3.3 A burocracia como forma de dominação
3.3.3 Implicações para a conduta profissional do burocrata
Segundo a burocracia descrita, os funcionários apresentam comportamentos peculiares. O cargo passa a ser a profissão a serviço de uma finalidade objetiva e impessoal com a empresa, o Estado, o Partido e a Igreja. Além disso, manifesta-se, no funcionário, o caráter de dever do cargo que acaba por definir a estrutura interna de suas relações: a ocupação de um cargo, juridicamente e de fato, não é considerada equivalente à posse de uma fonte de rendas ou emolumentos, explorável em troca do cumprimento de determinados deveres, como era o caso, em regra, na Idade Média, nem uma troca normal, remunerada, de determinados serviços, como ocorre no livre contrato de trabalho.
A fidelidade ao cargo, em seu tipo puro, não estabelece, como ocorre na dominação patrimonial, uma relação com uma pessoa, à maneira de um “discípulo”. Prende-se, na verdade, a uma finalidade impessoal, objetiva, que sucede o “senhor pessoal” e considera os valores culturais, pertencentes a uma determinada comunidade, como o Estado, a Igreja, o partido ou a empresa. O funcionário do Estado serve-o a partir de uma transfiguração do “senhor”, que se reveste, então, de uma forma de obediência objetiva, com base em valores institucionalizados universalmente ou, especificamente, dentro de uma determinada sociedade.
Outra implicação que determina o caráter do funcionário, como conseqüência da sua fidelidade e sua obediência a normas institucionalizadas, diz respeito à posição pessoal de busca e o desfrute de estima social estamental,8 garantida por disposições especiais relativas a “ofensas a funcionários”, à ordem hierárquica e a determinados privilégios que os fazem diferir dos demais trabalhadores (WEBER, 1999:201).
Weber (1999) destaca que a posição social dos funcionários é mais alta em países de cultura antiga, nos quais deve haver uma administração e convenções estamentais. Além disso, nesses países, a diferenciação social condiciona o recrutamento dos servidores nas classes mais
8 Na concepção weberiana, o estamento se expressa por um modo de vida determinado para todos os que queiram
pertencer ao seu círculo. O conteúdo de suas relações sociais baseia-se em regras de pertença a esses grupos, que expressam sua honra dentro de certos limites de prestígio e modo de expressão, cujas condutas desejáveis são institucionalizadas por meio de convenções.
privilegiadas, nas quais o poder social está solidamente constituído. Por outro lado, a pouca estima social ocorre onde há forte instabilidade nas camadas sociais e maior possibilidade aquisitiva de bens. Nesse contexto, estão pouco desenvolvidas tanto a necessidade de uma administração instruída quanto a dominação de convenções estamentais (WEBER, 1999:202).9
Uma das regras da burocracia em seu tipo puro requer a estabilidade do cargo, que representa uma proteção contra a arbitrariedade, como afastamento ou transferência para outro cargo. Essa característica visa oferecer uma garantia do cumprimento do dever rigorosamente objetivo, isenta de considerações pessoais. Tal caráter de independência assegurada juridicamente, principalmente considerando-se os funcionários judiciais, é também uma fonte de aumento de estima convencional. Os funcionários, por si só, aspiram a direitos que lhes sejam próprios, tanto no sentido de lhes garantir segurança material na velhice, como também contra a demissão arbitrária do cargo (WEBER, 1999:210).
De acordo com a hierarquia das autoridades, os funcionários percorrem uma “carreira”, dos cargos inferiores, menos importantes e bem menos pagos, até os superiores, e aspiram a uma condição automática de ascensão, com base no tempo de serviço, muito embora, o sistema de mérito baseado em exames constitua uma realidade no quadro. A relação de fortalecimento do direito ao cargo e, paralelamente, a tendência crescente de organização estamental e segurança econômica dos funcionários tendem a tratar os cargos públicos como rendimento dos qualificados por diplomas.
