ordenamento jurídico por meio de emendas constitucionais, no entanto não são encontrados nos textos constitucionais em si, mas apenas nas próprias emendas constitucionais. No emendamento federal, entre 1988 e 2014, encontramos 150 dispositivos de emenda considerados paraconstitucionais, cerca de 13% do processo de emendamento à Constituição Federal (em média 6 dispositivos ao ano). Entre 1988 e 2010 foram identificados 127, dos quais 109 foram aglutinadores, 15 modificadores e 3 revogadores (que revogaram 14 dispositivos paraconstitucionais). Se o crescimento total da Constituição Federal, até 2010, foi de 576 dispositivos, os dispositivos paraconstitucionais representam então 17% deste crescimento.
De forma análoga ao emendamento federal, nas emendas às Constituições Estaduais também identificamos dispositivos paraconstitucionais. O estado que inaugura este fenômeno é o Maranhão, em sua EC 9, promulgada em 25 de Março
de 1993. Até 2014 apenas quatro estados87 não promulgaram nenhum dispositivo
desta natureza, os demais promulgaram pelo menos 1 dispositivo deste tipo. No total observamos 223 dispositivos paraconstitucionais no emendamento estadual, o que significa uma média de 9 dispositivos por estado (0,35 dispositivos por estado por ano). Foram 212 aglutinadores, 5 modificadores e 4 revogadores (que revogaram 10 dispositivos). Ou seja, os dispositivos paraconstitucionais representam 7% do crescimento.