Instrumentos do ciclo orçamentário: dominá-los é preciso

Como frisado anteriormente, gestores, conselheiros e técnicos que trabalham no campo da assistência social necessitam apreender as exigências postas, hoje, na gestão pública. O domínio do financiamento, na Política de Assistência Social, constitui uma forma de controle político para negociar, pactuar e deliberar sobre as necessidades e demandas sociais dos usuários da assistência social.

Na Administração pública, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual são instrumentos de planejamento e constituem e delimitam ações, objetivos, necessidades, prevendo programas, projetos e serviços que beneficiem a população. Não se pode, também, deixar de mencionar a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, que hoje exerce papel importante na gestão pública e das políticas sociais. Sobre esses instrumentos, teceremos algumas considerações técnicas.

a) Plano Plurianual. Previsto constitucionalmente (art. 165 §1º), trata-se de uma lei quadrienal, com hierarquia especial, prazos e ritos peculiares; normatiza o planejamento de médio prazo e afirma a orientação do governo federal para uma ação nacional. O órgão coordenador do PPA é a Secretaria de Planejamento e Gestão do Ministério do Planejamento, devendo ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial. Assim, a execução do PPA76 só tem início no segundo ano do mandato presidencial, sendo encerrado no primeiro ano do mandato seguinte.

O PPA relaciona o montante relativo aos dispêndios de capital e às metas físicas que devem ser alcançadas ao final do mandato. Os dispêndios de capital dizem respeito ao grupo de despesas que formam um bem de capital ou que adicionam um valor a um bem já existente77. As metas físicas são o impacto físico, aquilo que se mensura e se observa a qualquer tempo, quando se avalia uma

76 _{O PPA substituiu, a partir de 1998, o orçamento plurianual de investimentos (OPI), que tinha um}

período de duração de três anos.

77 _{Transfere por compra ou forma outra de aquisição a propriedade entre entidades do setor público}

política pública. O PPA detalha despesas de duração continuada e é condicionado pela programação orçamentária anual e pelo planejamento de longo prazo.

b) Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO)78 está prevista na atual Constituição, art. 165 §2°). É uma lei ordinária anual, válida para um exercício; sua finalidade é antecipar e orientar a direção dos gastos públicos; seus parâmetros norteiam a elaboração do projeto de lei orçamentária no exercício seguinte, define programas e ações; estabelece receitas e limites de despesas, prioridades de cada exercício; detalha as metas anuais postas no PPA para serem executadas.

A LDO, em 2000, recebeu aportes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)79, cuja contribuição é orientar o governo e a sociedade na condução da política fiscal, estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal:

§1° A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e

transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de

afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas

de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita; geração de despesas com

pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e imobiliária, operações de crédito inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição de Restos a Pagar (BRASIL, LRF, 2000).

Em relação à seguridade social (art. 24), a LRF determina: “nenhum benefício

ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total” como estabelecido no § 5° do art. 195 da Constituição Federal.”

A LRF, constituída de 75 artigos, é instrumento de regulação das contas públicas, impondo exigências para uma gestão alicerçada no “planejamento, na

transparência, no controle e na responsabilidade”. A LRF provocou desmontes de

programas sociais e de seus mecanismos de atuação, pois, em privilegiando o controle e a redução do endividamento público estadual e municipal, cortou e limitou ações públicas a favor da sociedade, distinguindo o equilíbrio fiscal. Ressalta Bercovici (2004, p. 68) sobre a LRF:

78 _{O projeto da LDO é de responsabilidade da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério}

e Orçamento e Gestão (MPO), e conta com o suporte técnico da Secretaria de Tesouro Nacional (STN), do Ministério da Fazenda. O prazo que o Poder Executivo tem para a apresentação e encaminhamento da LDO ao Congresso Nacional é 15 de abril de cada ano, devendo ser aprovado até 30 de junho.

Devemos ressaltar que ela limita a atuação de todas as esferas de governo do País à busca do equilíbrio nas contas públicas. Este equilíbrio fiscal, imposto, não negociado, nem sempre está de acordo como os princípios do Estado Federal previsto na Constituição de 1988.

Espera-se de um Estado federal medidas negociadas no disciplinamento da execução fiscal, objetivando melhorar as heterogeneidades econômicas e sociais do desenvolvimento do País. A LRF, entretanto, constitui uma exacerbação do autoritarismo do Poder Executivo que, por meio dela, isentou o Governo federal da obrigatoriedade de transferir recursos para os municípios e estados, obrigando-os, por meio da ameaça penal, a viverem nos limites de suas receitas próprias arrecadadas, claramente afirmadas insuficientes para atender às necessidades e demandas sociais. Em decorrência disso, os serviços socioassistenciais prestados à população nos municípios configuram-se como insuficientes, medíocres e precários.

c) Lei Orçamentária Anual (LOA) integra:

I. o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, incluindo fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II. o orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III. o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (BRASIL, C.F. 1988, art. 165 §5°).

A LOA é uma lei ordinária elaborada pelo Executivo a partir da LDO; abrange, somente, um exercício fiscal, embora empenhos de despesas, como restos a pagar de um exercício para outro, contribuam para estender seu prazo para além do ano fiscal80_{. O projeto da LOA é acompanhado de demonstrativo regionalizado e tem}

efeito sobre receitas e despesas, explicitados na política econômico-financeira e no programa de trabalho do Governo, definindo os mecanismos de flexibilidade que a administração fica autorizada a utilizar: projetos, receitas, isenções, anistias, benefícios financeiros e de crédito, as fontes de receitas e despesas de toda a Administração pública direta e indireta. O orçamento da seguridade social, que congrega a saúde, previdência e assistência, tem que ser previsto na LOA.

80 _{O projeto da LOA, coordenado pela Secretaria de Orçamento Federal no Ministério de}

Planejamento, Orçamento e Gestão (LOA/MPO), deve ser encaminhado por meio de mensagem presidencial ao Congresso Nacional, até 31/08 de cada exercício, devendo ser devolvido para sanção até o encerramento da seção até 15 de dezembro.