Mapa 8 – Aracaju: Mapa Síntese das Políticas de HIS em Aracaju
3.1 Institucionalização da política habitacional promovida pelo Governo do Estado
O presente item objetiva resgatar o histórico das transformações realizadas pelo Governo do Estado, voltadas para a implantação e gestão de uma política pública de provisão habitacional, para as classes de menor poder aquisitivo, desde a criação do seu principal órgão a Companhia de Habitação Popular de Sergipe (COHAB-SE), em 1965, até os dias atuais. O texto apresenta, também, informações a respeito deste órgão, suas funções e modificações administrativas ocorridas ao longo dos anos.
Para isto foi imprescindível: realizar uma pesquisa documental (publicações da própria COHAB-SE); efetuar um levantamento dos principais instrumentos legais que modificaram a estrutura do Governo do Estado, no tocante as políticas habitacionais; e realizar entrevistas abertas com dois funcionários antigos do órgão, o que propiciou o conhecimento de informações que não constavam nos documentos disponíveis. As três ações acima resultaram em um conjunto de informações que permitiu o resgate do histórico dessa instituição, conforme segue:
Anteriormente a criação da COHAB-SE, foi sancionada a LEI Nº 1.193, de 12 de junho de 1963, que “estabelece obras e serviços prioritários, autoriza a realização de operações de crédito e fixa o montante de inversões setoriais que constituirão o Programa Quadrienal de Governo para os anos de 1963, 1964, 1965 e 1966”.
Esta lei classificou os investimentos públicos em: “pré-investimentos” na reforma de aparelho administrativos e racionalização dos serviços públicos; investimentos de infraestrutura; investimentos para incremento da produção agrícola, avícola, pecuária e industrial; e investimentos para aperfeiçoamento e melhoria das condições humanas.
Nesta fase, anterior a criação da COHAB/SE, a produção habitacional esteve enquadrada nos investimentos para aperfeiçoamento e melhoria das condições humanas, tais como obras ligadas a provisão e melhorias nos setores de educação, saúde, saneamento básico, assistência social e sistema carcerário, ou seja, para a provisão de unidades habitacionais era destinada apenas uma parcela do total destinado para inúmeros outros serviços públicos
De acordo com tabela anexa à lei, a construção de casas populares e seus projetos receberam, entre os anos de 1963 e 1966, apenas 6% do total da verba disponibilizada para obras e serviços considerados essenciais para o desenvolvimento econômico e social do Estado de Sergipe.
O Governo do Estado de Sergipe teve um importante papel na produção de habitação de interesse social. A partir da promulgação da Lei Federal n.º 4.380, em 21 de agosto de 1964, que instituiu o Banco Nacional da Habitação e o Sistema Financeiro da Habitação, responsável pelo repasse de verba destinada a promoção habitacional para os estados e municípios brasileiros, o poder público passou a interferir diretamente, na produção da moradia para a população sem acesso a esse bem.
A COHAB/SE foi criada, como uma sociedade de economia mista17, para ser o
principal órgão voltado exclusivamente para a gestão da habitação no Estado de Sergipe, pela
resolução n.º 24/65 do Conselho de Desenvolvimento Econômico de Sergipe18 (CONDESE),
seguindo o previsto no art. 26 da Lei n.º 1.277, de 08 de junho de 1964.
Art. 26º - É facultado ao CONDESE, mediante autorização do seu Conselho Deliberativo, promover a organização e a incorporação de, ou a participação em, sociedade de economia mista, para a execução de obras ou projetos de interesse do desenvolvimento do Estado. (LEI n.º 1.277/64)
Esta lei tinha por finalidade reorganizar o Conselho do Desenvolvimento Econômico de Sergipe e dar outras providências. De acordo com seu caput, o Conselho era diretamente ligado ao Governo do Estado, gozando de autonomia administrativa e financeira, e possuia a finalidade de coordenar os órgãos locais e articular-se com os demais órgãos de outras instâncias, visando o desenvolvimento econômico do Estado.
