Falhas Institucionais: manifestam-se na rigidez disciplinar que imobiliza as mudanças conforme o conhecimento muda (habilidade para aprender/habilidade para esquecer).

4. Falhas Funcionais (Network) – ocorrem quando as organizações existem, mas não

exercem suas funções dentro do sistema de inovação, seja por deficiências na organização interna e foco estratégico dos atores presentes, seja pela postura isolacionista que reduz a emergência da dinâmica de segunda ordem porque desestimula a construção de Redes de Cooperação entre os atores científico-tecnológicos do sistema pela baixa quantidade, densidade e qualidade das interações consolidadas.

Apesar da assinalada relevância, quando consideramos a capacidade de se construir estratégias eficientes de estímulo a ciência, tecnologia e inovação por meio de Políticas Públicas, duas dificuldades se salientam. Primeiro, Políticas Públicas de C,T&I são constituídas pela articulação de diferentes poderes políticos, o que não se limita à esfera da governabilidade. As políticas de C,T&I lidam com diferentes grupos sociais, os quais, segundo Rubio e Tshipamba (2010, p.63), podem ser agrupados em quatro categorias: “Producers of knowledge (scientists), the productive or industrial sector, political power as regulator and party responsible for [the public policy] outreach (the government), and civil society”:

Produtores de Conhecimento – são o grupo composto por, mas notadamente não restrito à,

pesquisadores em universidades e instituições cientifico-tecnológicas públicas e privadas.

Ocupam-se do progresso da ciência, buscando responder suas grandes questões, o que inclui a verificação e da elaboração de novas teorias, a compreensão dos fenômenos e, em último caso, da quebra de paradigmas23. Em territórios com sistemas de inovação imaturos, frequentemente estão distanciados das demandas locais do setor produtivo por conhecimento;

Setor Produtivo e Industrial – indica o conjunto de estruturas e padrões de produção

aplicados no mercado a que se destinam, bem como de especialidades tecnológicas territoriais. Além disso, define as demandas e/ou a ausência de demandas tecnológicas e estabelecem o nível de complexidade do conhecimento exigido no território;

Poder Político: em primeira estância, associado ao Estado, que aparece sobretudo como uma

força que organiza e articula as diferentes forças ou domínios relacionados com a política de C,T&I (Rubio e Tshipamba, 2010, p.65), mas que também se refere às outras instâncias das dissimétricas relações sociais, especialmente quando mediadas pelo capital que se tornou um fator importante na construção ou indução do Estado, na tomada de decisões que favoreçam e valorem os recursos privados investidos, adequados à escala dos interesses (COSTA, 2013);

Sociedade Civil – que, estimasse, deve ser “representada” pelo sistema político, posto que

dela advêm as demandas e os problemas sociais, ambos temas a serem tratados pelas políticas públicas, as competências absorvidas e aplicadas nos setores (re)produtivos do território, os padrões de consumo e os valores que norteiam a lógica social, logo, o progresso econômico.

Isso implica em estabelecer um lugar comum para a comunicação e articulação de interesses que dificilmente convergem para a realização de um conjunto de medidas que estimulem o progresso científico, pela produção de conhecimento economicamente útil e sua aplicação em soluções sociais e produtivas que alterem a vida da população e impulsionem a economia do país, aproveitando as potencialidades e criando novas capacidades no interior de um conjunto de territórios que dividem e compõem o todo do território nacional. Para tanto, segue-se um código de normas que é indicado pela política pública, mas que é apropriado de acordo com essa diversidade, no que estão inclusas as dissimétricas relações de poder (LUNDVALL, 1992; COZZENS, 2003; NADAL, 2005; SEBASTIÁN, 2007; RUBIO, TSHIPAMBA, 2010).

