Investimento em educação

O investimento em educação é fundamental na oferta de uma educação de maior qualidade, pois ele pode ser utilizado para diversos fins pedagógicos e de infraestrutura como a obtenção de melhores materiais didáticos, a criação de bibliotecas e a aquisição de instrumentos que incentivem o aprendizado dos alunos (BATALHA; MIRANDA; LIRIO, 2012).

Para o INEP (2011), a cobertura dos investimentos públicos em educação corresponde à formulação de política, manutenção e desenvolvimento do ensino, a expansão e melhoria das escolas de diversos níveis e modalidades de ensino, dos estabelecimentos de educação, dos programas de assistência ao estudante, entre outras demandas educacionais.

Segundo Resende e Wyllie (2006), os estudos econométricos acerca dos retornos para educação têm sido recorrentes em diversos países. De acordo com os autores, as fontes de crescimento econômico têm sido crescentemente associadas a investimento em capital humano. Em relação ao capital humano, Sousa e Castro (2012) o descrevem como um produto desenvolvido a partir de decisões deliberadas de investimentos em educação ou em treinamento para o desenvolvimento de uma força de trabalho qualificada. Tobing (2011), ao relacionar capital humano e investimento em educação, constata que a qualidade da educação e o crescimento econômico dependem dos investimentos em educaçao. Segundo o autor,

O investimento em educação é utilizado como determinante da qualidade da educação/escola: aumento dos gastos em educação leva a uma melhor qualidade do ensino e para o aumento do capital humano. [...] Os resultados sugerem que [...] o gasto público em educação afeta o crescimento de forma significativa (TOBING, 2011, p.50; p. 57).

Frigotto (2001) corrobora com tal constatação afirmando que maiores investimentos em educação significam aumento na capacitação e no crescimento e desenvolvimento econômico do país, isto ocorre principalmente devido à melhoria da qualidade de vida dos indivíduos. Nessa mesma linha, Barros e Mendonça (1998) afirmam que um aumento no investimento em educação é capaz de promover o crescimento da renda per capta, a redução da taxa de mortalidade, o aumento na expectativa de vida, além de elevar os indicadores de desempenho escolar.

Em relação ao desempenho escolar5, são inúmeros os trabalhos que relacionam desempenho educacional com investimento em educação (MENEZES FILHO 2007; CONTE; DONIN, 2013; AMARAL; MENEZES-FILHO, 2008; BATALHA; MIRANDA; LIRIO, 2012; SAVIAN; BEZERRA; MELO, 2012; PUCCINELLI; SLOMSKI, 2010).

5 _{O desempenho escolar é medido por testes padronizados que avaliam as habilidades cognitivas dos alunos e}

Os estudos de Batalha, Miranda e Lírio (2012) e Conte e Donin (2013) buscaram esclarecer se maiores investimentos em educação resultam em melhor desempenho dos alunos. Os resultados são conflitantes, de modo que o retorno do investimento em educação gera discussões e opiniões diversas nos inúmeros pesquisadores, criando assim duas correntes de pensamentos: a que não relaciona maiores investimentos com melhores resultados e a que atribui à melhoria do desempenho escolar a um aumento dos investimentos.

Batalha, Miranda e Lírio (2012) buscaram analisar se as escolas municipais do estado de Minas Gerais que recebem maiores investimentos do governo possuem melhor desempenho educacional no ensino fundamental. Os resultados indicam a existência de um efeito positivo sobre o desempenho dos alunos quando se eleva os investimentos. Franco (2008) corrobora com tal resultado ao constatar em seu estudo que o aumento dos recursos provenientes do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), revertidos em insumos escolares no ensino fundamental (laboratórios de ciências e informática, quadras de esportes e a proporção de Professores com o terceiro grau), causou uma melhoria do rendimento escolar, principalmente quando se comparam os indicadores de escolas municipais cujos municípios perderam recursos do fundo. Reforçam ainda mais esses resultados, o relatório da Education at a Glance (OECD, 2007) da

Organisation for Economic Co-operation and Development (OCDE) que avaliou a relação

existente entre desempenho e investimento por aluno nos países pertencentes a OCDE, e constatou que o investimento em educação é considerado um pré-requisito essencial para a qualidade de um sistema educacional.

Por sua vez, os resultados do estudo de Conte e Donin (2013) indicam que as notas dos alunos nas avaliações da Prova Brasil e do IDEB não estão diretamente relacionadas com o investimento por aluno, contrariando assim a expectativa de que maiores recursos estivessem interligados a desempenhos superiores. Corrobora com esse resultado, o estudo de Puccinelli e Slomski (2010), que analisou o investimento feito no ensino fundamental no Brasil e o desempenho dos alunos nas avaliações do SAEB e da Prova Brasil em cada Estado Brasileiro no período de 1998 a 2007. Os autores concluíram que as notas nas avaliações não estão diretamente relacionadas com o investimento por aluno.