2º - O CONDESE é diretamente subordinado ao Governo do Estado, gozando de autonomia administrativa e financeira, tendo por finalidade:
a) - Delinear a política de desenvolvimento econômico-social de Sergipe, com base no respectivo planejamento;
b) - Coordenar e supervisionar a ação dos órgãos estaduais, basicamente, na elaboração e execução de projetos que se refiram ao desenvolvimento do Estado; c) - Executar, diretamente ou, mediante convênio, acordo ou contrato, os projetos relativos ao desenvolvimento do Estado que lhes forem atribuídos, nos termos de legislação em vigor;
d) - Articular-se com a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), visando a integração dos estudos e projetos de interesse do Estado no Plano Diretor daquele órgão;
e) - Articular-se, ainda, com os demais órgãos federais, com a administração municipal e com entidades privadas, tendo por objetivo promover a unificação de esforços no estudo e execução de serviço que contribuam para o desenvolvimento do Estado;
f) - Planejar e elaborar a proposta orçamentária do Estado;
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Lei 1917/74 - “Art. 3º - Para os fins desta lei, considera-se: [...] III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para exploração de atividade que o Estado venha a exercer mediante a associação de capitais governamentais e privados, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria ao Estado e a Entidade da Administração Indireta”.
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g) - Promover estudos e propor diretrizes às atividades financeiras do Estado, tendo em vista finalidades fiscais e extrafiscais. (LEI N° 1.277/64)
Para o funcionamento deste conselho, foi criado o Fundo de Desenvolvimento Econômico do Estado, constituído, entre outros recursos, por dotação orçamentária da União, Estado e Municípios, e “ [...] de auxílios do Governo Federal ou de outras entidades de cooperação internacional, inclusive operações de crédito, para aplicação em programas de desenvolvimento econômico e social.” (LEI n.º 1.277/64).
Podemos perceber que a legislação que regulamentou o funcionamento tanto do Conselho quanto da COHAB estimulou a elaboração de planos, como também a participação do Estado de Sergipe em programas de desenvolvimento urbano, incluindo a política habitacional, a nível nacional e até mesmo internacional. Esse formato possibilitou a ligação entre a política gerida pela COHAB/SE e a política nacional de financiamento habitacional do sistema SFH/BNH.
De acordo com entrevista concedida por Lucival Silva Reis19 - funcionário antigo da COHAB, desde 1977 até os dias de hoje -, no início a COHAB-SE era um órgão pequeno, que funcionava em um edifício público no centro da cidade. Era dotada de poucos funcionários e sua estrutura administrativa era simplificada: a COHAB era diretamente ligada ao CONDESE e estava dividida em uma presidência e duas diretorias – Diretoria Técnica e Diretoria Administrativa Financeira.
A cada nova administração, ou até mesmo dentro da mesma, foram criados novos dispositivos legais para organizar e reorganizar o quadro administrativo da política de desenvolvimento econômico, social, habitacional e posteriormente urbanístico do Estado de Sergipe. Para isso foram criados e extintos conselhos, secretarias, órgãos, autarquias, sociedades de economia mista, ligados direta ou indiretamente ao Governo do Estado.
Além das leis referentes a estrutura organizacional do poder público estadual, foram sancionadas leis avulsas que determinavam obras prioritárias em determinado período, abertura de créditos, contratação de empréstimos, articulação com a política nacional SFH/BNH e CEF, doação de terrenos e imóveis, entre outras.
Este item se iniciou apresentando a criação do principal órgão estadual gestor da política habitacional em Aracaju. Posteriormente será dividido por períodos da administração pública do Governo do Estado de Sergipe (períodos de 4 ou 8 anos), uma vez que em cada
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nova administração ocorriam modificações nesta estrutura administrativa, conforme demonstrado a seguir.
Administração de 1967 a 1970: Governadores Lourival Baptista e João Andrade Garcez
Neste período o Governo Federal era liderado pelos militares, e foi marcado pela criação do Banco Nacional de Habitação (BNH), voltado para a provisão de habitação para as classes populares.
Em Aracaju, o marco inicial desta produção ocorreu em 1968, com a construção do primeiro conjunto habitacional pela COHAB-SE: o Castelo Branco I. Esta administração contratou um total de 1.665 unidades habitacionais com recursos do SFH, das quais 1.231 foram entregues neste mesmo mandato e 434 foram finalizadas e entregues na administração subsequente20.
Embora tenham sido contratadas 1.665 unidades habitacionais neste período de quatro anos, divididas em cinco conjuntos habitacionais, percebe-se que ainda não era dada a devida importância a moradia, bem de necessidade básica do ser humano, uma vez que a produção habitacional recebeu uma parcela ínfima dos recursos disponibilizados pelo fundo
especial destinado ao desenvolvimento econômico e social do Estado21.