23 Fotografias de um dado momento histórico que emblematizam a estrutura dominante de pensamento que estabelece a coerência das relações de produção e reprodução social no tempo e espaço, caracterizados por um sistema técnico (KUHN, 2003)

Segundo, cada território possui padrões que influenciam sobre em que medida a política pública cumprirá, satisfatoriamente, os objetivos sobre os quais foi fundada, os quais não necessariamente foram contemplados no processo de sua formulação. Isso consideramos uma vez que integrar e contribuir para o desenvolvimento do progresso tecnológico implica em três construções prévias: um arcabouço de infraestrutura operacional e de TICs, mais facilmente erigível mediante a destinação consistente de investimentos; um conjunto de competências formadas e/ou atraídas e territorialmente fixadas, o que leva um tempo significativo para se construir e exige a sistemática destinação de esforços para criação de condições de atração e fixação da força de trabalho de alta qualificação; e um alicerce cultural/institucional capaz de mobilizar esforços para a produção e aplicação de ciência e tecnologia, o que não se cria em curtos períodos e demanda a combinação entre eficientes processos de tomada de decisão para destinação e aplicação estratégica de recursos e para a mobilização de esforço coletivo, associada a experiências históricas relevantes (STORPER, 1997; COZZENS, 2003; NADAL, 2005; PUTNAM ET AL., 2005; RUBIO, TSHIPAMBA, 2010).

A importância da Geografia nessa análise destaca-se pelas especificidades de cada unidade espacial que abrigam condições propulsoras ou inibidoras do processo inovativo, as quais foram historicamente construídas e diferem de país para país ou, mesmo internamente, entre territórios, os quais são postos em concorrência em um contexto econômico fortemente ligado a capacidade de participar da dinâmica inovativa. Isso não se restringe aos atores e estruturas, mas abarca também as instituições, no sentido aplicado por Edquist (2004), que determinam os comportamentos dos atores em embate na tomada de decisão sobre as ações governamentais, influenciando os processos de tomada de decisão, a definição dos objetivos, a forma como eles são encarados e como os interesses se processam, gerando conjunto de normas sociais que influenciam os resultados das políticas públicas, exercendo importante função na variação nos desdobramentos obtidos. "A resposta está na presunção de que as distinções tornam um curso de certas políticas mais fáceis do que outros " (Souza, 2006, p.20).

Destacadas tais dissimetrias, a dimensão territorial ganha relevo no âmbito do planejamento estratégico das intervenções para o desenvolvimento através da criação de competências e do aproveitamento de potenciais já instalados para a produção e uso social e econômico de ciência, tecnologia e inovação, tornando-os hábeis a participar dinamicamente da economia do conhecimento (SPON, 2004; CGEE, 2014;). Trata-se de uma concepção afluente do entendimento de que há desigualdades observáveis no espaço que interferem no resultado das ações dos agentes endógenos e das influências exógenas ao território (GERTLER; WOLFE, 2002). Dessa visão, surge a compreensão do imperativo de que tais dissimetrias sejam

consideradas na elaboração de políticas públicas e estratégias organizacionais, para que se obtenha a melhor resposta possível aos esforços aplicados. Isso posto, a dimensão territorial da política pública surge, primeiro, do reconhecimento da diferenciação do espaço, palco das diversas feições da materialidade elaborada pelas práticas de produção e reprodução social.

De igual modo, a dimensão territorial da política pública é enfatizada por seu caráter incremental que constrange as disposições presentes mediante as rugosidades das disposições tomadas no passado, o que influencia as decisões orçamentárias e a destinação de recursos governamentais para programas e ações públicas, garantindo a baixa flexibilidade das estruturas políticas de governo e a resistência a mudanças consideráveis nos programas públicos, marcando a política pública por longos períodos de estabilidade interrompidos por importantes momentos de instabilidade. Somente um período de instabilidade, especialmente se tem potencial para instauração de uma crise do sistema político, força mudanças sérias e mais profundas nas políticas formuladas sob condições anteriores, a fim de manterem-se os meios para gestão e permanência do território24 _{(SOUZA, 2006).}

Finalmente, a dimensão territorial da política pública é ressaltada no caráter cíclico do processo, um encadeamento de etapas, um conjunto de eventos que afetam a composição, as estratégias e, por conseguinte, os resultados destas intervenções (Figura 4).

