Legislação Aplicada aos Recursos Públicos de Saúde

2.2.1 Constituição Federal de 1988

A partir da Constituição Federal de 1988, o financiamento do SUS está interligado a Seguridade Social, a qual é composta por Previdência Social, Saúde e Assistência Social. Foi um avanço em comparação com o modelo de seguro social, que vigorou desde a época do Império até 1988 – um modelo financiado por contribuições e com proteção restrita aos seus contribuintes, herança do século XIX (BRASIL, 2013).

No Título VIII da Constituição Federal, estabelece-se os parâmetros de identificação das ações e serviços de Saúde. No artigo 194, insere-se a saúde no âmbito da seguridade social, que será organizada de acordo com os seguintes objetivos, dentre outros:

i) Universalidade da cobertura e do atendimento;

ii) Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; e,

iii) Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços. No artigo 195 estabeleceu que a Seguridade Social deve ser financiada de forma direta e indireta por toda sociedade, através dos orçamentos das três esferas governamentais.

Portanto, a Constituição Federal de 1988 é o marco inicial para o sistema de saúde que se tem hoje no Brasil, através desta Lei, que foram estabelecidos os princípios da universalidade, integralidade e descentralização do SUS, princípios que serviram de base para as leis seguintes.

2.2.2 Emenda Constitucional nº 29/2000

A Emenda Constitucional nº 29/2000 – E.C. 29/2000 estabelece a vinculação de recursos orçamentários nos níveis governamentais, união, estados e municípios, para a saúde, a partir de alterações no art. 198 da Constituição de 1988. Estas modificações ocorreram no detalhamento do financiamento das ações e serviços públicos de Saúde e manteve a vinculação de recursos orçamentários dos três entes da Federação, com a possibilidade de contar com outras fontes de recursos (BRASIL, 2013).

Nesta perspectiva, a pesquisa de Campelli e Calvo (2007) observa que a EC 29/2000 determinou a vinculação e estabeleceu a base de cálculo e os percentuais mínimos de recursos orçamentários que a União, os Estados, Distrito Federal e municípios seriam obrigados a aplicar em ações e serviços públicos de saúde. Com as alterações propostas pela EC-29, destaca-se a nova redação dada ao artigo 198 da Constituição Federal tratando da base de cálculo. O parágrafo 3º passou a prever a possibilidade de os percentuais mínimos serem reavaliados, em Lei Complementar, pelo menos a cada cinco anos, a contar da data da promulgação da Emenda. Ainda de acordo com a EC 29/2000, os estados e municípios são estabelecidos de 12% (doze por cento) e 15% (quinze por cento), respectivamente, de sua receita de impostos e de transferências recebidas, deduzindo-se, para o cálculo da base vinculável dos primeiros, as transferências realizadas para os municípios. Já União deve aplicar a variação nominal do PIB sobre o montante empenhado no ano anterior.

Em regra geral, a EC determinou que as esferas que destinavam percentuais inferiores a 12%, no caso dos estados e do Distrito Federal, e 15%, no caso dos municípios, para o seu financiamento, deveriam elevá-los gradualmente até o 5.º ano após a sua aprovação, reduzindo- se essa diferença à razão de, pelo menos, 1/5 (um quinto) por ano.

Contudo, a EC 29/2000 pode ser considerada bem-sucedida sob o ponto de vista de incremento do gasto público com saúde tanto em valores reais como relativos em relação ao PIB (COSTA; CASTANHAR, 2005).

Em seu trabalho, Dain (2007) afirma que o sistema de financiamento da Saúde ganhou maior estabilidade a partir da referida emenda, uma vez que foram estabelecidos patamares mínimos de aplicação de recursos da União, dos estados e dos municípios no apoio ao SUS.

Corroborando, Porto (2006) aponta a E.C. 29/2000 como um aspecto relevante na melhoria da vinculação da vinculação dos recursos na saúde. Entende-se que esta resolução foi

um avanço nas normas que regem a saúde pública, uma vez que através dela ocorreu a responsabilização das vinculações de recursos pelos entes federativos para serem gastos obrigatoriamente com serviços de Saúde.

