Programa Minha Casa Minha Vida (Lei nº 11.977/2009)

O Programa Minha Casa Minha Vida surgiu como uma das vertentes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), constituindo-se como alternativa para complementar a legislação federal que dispunha sobre a implementação de políticas públicas habitacionais. Notadamente, este programa desenvolvido pelo Governo Federal é parte integrante de um conjunto de medidas necessárias para, além de garantir o acesso à moradia, também estimular a indústria da construção civil e gerar emprego e renda.

Tendo como marco regulatório a Lei nº 11.977, de 07 de julho de 2009, o PMCMV, conforme asseverado no artigo 1º do referido diploma legal, compreendendo os subprogramas nacionais de habitação rural e de habitação urbana, tem como objetivo (BRASIL, 2009):

[...] criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de habitações rurais, para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais).

No mesmo sentido, conforme destacam Arantes e Fix (2009, p. 1), o PMCMV teria como objetivo declarado:

[...] dirigir o setor imobiliário para atender à demanda habitacional de baixa renda, que o mercado por si só não alcança. Ou seja, é fazer o mercado habitacional finalmente incorporar setores que até então não tiveram como adquirir a mercadoria moradia de modo regular e formal.

As metas estabelecidas pela legislação ao PMCMV, portanto, contemplam a atuação dirigida por dois vetores: (1) produzir novas unidades habitacionais, com a finalidade de tentar reduzir o déficit habitacional “repondo o estoque”, além de requalificar os imóveis que já existem, diminuindo o número de submoradias e, (2) permitir que o destinatário final (pessoa física), através de financiamento junto à Caixa Econômica Federal, adquira novo domicílio. Em outras palavras, a atuação do PMCMV ocorrerá tanto através de financiamentos públicos, quanto da concessão de benefícios.

De igual forma, e muito semelhante ao que ocorre no SNHIS, o PMCMV também tem como agente operacionalizador a Caixa Econômica Federal. No entanto, a fonte para o custeio de suas ações e atingimento de metas tem origem no Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), que é gerido pelo Ministério das Cidades, no FGTS e, também, no Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES).

Talvez um dos principais destaques trazidos pelo programa em análise, diz respeito à regularização fundiária de assentamentos irregulares ocupados,

localizados em áreas urbanas, reguladas pela Lei Federal nº 11.977/09, especificamente em seus artigos 46 a 60.

O artigo 46 (BRASIL, 2009) do referido diploma legal traz o conceito do que seja a regularização fundiária de assentamos urbanos:

Art. 46. A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Para efeitos desta lei, existem três modalidades de regularização fundiária: a) regularização fundiária de interesse social; b) regularização fundiária de interesse específico; e c) regularização fundiária inominada ou de antigos loteamentos. Tendo em vista que o presente estudo é elaborado na intenção de traçar um paralelo entre o direito à moradia e a política de habitação social, principalmente àquela voltada à população de baixa renda, a análise das modalidades restringir-se-á ao processo de regularização fundiária de interesse social.

Tal modalidade de regularização está prevista no art. 47, inc. VII, da Lei 11.977/2009, e destina-se, especificamente, à regularização fundiária de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda, que preencham os requisitos para concessão de uso especial para fins de moradia ou usucapião coletiva, ou no caso de imóveis situados em ZEIS3_{, bem como}

em áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, estas últimas declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social.

Vale destacar, que o enquadramento da baixa renda referido acima, compreende famílias aufiram renda de zero a três salários mínimos. Para a realização efetiva deste segmento de habitação de interesse social, é de extrema importância a

3 _{Art. 47 [...]}

V – Zona Especial de Interesse Social - ZEIS: parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo;

participação e o apoio das Prefeituras, notadamente por serem elas as responsáveis pelo cadastro dos beneficiados e indicação dos demandantes.

