Instituições

Nos resultados do método Delphi foi consenso entre os especialistas que existe um excesso de instituições que regulam, fiscalizam e planejam o setor portuário (70%) (Gráfico 16).

Sobre a EPL, os especialistas concordaram com a extinção desta estatal, 50% concordam parcialmente e 40% concordam totalmente. Em relação ao CONIT, de forma diferente da EPL, houve concordância com sua manutenção, desde que seja mais efetivo.

Do total de entrevistados, 50% confirmou que o setor portuário deve ser administrado por um único ministério que contemple todos os modais de transporte (Gráfico 13).

Apesar da opinião de que a EPL deve ser extinta, sobre o CONIT, os especialistas acreditam que ele deve ser reformulado, passando a ser responsável pelo desenvolvimento de planos de transporte integrados e sistêmicos.

Dessa forma, o organograma institucional com a extinção da EPL e manutenção do CONIT é mostrado na Figura 26, eliminando as atuais sobreposições de funções.

Figura 26 - Novo arranjo institucional de governança

Fonte: Elaborado pelo autor

Estas mudanças visam reduzir a fragilidade da governança brasileira que desestimula uma gestão responsável com foco nos resultados por parte das autoridades portuárias e pela sobreposição de funções entre órgãos do setor. Existe dificuldade no estabelecimento de metas entre os diversos agentes

envolvidos sem clara distinção de papéis, responsabilidades, escopo e metas dos convênios de delegação de portos públicos a estados e municípios (BNDES, 2012).

Outra mudança diz respeito à revisão da divisão de responsabilidades entre o DNIT/ANTT e a Secretaria Nacional de Portos/ANTAQ. Ambos com responsabilidades sobre hidrovias e terminais fluviais, as quais pela proposição desta pesquisa podem ser concentradas na Secretaria Nacional de Portos/ANTAQ. O motivo está no princípio da eficácia e eficiência na administração dos recursos, planos e projetos. A divisão do setor hidroviário em duas instituições não favorece o planejamento, regulação e fiscalização. (Opinião do pesquisador).

8.6 Planos portuários

De 1838 a 1973, houveram 18 planos de transporte. A partir de 2007 houve a publicação do PNLT, PNLP, PGO, PHE, PNIH e mais o desenvolvimento dos planos mestres e dos planos de desenvolvimento e zoneamento de alguns portos públicos (ABTP, 2015; BRASIL, 1993, 1997, 2001, 2003, 2007, 2008, 2009a, 2009b, 2012a, 2012b, 2013a, 2013b, 2015; BRITO, 2011; GALVÃO, 1996; MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES, 2012, 2015a; NIGRIELLO, 2010; SECRETARIA ESPECIAL DE PORTOS, 2015c).

Os planos portuários no Brasil se caracterizam pelo curto prazo de vigência, pela não integração entre todos os modais, pela priorização do modal rodoviário e pela forte ligação com o governo em andamento. Não se identificou sua concepção como política de Estado (MARCHETTI; FERREIRA, 2012; MONIÉ; VIDAL, 2006b).

Na aplicação do método Delphi, os especialistas confirmaram os achados na literatura, 60% concordam totalmente e 30% concordam parcialmente que existe um excesso de planos e que os mesmos sofrem de descontinuidade (Gráfico 15).

Em relação aos PDZs e planos diretores, os resultados do método Delphi indicam que 80% dos especialistas concordaram totalmente e 20% concordaram parcialmente que os planos nacionais não estão integrados aos planos regionais, PDZs e planos diretores.

Metade dos entrevistados no Estudo de Caso do Porto de Santos afirmaram que o PDZ não está alinhado aos planos diretores dos municípios de Santos, Guarujá e Cubatão. Naturalmente, os estudos de caso não permitem generalizações, porém o caso do Porto de Santos pode ser considerado como um exemplo representativo do que ocorre em outros sistemas portuários brasileiros, por possuir as mesmas condições e arranjos institucionais de todas os dezenove protos e terminais administrados pelas Companhias Docas (Opinião do pesquisador).

Além disso, o Estudo de Caso do Porto de Santos apontou que os planos portuários não estão integrados e apresentam descontinuidade em sua implantação.

Outra questão negativa apontada foi a de falta de corpo técnico especializado próprio para o desenvolvimento dos planos portuários. Esta função foi exercida pelo GEIPOT que durante 37 anos, de 1965 a 2002, foi responsável por prestar apoio técnico e administrativo aos órgãos do poder executivo com responsabilidade de formular, orientar, coordenar e executar a política nacional de transportes. Nos anos seguintes, houve um progressivo esvaziamento do processo de planejamento portuário nacional (TRANSPORTES, 2007).

Os planos de transporte nacionais foram retomados em 2007 com o PNLT em uma articulação do Ministérios dos Transportes com o CENTRAN do Ministério da Defesa e com a contratação de serviços de consultoria da Logit Consultoria e FIPE – Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas.

Nesse contexto, propõe-se a estruturação do CONIT como órgão apoiador e desenvolvedor dos planos de logística e transportes nacionais, a semelhança do extinto GEIPOT. O atual CONIT se transformaria de órgão de assessoramento para desenvolvimento do planejamento estratégico nacional. Esta função deve ser exercida por um órgão a parte das instituições executoras,

capaz de integrar as necessidades de todos os modais de transporte (Opinião do pesquisador).

Outra proposição acerca dos planos é a unificação do Plano Geral de Outorgas com o Plano Nacional de Logística Portuária e do Plano de Desenvolvimento e Zoneamento com o Plano Mestre. O motivo destas unificações é que existe um excesso de planos de transporte e logística no Brasil (comprovado pela literatura científica, pelo Estudo de Caso no Porto de Santos e pela aplicação do método Delphi). A unificação destes planos facilitaria a gestão dos recursos, programas, projetos e do próprio planejamento. Evitaria a sobreposição de planos, desperdício de recursos e facilitaria a execução dos projetos (Opinião do pesquisador).

Uma terceira proposição é a da regulamentação dos planos de logística e transporte, em relação à sua periodicidade, formas de implantação, bases de financiamento, procedimentos de atualização, a exemplo do PPA - Plano PluriAnual25_{. Apesar das dificuldades de planejamento e orçamento nacional, o}

processo de desenvolvimento do orçamento plurianual está fundamentado com todas as suas características como periodicidade, responsabilidades de aprovação e regras para divisão de recursos (Opinião do pesquisador).

O objetivo é mudar o caráter de plano de governo para plano de Estado, caracterizando uma política de transporte de longo prazo, com menos interferência política e maior nível de execução.

A configuração dos planos seria no nível nacional o PNLT e o PNLP (englobando o PGO) e no nível regional apenas o PDZ (englobando o Plano Mestre).

25 _{O PPA é um plano que tem objetivo de organizar e viabilizar a gestão pública. Ele apresenta} as diretrizes, metas e objetivos dos governos para um período de quatro anos. É organizado em planos de ações. Os orçamentos contidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA) devem seguir obrigatoriamente o PPA(MPOG, 2015).