Figura 4 - Public Policy Process - o comportamento cíclico das políticas públicas

Fonte: LAITS, 2015

24 O caso da privatização das estatais energéticas brasileiras colocou em risco os investimentos em P&D realizados pelo Estado a partir dos recursos gerados por empresas de energia elétrica no país, forçando a criação de um arcabouço legal (CT-Energ) que obrigasse as empresas do setor a destinar parte da receita, obtida por meio do uso de recursos de propriedade da União, em projetos de C,T&I

Identificação do Problema Definição da Agenda Construção da Política Orçamento Implementação Avaliação

O processo cíclico da política pública emerge da identificação dos problemas, isto é, da captação das demandas socioprodutivas, filtrada pela perspectiva dos interesses em jogo, a partir do que o Estado elabora sua agenda de intervenção que embasará a formulação de políticas. Do território advém as demandas, assim como os recursos orçados para as intervenções que visam supri-las, os quais delineiam limites para as estratégias de implementação. Todo esse processo conversa com os resultados apresentados pela política pública, cuja avaliação, essencial à gestão do território, oferece indícios da eficiência e efetividade da política desenhada. Dessa forma, vislumbra-se a permanência de demandas antigas ou novas demandas aparecem no radar e reinicia-se o ciclo. A partir disso, surgem questões como: Em que medida a política pública de C,T&I contribui para a edificação dos elementos estruturadores do progresso científico-tecnológico, impulsionadores da dinâmica inovativa e condutores do desenvolvimento territorial? E em que medida a forma como esses elementos se apresentam no território interfere no resultado da política pública no interior de suas fronteiras?

A verificação dos resultados das políticas públicas de C,T&I, considerando-se as características particulares do território onde é aplicada e a visão, por vezes conflitante, dos atores envolvidos, oferece indícios importantes para a avaliação da eficiência da estratégia por ela estabelecida. Com essa finalidade, nos debruçaremos sobre um estudo de caso da Política Brasileira dos Fundos Setoriais de Ciência e Tecnologia, especificamente, o Fundo Setorial de Energia (CT-Energ) em um contexto de região menos desenvolvida, no que está inserido o estado de Pernambuco no Nordeste do país, em comparação ao centro nacional economicamente mais dinâmico, caso do Estado de São Paulo. No entanto, apesar da importância da dimensão territorial parecer-nos evidente, sua presença nas referências sobre análises de políticas públicas é bastante sumária. A definição do caminho metodológico que pretendemos seguir exige que, primeiro, nos debrucemos sobre o que se entende por análise de política púbica a fim de, posteriormente, apresentarmos as bases metodológicas e os procedimentos de análise aqui adotados.

2.2.2 Avaliação de política pública DE C,T&I

Embora não haja um consenso sobre o que seria a avaliação em polícias públicas, de maneira geral, os processos de avaliação consistem em delinear os “resultados de um programa em relação aos objetivos propostos” (ALA-HARJA; HELGASON, 2000, p. 8). De maneira geral, a avaliação de políticas públicas tem por finalidade definir em que medida os esforços empreendidos pelo Estado estão direcionados de maneira estrategicamente eficiente frente às

demandas e objetivos elencados como prioritários no interior do conjunto de necessidades e interesses em jogo no território. Conforme Frey (2000, p. 229), essa etapa se constitui como “imprescindível para o desenvolvimento e a adaptação contínua das formas e instrumentos de ação pública”.

Avaliação é uma operação na qual é julgado o valor de uma iniciativa organizacional, a partir de um quadro referencial ou padrão comparativo previamente definido. Pode ser considerada, também, como a operação de constatar a presença ou a quantidade de um valor desejado nos resultados de uma ação empreendida para obtê-lo, tendo como base um quadro referencial ou critérios de aceitabilidade pretendidos. (GARCIA, 2001, p.31)

Histórica e sistematicamente, o escopo central de análise das políticas públicas pode ser dividido em três categorias a partir da compreensão das fases do agir político (FREY, 2000; FARIA, 2003):