Insta frisar que esta lei criou mecanismos e instrumentos específicos para a viabilização da regularização fundiária de interesse social com nítida intenção de descomplicar e acelerar a satisfação do direito social fundamental à moradia, privilegiando, pelo menos em tese, a realização do direito à moradia digna para a população de baixíssima renda. Notadamente, os mecanismos criados pela Lei 11.977/2009 são (a) a demarcação urbanística, (b) a legitimação da posse e, (c) a regularização fundiária em área de preservação permanente.

A demarcação urbanística consiste na identificação dos limites, confrontações, área de superfície e localização das áreas com ocupação já consolidada e sem oposição do proprietário do imóvel. A demarcação apenas pode ser realizada pelo Poder Público e geralmente é feita pelo Município, responsável pela execução da política de desenvolvimento urbano.

A legitimação da posse, por seu turno, se presta ao reconhecimento da posse das áreas demarcadas urbanisticamente. Este reconhecimento concretiza-se através da emissão de um título que é conferido ao possuidor. A vantagem da concessão deste título é que ele poderá ser convertido em título de propriedade, com base na usucapião especial do art. 183 da CF/88.

Por fim, a regularização fundiária em Áreas de Preservação Permanente (APP’s), vale destacar, é a grande novidade trazida pela Lei 11.977/2009. Essa modalidade de regularização fundiária restringe-se exclusivamente às hipóteses de regularização fundiária de interesse social, desde que a ocupação seja anterior a 31/12/07, que o assentamento esteja inserto em área urbana consolidada e desde que seja elaborado estudo técnico que comprove que a intervenção programada implicará melhoria das condições ambientais relativamente à situação de ocupação irregular anterior.

Todavia, mesmo trazendo importantes inovações e oportunidades, tanto no campo econômico quanto no campo habitacional, é preciso destacar que, desde a sua origem, o PMCMV sobejou processos de planejamento a partir dos quais estavam sendo elaboradas as políticas habitacionais urbanas, desde a escala nacional à escala

local. Em razão disso, o programa foi alvo de muitas críticas, especialmente no que se refere a localização dos empreendimentos e a inserção, dada que na maior das cidades que foram beneficiadas pelo programa, os empreendimentos realizados pelo governo, foram estabelecidos em regiões afastadas, de sorte que ao mesmo tempo em que se reduzia o déficit habitacional, era ampliada a segregação socioespacial (Rolnik e Nakano, 2009).

De fato, o PMCVM contemplou diretamente, e de forma inédita, a população que aufere renda de até três salários mínimos. Malgrado tenha logrado êxito, portanto, na redução do déficit habitacional, falhou miseravelmente nas questões relativas ao enfrentamento e solução da segregação socioespacial.

Notadamente, não é preciso ir muito longe para perceber que conjuntos habitacionais que contemplam essa parcela da população ou são inseridos em periferias já existentes, ou são construídos nas margens das cidades, dificultando o acesso aos serviços públicos e infraestrutura básica. Tudo se torna mais longe e, para chegar lá, se torna mais caro. Essa realidade, por vezes, e não raras vezes, inviabiliza a manutenção econômica das famílias, que não podem usufruir de cultura e lazer, por exemplo, sem comprometer os recursos destinados à alimentação.

Nesse contexto, verifica-se que a moradia ofertada, não é digna, na medida em que lhe faltam elementos essenciais para o exercício da cidadania e concretização do princípio da dignidade humana.

Verifica-se, portanto, que também a Lei 11.977/2009 trouxe significativo avanço para a democratização do acesso ao direito fundamental social à moradia, requisito essencial do princípio da dignidade da pessoa humana, vinculando o homem de forma legalizada ao solo por ele ocupado originariamente de forma ilegal, tendo, porém, apresentado falhas de extrema relevância a sua efetividade, pondo em dúvida a sua real finalidade era mesmo de cunho social ou, predominantemente financeiro.

2.3 Perfil da política pública de moradia no Brasil: uma análise a partir do