Administração de 1971 a 1974: Governador Paulo Barreto Meneses
Neste período, a sanção da LEI Nº 1805, de 07 de novembro de 1973 - que “dispõe sobre a execução, no Estado, do Plano Nacional de Habitação Popular, (PLANHAP) e dá outras providências” - deu início ao processo de consonância das ações do Governo do Estado de Sergipe à política habitacional regida no âmbito nacional. Para adequar-se a ao PLANHAP o Governo do Estado, iniciou também o processo de estruturação administrativa direcionada especificamente para a questão habitacional.
Esta lei previu o alinhamento da política estadual com a nacional, por meio de convênios. Para isto, o poder executivo, entre outras ações, devia: elaborar planos, programas e projetos de acordo com os objetivos do PLANHAP, fiscalizando-os por meio de suas
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FONTES: CEHOP, 2002 e DEHOP/SE - ASPLAN, 2006.
Informações mais detalhadas a respeito da produção habitacional de cada período serão introduzidas em tabelas e mapas nos próximos itens deste capítulo.
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De acordo com o Decreto Lei n° 42/69, foi estabelecido apenas 0,8 % do total dos recursos do Fundo Especial destinado ao desenvolvimento econômico e social do Estado, à habitação. Os setores que recebem maior porcentagem dos recursos foram: educação, saúde e saneamento.
entidades administrativas diretas e indiretas; integrar o Estado e entidades de administração direta e indireta no Sistema de Habitação Popular (SIFHAP); instituir o Fundo Estadual de Habitação Popular (FUNDHAP); “promover a reestruturação da Companhia de Habitação Popular de Sergipe (COAHB/SE) e faze-la ajustar-se permanentemente, às normas de organização de operações baixadas pelo BNH”.
Embora a aprovação desta lei tenha dado inicio a importantes modificações na estrutura organizacional do estado, ela não alcançou seus pretenciosos objetivos, citados no Art. 1° (abaixo), uma vez que o crescimento do déficit habitacional não foi eliminado até os dias de hoje.
I - Eliminar, no período máximo de dez anos, o "déficit" estadual de habitações para famílias com renda regular entre um e três salários mínimos regionais;
II - Atender à demanda adicional de habitações que venha a ocorrer, na mesma faixa de renda. (GOVERNO do ESTADO. LEI n° 1.805, de 07 de novembro de 1973).
Assim como previsto na Lei citada acima, foi sancionada a LEI Nº 1917, de 18 de dezembro de 1974, que “dispõe sobre a reorganização da Administração Estadual, estabelece princípios e diretrizes para a modernização administrativa e dá outras providências”.
Esta lei criou, extinguiu e modificou algumas entidades administrativas. Em relação à política habitacional é importante observar que a COHAB/SE passou a se vincular à Secretaria da Justiça e Ação Social (antiga Secretaria de Justiça), deixando de vincular-se diretamente ao CONDESE, que era denominado Conselho de Desenvolvimento Econômico de Sergipe e passou a se chamar apenas Conselho de Desenvolvimento de Sergipe.
Esta secretaria tinha por competência: “I - Ordem Jurídica e garantias constitucionais; II - Administração penitenciária; III - Assistência a menores; IV - Previdência
e Assistência Social; V - Habitação e desenvolvimento comunitário22”.
Segundo o artigo 52 desta lei, era da competência da Companhia de Habitação Popular de Sergipe: “I - Projetos e construção de Habitações populares; II - Desenvolvimento comunitário, no âmbito dos programas habitacionais”.
Durante esta administração foram contratadas 2.182 unidades habitacionais distribuídas em 13 conjuntos (com financiamento do SFH), das quais foram entregues neste
mandato 1.701 e 181 foram finalizadas e entregues na administração subsequente23.
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Grifo da autora.
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FONTES: CEHOP, 2002 e DEHOP/SE - ASPLAN, 2006.
Informações mais detalhadas a respeito da produção habitacional de cada período serão introduzidas em tabelas e mapas nos próximos itens deste capítulo.
Este período marcou apenas o inicio de algumas modificações na reestruturação administrativa das entidades que se ocupavam da política habitacional do Estado. Embora o número de unidades habitacionais contratadas tenha sido maior do que o período anterior, a forma de produção manteve-se inalterada.
