Instrumentos previstos na Constituição Federal de 1988 para

De acordo com a lições já averbadas no decorrer deste trabalho, foi a partir da inserção do Capítulo II (Da Política Urbana), no Título VII (Da Ordem Econômica e Financeira), da Constituição Federal de 1988, que se instituíram as bases jurídico- políticas para a promoção da reforma urbana no Brasil.

Em que pese tratarem-se os artigos 182 e 183 de normas que dependessem de legislação complementar para operar com plena eficácia, não se pode olvidar que algumas disposições contidas nesses dispositivos legais já acenavam para ações concretas que poderiam ser adotadas, principalmente no âmbito dos Municípios, para tentar superar o déficit habitacional e fazer cumprir a função social da propriedade.

Tratam-se, especificamente, das disposições contidas no § 4º do artigo 182, que estabelecem meios jurídicos aptos a promover a regularização fundiária de locais ocupados por famílias de baixa renda, viabilizando a concretização do direito à moradia para as camadas da população em situação de vulnerabilidade social e econômica, conforme será melhor analisado a seguir.

2.4.2.1 Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios

O inciso I do § 4º do artigo 182 prevê a possibilidade de o Poder Público municipal promover o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de imóveis

não edificados, não utilizados ou subutilizados, exigindo dos proprietários o cumprimento da função social da propriedade urbana, de acordo com o que resta estabelecido no Plano Diretor do respectivo Município onde o imóvel esteja localizado. O parcelamento do solo urbano está disciplinado na Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, a qual prevê, em seu artigo 2º, que o parcelamento poderá ocorrer de duas formas: loteamento ou desmembramento. O primeiro ocorre quando há uma subdivisão do solo urbano para serem destinados à edificação, havendo, por consequência, a abertura de vias de circulação novas, ou prolongamento e modificação das já existentes. O segundo, por sua vez, também ocorre quando há subdivisão do solo urbano para serem destinados à edificação, neste caso, porém, não há a criação, modificação, ou prolongamento de vias de circulação, aproveitando- se as já existentes.

A edificação ou utilização compulsórias, diversamente do que ocorre com o parcelamento do solo urbano, não possuem leis específicas para a sua aplicação, estando previstas no Estatuto da Cidade, cuja previsão pode ser complementada através de lei municipal que discipline a realidade local.

Sobre o assunto, Gasparini esclarece (2002, p. 78):

[...] Edificar significa construir para fins residenciais, industriais, religiosos, ensino ou recreação. Edificação é a operação de edificar, dotando o solo urbano de uma construção residencial, industrial, religiosa, cultural ou de lazer. Utilização é o aproveitamento adequado e útil do solo urbano, de forma que a propriedade cumpra sua função social. Não edificado é o imóvel urbano destituído de qualquer benfeitoria edilícia, ou seja, de construção destinada à habitação, trabalho, culto, ensino ou recreação

Tratam-se, em qualquer dos casos, de um parcelamento compulsório, ou seja, obrigatório, são formas de urbanização impostas pelo Poder Público ao proprietário do imóvel particular que não cumpre com a sua função social. Além disso, estes instrumentos também têm como finalidade evitar a especulação imobiliária, bem como forçar a máximo de potencial de uso de construtividade das propriedades.

2.4.2.2 IPTU progressivo no tempo

Previsto no inciso II do § 4º do artigo 182, o IPTU progressivo no tempo é uma alternativa instituída para ser aplicada quando o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios não alcançaram os resultados pretendidos. Dito de outra forma, o IPTU progressivo no tempo incide apenas sobre os imóveis urbanos já submetidos ao parcelamento, edificação e utilização compulsórios, mas que, ainda assim, não cumpriram com as condicionalidades e determinações previstas nestas formas de urbanização, ou seja, que ainda não estão cumprindo com a sua função social

A progressividade estabelecida na aplicação do IPTU relaciona-se com a demora do proprietário do imóvel no cumprimento da obrigação de urbanizar, de forma que a majoração do imposto será proporcional ao tempo dispendido para a propriedade atender aos princípios da função social da propriedade e da cidade.

Conforme ensina Fiorillo (2002, p. 45):

[...] a progressividade no tempo do IPTU é um mecanismo que a Constituição colocou à disposição dos Municípios, para que imponham ao munícipes a observância das regras urbanísticas, contidas nas leis locais. Tem caráter nitidamente sancionatório.

Resta claro, portanto, que o IPTU progressivo no tempo possui nítido caráter sancionatório, ou seja, busca punir o proprietário do imóvel urbano não pela prática de uma conduta ilícita, mas pelo mau uso que este faz da propriedade urbana - de acordo com a definição da lei local.

Além disso, importante esclarecer que a progressividade da alíquota de IPTU no tempo possui caráter extrafiscal, ou seja, não visa aumentar a arrecadação do ente municipal, mas, tão somente, fazer com que o proprietário cumpra com a função social do imóvel, viabilizando, desta maneira, a realização do principal objetivo da política urbana.

2.4.2.3 Desapropriação para fins de reforma urbana

O terceiro e último instrumento previsto no §4º do art. 184 da Constituição Federal para fins de implementação da política urbana habitacional, é a desapropriação para fins de reforma urbana. Sua aplicação, por se constituir medida extrema, está inafastavelmente relacionada à aplicação anterior do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, e do IPTU progressivo no tempo – este último por, pelo menos, cinco anos.

Não se trata, aqui, de uma típica hipótese de desapropriação por utilidade ou necessidade públicas. Mais uma vez, trata-se de uma sanção imposta ao proprietário de imóvel urbano que não esteja observando o cumprimento de sua função social, motivo pelo qual é também denominado de desapropriação-sanção.

Em razão de sua natureza sancionatória, não se aplica ao caso as garantias previstas na Constituição Federal da justa e prévia indenização em dinheiro, de sorte que o pagamento ocorrerá em títulos da dívida pública resgatáveis em dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas.

2.4.3 Análise dos principais instrumentos da política habitacional previstos no