Nesta mesma linha, Amaral e Menezes-Filho (2008), após analisar se os investimentos em educação aumentam o aprendizado dos alunos de 4ª e 8ª séries do ensino fundamental,

concluíram que há poucos indícios na relação direta entre investimentos educacionais e desempenho escolar. “Fica claro, em conclusão, que para se obter melhorias no desempenho escolar não basta um aumento nos recursos destinados à educação” (AMARAL; MENEZES- FILHO, 2008, p.18).

Para Felício e Fernandes (2005), a dificuldade de se encontrar uma forte relação positiva entre investimento em educação, convertido em insumos escolares, e desempenho dos estudantes podem ter diferentes explicações. Segundo os autores, a primeira delas seria que insumos escolares têm, de fato, pouca influência sobre o desempenho escolar, não adiantando, desse modo, investir recursos nas escolas dos alunos com dificuldade de aprendizagem se eles continuarem a viver em suas famílias. Essa interpretação traz uma visão pessimista em relação ao progresso social das camadas mais carentes da população, de modo que, os indivíduos são pobres porque possuem pouca escolaridade e, por sua vez, possuem pouca escolaridade porque seus pais eram pobres e tinham pouca escolaridade.

Para Felício e Fernandes (2005), uma segunda hipótese, frequentemente levantada na literatura, assim como usualmente admitido na teoria da produção, aponta que a função de produção escolar é côncava em relação aos seus insumos. Neste caso, os estudantes de escolas com poucos recursos poderiam se beneficiar significativamente com o incremento de mais e melhores insumos escolares, entretanto, a partir de certo nível de recursos esses incrementos passariam a ser pouco significativo no desempenho dos alunos.

Outro fator relevante que é destacado por alguns autores, principalmente aqueles relacionados à corrente de que maiores investimentos não estão relacionados com melhores desempenhos, é a gestão dos recursos, pois para se obter um melhor desempenho educacional não há a necessidade de se investir mais em educação e sim gerir de modo mais eficiente os recursos financeiros disponíveis.

Conte e Donin (2013) corroboram com tal constatação ao explanar sobre as inúmeras discussões realizadas atualmente sobre como maximizar as expectativas de desempenho dos alunos, tendo como base a alocação dos recursos públicos, de modo que possibilitem melhorias no desempenho escolar, e no sentido de analisar se os recursos públicos aplicados no ensino estão proporcionando para os alunos uma educação de qualidade.

Dentre esses pesquisadores está Menezes-Filho (2007), que ao tentar explicar a desigualdade no desempenho médio de escolas públicas em diferentes municípios do Brasil aponta que as diferenças na gestão dos recursos, ou seja, na forma de alocá-los, são mais importantes para explicar o desempenho escolar do que a simples quantidade de recursos disponíveis. Para o autor é necessário gerir de maneira mais eficiente os recursos disponíveis em cada escola, pois a incompetência na gestão dos recursos contribui para a grande heterogeneidade existentente no desempenho dos alunos, com escolas muito boas e muito ruins dentro da mesma rede. Savian, Bezerra e Melo (2012) corroboram com tal constatação ao avaliar a eficiência dos gastos públicos com educação nas séries iniciais do ensino fundamental nos municípios do Estado do Paraná nos anos de 2005 e 2009, por meio da aplicação da técnica DEA, que possibilitou a classificação dos municípios quanto à eficiência dos recursos aplicados no ensino fundamental, permitindo assim, realizar comparações entre os municípios do Estado.

Os resultados encontrados apontaram que na maioria dos municípios paranaenses os gastos públicos com educação se mostraram ineficientes, pois foram constatados que os municípios que possuem melhor desempenho econômico não são necessariamente os mais eficientes. Os autores concluem que se mostra necessário uma revisão das práticas de gestão na grande maioria dos municípios paranaenses, por meio de melhoria nos métodos adotados e uma ação mais efetiva por parte do poder executivo, para que se torne possível um melhor aproveitamento dos gastos públicos no Estado do Paraná através de alocações eficientes dos recursos e seja possível ofertar à população uma educação básica que atenda às necessidades essenciais, promovendo igualdade de oportunidades para todos os indivíduos.

Ainda que não haja consenso entre os pesquisadores sobre o impacto dos investimentos em educação sobre o desempenho dos alunos, a importância do investimento em educação, principalmente no desenvolvimento socioeconômico do país, é inquestionável (GREMAUD, FERNANDES, ULYSSEA, 2006). Savian, Bezerra e Melo (2012) corroboram com tal constatação afirmando que o investimento em educação deve ser prioridade do estado, pois ele é capaz de promover cidadania, justiça social, aumento da produtividade, melhora o nível de bem-estar da população, além de criar uma série de outros benefícios para a sociedade.