A partir deste período se iniciou uma modalidade de programa do Governo do Estado no âmbito habitacional denominado Terreno Próprio (TP). Segundo técnicos da COHAB/SE, este programa consistia no financiamento da construção de unidades em parceria com o agente do setor público ou privado, que já possuía o terreno para implantação destas unidades habitacionais, como por exemplo, o conjunto Jessé Pinto Freire. Segundo um morador do
local, esse conjunto24 foi construído numa parceria entre o SENAC e a COHAB/SE, uma vez
que o SENAC possuía um terreno onde pretendia construir unidades habitacionais destinadas aos seus funcionários.
Administração de 1975 a 1978: Governador José Rollemberg Leite
A inserção da política habitacional promovida pelo Governo do Estado no Plano Nacional de Habitação Popular (PLANHAP), bem como a criação do Fundo Estadual de Habitação Popular (FUNDHAP), citados acima, movimentou a produção habitacional em Aracaju a partir de 1978, fato observado com a construção dos conjuntos Assis Chateaubriand I e II.
O aumento na produção habitacional em Aracaju, a partir deste período, evidencia a relação de dependência destas ações ao momento da política nacional. A partir de 1979 se iniciou uma tentativa de popularização da política do BNH, e o modelo de financiamento
passou a ser mais flexível25, sendo o final dos anos 70 e início dos anos 80 o período ápice da
produção financiada pelo BNH26.
Neste período, foram contratadas 3.407 unidades habitacionais, distribuídas em 7 conjuntos (com recursos do SFH), porém apenas o Conjunto Assis Chateaubriand II era
dotado de 1.272 unidades, que foram finalizadas e entregues na administração subsequente27.
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Informação coletada durante pesquisa de campo.
25
Fonte: Veras e Bonduki (1986).
26
Fonte: Taschner (1997).
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Fontes: CEHOP, 2002 e DEHOP/SE - ASPLAN, 2006.
Informações mais detalhadas a respeito da produção habitacional de cada período serão introduzidas em tabelas e mapas nos próximos itens deste capítulo.
Administração de 1979 a 1982: Governadores Augusto Franco e Djenal de Queiroz
Acompanhando o momento de alta produção iniciada no período anterior, observou- se neste período, mais especificamente no ano de 1982, um alto índice de construção de novas unidades habitacionais, cuja principal fonte de recursos era o SFH. Este aumento na produção está diretamente ligado ao contexto histórico da política habitacional no Brasil, como foi relatado anteriormente.
Nesta administração foram contratadas 5.909 unidades habitacionais, distribuídas em 13 conjuntos (com recurso do SFH), das quais 6.957 foram entregues neste governo (foram incluídas unidades contratadas no período anterior e entregues neste), e 224 concluídas e entregues no governo subsequente.
Em 1980 foi criado o programa estadual FICAM, que contava com verba do SFH. De acordo com técnicos da COHAB/SE, a sigla significava: Financiamento para Construção, Ampliação e Melhorias.
Segundo o economista Lucival Silva Reis, com o incremento na política habitacional nacional e estadual, a COHAB/SE também sofreu modificações em sua estrutura administrativa: A Diretoria Administrativa - Financeira foi dividida em duas diretorias, uma administrativa e outra financeira. Além disso, o incremento na produção habitacional gerou um aumento significativo no número de créditos imobiliários administrados pela companhia, tornando-se necessária a criação da Diretoria Imobiliária.
Lucival acrescenta que diante da importância que este órgão passou a ter na administração pública, e do aumento no quadro de funcionários (necessário por conta do aumento na demanda de serviços), foi construído um novo edifício público, destinado exclusivamente para o funcionamento da COHAB/SE, onde permanece até os dias atuais.
Administração de 1983 a 1986: Governador João Alves Filho
Com a sanção da Lei N° 2.410, de 14 de março de 1983 - que “Dispõe sobre a estrutura e o funcionamento da Administração do Estado de Sergipe e dá outras providências” - a COHAB/SE deixou de estar vinculada a Secretaria da Justiça e da Ação Social, que foi transformada em Secretaria da Justiça, Trabalho e Ação Social (SEJUS) e teve suas atribuições modificadas.
Esta lei também criou a Secretaria de Habitação e Previdência Social (SEHAP), a qual a COHAB/SE ficou diretamente subordinada. De acordo com o artigo 11, era atribuição desta secretaria:
a)política estadual de habitação; b) integração do Estado nos planos e programas nacionais de habitação; c) estudos e levantamentos sócio- econômicos para implantação de habitação de interesse social, especialmente as destinadas à população de baixa renda; d) implantação e conservação de equipamentos comunitários em conjuntos habitacionais; e) promoção das medias de aquisição, indenização e comercialização de áreas destinadas à população de baixa e média renda; f) orientação normativa e coordenação das entidades do Estado que atuam no setor da habitação, por si mesmas ou através de subsidiárias; g) articulação com as entidades jurídicas particulares que atuam no setor da habitação; h) previdência e assistência social ao servidor público.