Se considerarmos todos os meios que as organizações humanas utilizaram, no decorrer dos séculos, para obter a necessária conformidade de seus membros, veremos que a ascensão da burocracia e sua forma de conformidade trouxeram profundas transformações. Há apenas dois séculos, a conformidade era obtida por meios violentos, comportando uma grande parte de opressão aberta. É verdade que as ideologias, principalmente as de tipo religioso, ajudavam os subordinados a interiorizar os objetivos das organizações às quais pertenciam, embora a boa
9 Weber exemplifica os Estados Unidos da América como expressão do pouco desenvolvimento de uma base
estamental sólida. Tal argumento corrobora a idéia de que a sociedade norte-americana foi precedida da criação do Estado.
vontade obtida dessa maneira não fosse desprovida de certa dose de terror, já que, muitas vezes, se apoiavam no fanatismo e na ignorância. Nesse contexto, era impossível obter uma conformidade especializada e temporária, unicamente através de um engajamento para toda a vida, sem garantir a fidelidade dos subordinados. Os funcionários deviam dedicar-se, literalmente, à sua função, e um abandono era considerado como uma traição. Nenhuma organização podia funcionar de forma eficiente sem impor condições tão austeras (CROZIER, 1981:269).
Com efeito, a burocracia atual se utiliza de uma série de pressões que, por contraste, aparecem extraordinariamente leves e respeitosas da liberdade de outrem. Essas organizações contam com um pessoal que, graças à sua educação, já assimilou uma quantidade de normas que tornam mais fáceis a cooperação e o respeito da conveniência alheia que ela implica. O cidadão e o produtor moderno têm adquirido, ao longo de um aprendizado muito mais externo da vida social, uma capacidade para adaptar-se e “conformar-se” com as regras que impõe a participação nas organizações (CROZIER, 1981:268).
O ponto mais importante, no entanto, em relação ao comportamento da burocracia e que lhe criou a noção de dever, concerne, em grande parte, à técnica e à própria racionalidade da organização burocrática.
A burocratização possibilita a divisão do trabalho em tarefas específicas e objetivas para funcionários especializados, o que implica, em primeiro lugar, a resolução sem considerações pessoais, mas, sim, segundo regras calculáveis. Esse é o mote também do “mercado” e de toda perseguição de interesses puramente econômicos (WEBER, 1999:213).
A honra de pertencer a um determinado quadro e desfrutar benesses sociais e estamentais parece, no entanto, definir o caráter do funcionário burocrático. Assim, “a realização conseqüente da dominação burocrática significa o nivelamento da ‘honra’ estamental” (WEBER, 1999: 213), paralelamente à predominância de regras calculáveis.
Apesar dessas considerações, não se pode deixar de assinalar o caráter desumanizador da burocracia. Nesse sentido, Weber (1999) aponta a exigência da cultura moderna, especialmente a de sua base técnico-econômica, da “calculabilidade” do resultado. Essa peculiaridade, que é bem-vinda ao Capitalismo, acaba por “desumanizar” as relações, ou seja, quanto mais precisamente se consegue realizar a contento uma das virtudes da burocracia, eliminam-se todos os elementos sentimentais, irracionais, que se subtraem ao cálculo. A burocracia, sobretudo, fornece uma combinação especial a partir do fundamento do Direito sistematizado e racional, com base em leis com alta perfeição técnica.
O caráter de objetividade deve ser, no entanto, ainda ponderado. Efetivamente, não se deve conceber a idéia de um burocrata como um agente autômato, sem considerar a existência de lacunas no Direito. Em tal situação, exige-se do burocrata uma liberdade criativa, que acaba, contudo, tendo um papel negativo diante das normas existentes que funcionam como limitadoras dessa criatividade. De certo, impõe-se, no caso, a decisão criativa do funcionário a partir da “razão de Estado”, “objetivamente” fundada, que pressupõe o interesse coletivo, como última diretriz do comportamento do burocrata.
O reconhecimento dessa idéia abstrata e “objetiva”, no entanto, torna-se elemento preponderante e infalível da burocracia para a conservação de seu poder dentro do próprio Estado, o que acaba fornecendo àquele ideal um conteúdo aplicável para decisão em casos duvidosos. Por trás de uma autêntica administração burocrática, encontra-se um sistema de “razões” discutíveis (WEBER, 1999: 216).
O principal impacto à questão da burocracia reside, com base no que foi comentado, no fato de procurarem explicar o desenvolvimento e a persistência dos processos “burocráticos”, sem considerar os problemas de governo, os quais implicam o funcionamento de uma organização Estatal, cujos processos burocráticos são uma resposta.
Não há dúvida de que, no Estado moderno, o domínio efetivo encontra-se nas mãos do funcionalismo, seja militar ou civil. Assim como o Capitalismo tornou-se, desde a Idade Média, o caminho unívoco da modernização da economia, o progresso em relação ao
funcionalismo burocrático parece também unívoco em relação ao Estado, tanto monárquico quanto democrático, decidindo os funcionários sobre todas as necessidades da vida cotidiana.