2.5.1.1 O Investimento em educação no Brasil

A crescente preocupação do país com a melhoria do ensino público pode ser evidenciada pelos sucessivos aumentos do investimento em educação, em especial a partir de 2005. Segundo o INEP (2013), o Brasil possui uma evolução no aumento do investimento público direto em educação, com recursos provenientes das três esferas do governo (Federal, Estadual e Municipal) que passou de 4,5% do Produto Interno Bruto nacional (PIB) em 2005 para 6,1% em 2011, além de estar em debate no senado o novo Plano Nacional de Educação (PNE), que prevê um aumento do investimento para 10% do PIB em um prazo de dez anos (BRASIL, 2014).

Tabela 3 - Investimento Público Total em Educação em relação ao PIB, por Nível de Ensino

Ano

Percentual do Investimento Público Total em relação ao PIB (%) Todos os Níveis de Ensino Níveis de Ensino Educação Básica Educação Infantil Ensino Fundamental Ensino Médio Educação Superior De 1ª a 4ª séries ou anos iniciais De 5ª a 8ª séries ou anos finais 2000 4,7 3,7 0,4 1,5 1,2 0,6 0,9 2001 4,8 3,8 0,4 1,4 1,3 0,7 0,9 2002 4,8 3,8 0,4 1,7 1,3 0,5 1,0 2003 4,6 3,7 0,4 1,5 1,2 0,6 0,9 2004 4,5 3,6 0,4 1,5 1,3 0,5 0,8 2005 4,5 3,7 0,4 1,5 1,3 0,5 0,9 2006 5,0 4,1 0,4 1,6 1,5 0,6 0,8 2007 5,1 4,3 0,4 1,6 1,5 0,7 0,8 2008 5,5 4,6 0,4 1,7 1,7 0,8 0,9 2009 5,7 4,8 0,4 1,9 1,8 0,8 0,9 2010 5,8 4,9 0,4 1,8 1,7 0,9 0,9 2011 6,1 5,0 0,5 1,8 1,7 1,1 1,0 Fonte: INEP (2013)

A utilização do percentual do PIB investido em educação é um indicador usual nos estudos de políticas públicas educacionais. Entretanto, segundo Amaral (2013), é preciso ter cautela ao utilizar esse indicar, pois ele não revela precisamente o volume de recursos financeiros e a importância que um país atribui à educação. Segundo o autor, a utilização deste indicador deve ser acompanhada de duas outras informações, sendo, o valor do PIB do país e a quantidade de pessoas do país que estão em idades educacionais corretas, culminando assim, no investimento per capta em educação.

Deste modo, o volume de recursos financeiros investido em educação no Brasil gera opiniões divergentes entre alguns autores que defendem que o Brasil possui investimentos suficientes em educação, quando considerado o percentual do PIB, sendo inclusive, equivalente a países desenvolvidos (IOSCHPE, 2004; SOARES, 2006) e aqueles que defendem que o investimento per capta em educação no Brasil ainda é baixo, principalmente também quando comparado a países desenvolvidos como Noruega, Finlândia, Suíça, EUA, França, Canadá e Alemanha, sendo necessário um aumento do investimento neste setor (BARBOSA, 2014; AMARAL, 2013).

A fim de aumentar o investimento em educação, juntamente com o aumento previsto pelo PNE, em julho de 2013 foi aprovado pelo Senado Federal um projeto proposto pela Câmara dos Deputados que direciona recursos oriundos dos royalties provenientes da exploração de petróleo para a Educação. Segundo o projeto, 75% dos royalties devem ser direcionados para a área da educação e o restante para a área da saúde. De acordo com o projeto, no caso da educação, as receitas dos estados poderão ser aplicadas no custeio de despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, especialmente na educação básica de tempo integral (BRASIL, 2013). Desta forma, a expectativa com estas ações é que o aumento de recursos possa melhorar a qualidade da educação oferecida nos municípios brasileiros.

Dentre as várias possibilidades de aplicação dos recursos educacionais o investimento na formação dos Professores é visto por muitos especialistas como um fator imprescindível para o aumento da qualidade no ensino. Setúbal (2010) corrobora com tal constatação ao afirmar que um melhor desempenho escolar de nossos alunos está associado a Professores bons, competentes, comprometidos e apoiados pedagogicamente pela direção da escola e pelos órgãos centrais. O autor conclui destacando que é preciso colocar o Professor no centro das políticas educacionais, por meio da valorização da profissão, da capacitação continuada e proporcionar suporte didático para a sala de aula.