Este foi o primeiro momento em que se instituiu uma secretaria ligada diretamente ao governo estadual, que tratava especificamente da questão habitacional no Estado de Sergipe.Iniciou-se, então, uma política de estocagem de áreas para construção de conjuntos habitacionais nos municípios limítrofes. Além do incentivo a produção de planos, estudos e levantamentos, existia também um incentivo à política de aquisição, indenização e comercialização de áreas destinadas à população de baixa e média renda. As áreas selecionadas eram cada vez mais distantes da malha, ultrapassando os limites municipais.
Neste período, percebe-se o início de uma preocupação na integração das políticas de desenvolvimento urbano e habitacional , ou seja, a percepção da política habitacional interligada as políticas de provisão de infraestrutura pública. Os incisos 3° e 4° do artigo 20 da lei em questão se referiam a criação de um conselho deliberativo ligado a SEHAP. Este conselho deveria ser composto por um representante de cada área: Secretaria de Obras, Transporte e Energia; Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos; Banco do Estado de Sergipe; e iniciativa privada.
Porém, mesmo com o incentivo à implantação de uma política integrada, o modelo de produção de conjuntos em áreas segregadas da cidade não se modificou. Além disso, a produção habitacional decaiu em relação ao período anterior: das 4.170 unidades contratadas nesta administração, nenhuma foi entregue antes do final deste mandato28, o que demonstra um processo mais lento na produção.
No contexto histórico da Política Nacional de Habitação, a fase de 1983 a 1986 está relacionada ao período de descapitalização do BNH, seguido de sua extinção em 1986. Logo, percebe-se uma influência mais forte da política nacional, do que da organização administrativa gerida pelo Governo do Estado. Esta influência ocorria porque a grande maioria das unidades habitacionais construídas pelo Governo do Estado tinha como fonte de recursos o Sistema Financeiro da Habitação (SFH).
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Fontes: CEHOP, 2002 e DEHOP/SE - ASPLAN, 2006.
Informações mais detalhadas a respeito da produção habitacional de cada período serão introduzidas em tabelas e mapas nos próximos itens deste capítulo.
Administração de 1987 a 1990: Governador Antônio Carlos Valadares
Como foi visto no período anterior, com a extinção do BNH, as verbas destinadas ao financiamento da produção habitacional diminuíram. Com a finalidade de suprir a carência
habitacional no Estado, a Fundação de Desenvolvimento Urbano de Sergipe (FUNDESE)29,
passou a promover a doação de lotes e material de construção para a produção de unidades habitacionais em regime de mutirão. Estas ações eram destinadas a uma população com renda entre 01 e 03 salários mínimos e contavam com recursos do Orçamento Geral do Estado (OGE). (SEPLAN, 2005).
O processo de entendimento da política habitacional relacionada a uma política de desenvolvimento urbano, iniciado no período anterior, se manteve com a aprovação da LEI Nº 2.608, de 27 de fevereiro de 1987 - que “dispõe sobre a estrutura e o funcionamento da Administração do Estado de Sergipe e dá outras providências”.
Esta lei modificou a estrutura administrativa do Governo do Estado em relação à política habitacional, criando a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano, Saneamento e Energia – SEDUSE, com as seguintes atribuições: política estadual de habitação; reforma urbana; preservação do meio-ambiente; abastecimento d'água nas sedes municipais; sistema de esgotamento sanitário nas sedes municipais; transmissão e distribuição de energia elétrica; aplicação de fontes alternativas de energia; planos e programas de eletrificação rural.
Estão subordinados a SEDUSE os órgãos e entidades responsáveis pelas políticas de habitação, meio ambiente e infraestrutura: Administração Estadual do Meio-Ambiente - ADEMA; Companhia de Habitação de Sergipe - COHAB; Companhia de Saneamento de Sergipe - DESO; e Empresa Distribuidora de Energia em Sergipe S.A – ENERGIPE.
Apenas dois anos depois, a LEI Nº 2.703, de 17 de fevereiro de 1989, “dispõe sobre a extinção de órgãos, entidades, cargos em comissão e funções de confiança da Administração