2.2.3 Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF

A Lei Complementar nº 101, de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição Federal, a serem observadas pelos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal, estabelecendo percentuais mínimos a serem aplicados na saúde e educação e percentuais máximos a serem aplicados com gastos em folha de pagamento tomando como base a receita corrente líquida.

A LRF foi formulada e justificada como um programa de estabilização fiscal, fundamentada nos princípios do planejamento, transparência, controle e responsabilidade. O contexto econômico que antecede a LRF está diretamente ligado aos códigos de boas práticas de gestão disseminados pelo Fundo Monetário Internacional – FMI (ARAÚJO et al, 2015).

Esta Lei instituiu o mesmo percentual mínimo na saúde de acordo com a EC 29/2000 para os entes federativos, também prevê penalidades para o não cumprimento para os entes e seus gestores.

A LRF constitui-se em um importante avanço, aprofundando a tendência à garantia de maior transparência na realização da receita e da despesa, constitui-se num aperfeiçoamento importante cujo descumprimento acarreta sanções aos entes públicos responsáveis.

2.2.4 Resolução CNS nº 322/2003

A partir da promulgação da EC 29/2000, o Conselho Nacional de Saúde entendeu que seus dispositivos eram autoaplicáveis e que era necessário um maior esclarecimento conceitual e operacional sobre a leitura do texto constitucional, visando garantir eficácia e viabilizar sua perfeita aplicação pelos agentes públicos, até a aprovação da lei complementar à que se refere o § 3º do artigo 198 da Constituição Federal (BRASIL, 2011).

As diretrizes sobre a aplicação da EC-29 foram aprovadas no Conselho Nacional de Saúde (CNS) pela Resolução nº. 322, de 8 de maio de 2003. Os cálculos nessa resolução representam os percentuais mínimos a serem aplicados pelos Estados e municípios durante a regra de transição, de 2000 a 2004, para permitir os ajustes graduais nos orçamentos. A partir do ano de 2005, caso não seja aprovada a Lei Complementar, prevalecerão os percentuais de 2004 para Estados, Distrito Federal e municípios e a variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) para a União (CAMPELLI; CALVO, 2007). A lei apresenta as diretrizes são divididas em quatro temas:

1. Da base de cálculo para a definição dos recursos mínimos a serem aplicados em saúde (primeira diretriz);

2. Dos recursos mínimos a serem aplicados em saúde (segunda, terceira e quarta diretrizes);

3. Das ações e serviços públicos de saúde (quinta, sexta e sétima diretrizes);

4. Dos instrumentos de acompanhamento, fiscalização e controle (oitava, nona e décima diretrizes).

A Resolução nº 322 consolidou princípios que serviram de base à regulamentação da Emenda Constitucional nº 29, e esclareceu algumas dúvidas existentes com relação ao conceito de serviço de saúde e suas respectivas despesas. Contudo, se questionou a legitimidade das diretrizes propostas pela Resolução nº 322, questão atualmente superada, uma vez que o conceito de ações e serviços públicos de saúde - ASPS foi definido na Lei Complementar nº 141/2012 (BRASIL, 2013).

2.2.5 Lei Complementar nº 141/2012

A Lei Complementar nº 141/2012 manteve grande parte do entendimento constante da Resolução nº 322/2003 do CNS, e avançou na definição de ASPS. Assim, a LC nº 141/2012 reduziu sobremaneira a subjetividade que durante anos permeou tal definição e contribuiu para aproximar as despesas do setor à intenção original do constituinte da EC nº 29/2000.

A Lei Complementar tornou permanente a regra de transição estabelecida na EC nº 29 para o cálculo dos gastos da União com saúde, permanecendo, contudo, a possibilidade de reavaliação dos critérios a cada cinco anos. O artigo 5º da Lei 141/2012, que diz:

A União aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, o montante correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, apurado nos termos desta Lei Complementar, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei orçamentária anual (BRASIL, 2012).

A obrigação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios já estava estabelecida (12% das receitas e 15%, respectivamente) na Constituição e Lei de Responsabilidade Fiscal e não foram alteradas.

Com o estabelecimento dos percentuais mínimos a serem aplicados na saúde pela EC 29/2000 e pela efetivação na Lei 141/2012, se observa que os entes federativos não criam metas para aumentar os investimentos na saúde, sempre se baseiam no valor mínimo a ser cumprido.