Veloso (2009) destaca que as pesquisas internacionais também têm apontado a qualidade do Professor como fator determinante no nível de aprendizado dos alunos e consequentemente na melhoria da educação. Dentre estas pesquisas destacam-se os trabalhos de Hanushek (2002; 2005) ao apontar que o investimento na qualificação do Professor se justifica pelo fato de que os bons Professores são capazes de fazer com que seus alunos adquiram em um ano letivo normal o equivalente a um ano e meio de aprendizado escolar, enquanto os Professores ruins

conseguem fazer com que seus alunos aprendam somente o equivalente há um semestre. Para o autor, o Professor altamente qualificado também é capaz de reverter os atrasos típicos que são observados em crianças com ambiente familiar desvantajoso.

Segundo Vegas (2008), o impacto de um Professor sobre os resultados de aprendizagem dos alunos é cumulativo e duradouro, de modo que um Professor ineficaz reduz potencialmente o desempenho do aluno durante anos. Para minimizar os impactos negativos dos Professores no desempenho dos alunos o autor sugeriu em seu trabalho duas categorias de políticas eficientes na gestão dos Professores, são elas: os incentivos que buscam atrair, motivar e reter Professores de alta qualidade e as políticas que buscam melhorar as habilidades e os conhecimentos dos Professores, através de treinamento e capacitação.

Ao reconhecer a importância do Professor sobre a qualidade da educação, o Brasil vem atuando no sentido de assegurar a melhor formação dos Professores, que atuarão ou que já estão em exercício nas escolas públicas brasileiras, por meio de uma parceria entre as universidades públicas e as escolas técnicas federais com o ensino fundamental, que culminou na criação do Plano Nacional de Formação de Professores da Educação Básica, sob responsabilidade da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) (BRASIL, 2007). Além desta iniciativa também foi criada a Universidade Aberta do Brasil, que amplia a oferta de cursos e programas de ensino superior a Professores da rede pública, por meio da educação à distância (BRASIL, 2006). Deste modo, o aumento do investimento em educação direcionado ao aperfeiçoamento e capacitação dos Professores pode representar um fator impactante no desempenho dos alunos e na qualidade da educação oferecida pelas escolas públicas brasileiras.

Apesar do esforço político para o aumento de recursos destinados à educação, como forma de melhorar a qualidade no ensino, não existe consenso entre os pesquisadores sobre a eficiência desta ação, bem como a garantia da melhoria nos indicadores educacionais brasileiro.

Givisiez e Oliveira (2011) ao analisar o efeito das rendas petrolíferas sobre os indicadores educacionais, em nove municípios do estado do Rio de Janeiro, durante um período de doze anos, não identificaram efeito positivo consistente destes recursos sobre os indicadores da educação. Segundo os autores, esperava-se que os municípios que se beneficiavam dos

demais escolas do país localizadas em municípios de mesmo porte, entretanto, os resultados indicaram que as vantagens orçamentárias desses municípios não refletiram em melhorias dos indicadores educacionais, contrariando assim a expectativa de que maiores investimentos representam um aumento na qualidade da educação.

Nesta mesma linha, Nogueira e Ramos (2010) analisaram, por meio da técnica de Análise Envoltória de Dados (DEA6), a eficiência dos municípios do estado do Rio de Janeiro, na utilização dos recursos provenientes dos royalties do petróleo com um melhor desempenho nos indicadores de qualidade de vida, medido pelo índice de desenvolvimento humano (IDH). Os resultados encontrados pelos autores apontam para uma ineficiência na gestão pública dos recursos dos royalties, indicando um fracasso, em especial, na melhoria da qualidade de vida de sua população. Os autores concluem a afirmativa de que essas ineficiências só tendem a aumentar, dado o aumento da exploração do petróleo, fator esse justificado pela má gestão dos recursos públicos.

Soares (2006) corrobora com tal constatação ao afirmar que o sistema educacional brasileiro precisa de um choque de gestão, de modo que já existem recursos no sistema escolar que poderiam ser transformados em melhores resultados cognitivos dos alunos. Nesta mesma linha, com resultados similares ao de Savian, Bezerra e Melo (2012), o estudo de Zoghbi et al. (2009) avaliou a eficiência dos investimentos estaduais em educação fundamental e média e apontou que os estados com melhor desempenho não são necessariamente os mais eficientes e que na realidade há grandes possibilidades para melhorar a eficiência, por meio de esforços destinados as melhores práticas de gestão de recursos, já que foi constatado que em alguns casos o mesmo índice de eficiência de insumos poderia ser obtido com a redução de cerca de 50% desses recursos.

Dentro deste contexto fica evidente que a elevação dos investimentos em educação feitos recentemente pelo Brasil deve ser acompanhada de mais critério e qualidade na sua gestão, pois eles devem proporcionar eficiência e igualdade nos sistemas de ensino, a fim de que o desempenho e o desenvolvimento dos alunos possam se concretizar (BRUNET; BERTÊ; BORGES, 2008).

6 _{A Análise Envoltória de Dados é conhecida pela sigla DEA, originada das iniciais do nome em inglês Data}